Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
Развитие права в России в дореформенный период Seminar_8.doc
Скачиваний:
25
Добавлен:
24.03.2016
Размер:
257.02 Кб
Скачать

Семинар № 8

Развитие права в России в дореформенный период

  1. История систематизации российского законодательства

Реформы, произведенные в системе центральных органов власти управления, сопровождались развернутой кодификацией действующего права. Основные направления работы намечались в деятельности Уложенной комиссии Екатерины II. После вступления на престол Павла I вновь был поставлен вопрос с новом Уложении, и в 1796 г. создана комиссия, целью которой, однако, было не составление нового, а подготовка сводного Уложения, в которое были бы собраны все действующие законы из области уголовного, граж­данского и административного права.

За время царствования Павла I комиссия успела подготовить 17 глав из сферы судопроизводства, 9 — вотчинного права и 13 — уголовного права. В 1801 г. с воцарением Александра Первого создается новая комиссия, но уже в 1803 г. дело кодификации было передано в Министерство юстиции, а в 1804 г. под­готовлен проект работ.

Кодификационная работа была поручена барону Розенкампфу, но в 1808 г. в состав комиссии вошел товарищ министра юстиции Спе­ранский, который начал с преобразования комиссии, разделив ее на Совет, правление и группу юрисконсультов. Сперанский стал секретарем правления.

В 1810 г. с учреждением Государственного совета произошло новое преобразование комиссии, директором ее был назначен Сперанский. Уже в том же году в Государственный совет был внесен подготови­тельный проект первой части Гражданского Уложения, чуть позже —I проект второй части. Будучи рецепцией французского законодательств обе части вызвали решительную критику.

Сперанский вышел из состава комиссии, и она была вновь подчинена Министерству юстиции. При разработке системы Уложения комиссия обратилась к анализу Соборного Уложения 1649 г., шведского, датского, прусского и французского законодательств. Были подготовлены проекты Уголовного Уложения (1813), Торго­вого Уложения (1814). В 1814 г. все три части проекта Гражданского Уложения вновь были представлены в Государственный совет, который в 1815 г. постановил составить систематический свод действующих зако­нов, не утвердив представленный проект.

В 1821 г. Сперанский был назначен членом Государственного совета и временно управляющим комиссией. Работа над проектами возобновилась. В 1823 г. возобновили работу над Торговым Уложением, но смерть Александра I прервала деятельность комиссии. Николай I, продолжая дело своих предшественников по кодификации русского права, стал настаивать на создании Свода законов, а не нового Уложения. Уложенная комиссия была преобразована во второе отделение Собственной канцелярии Его Величества (1826), делами которого фак­тически ведал Сперанский.

  1. Сперанский и «План государственных преобразований»

Развитие государственного механизма России в начале 19 в. характеризуется проведение некоторых реформ, необходимость которых осознавалась еще в конце 18 в. Созданные Петром I коллегии, высшие органы преимуще­ственно отраслевого управления, в новых условиях уже не отве­чали усложнившимся задачам. В конце 18 века стали оче­видны такие недостатки коллежской системы, как медлитель­ность в рассмотрении и решении дел, обезличка, отсутствие должной ответственности. Екатерина II упразднила большинст­во коллегий, оставив только три: Военную, Адмиралтейскую, Иностранных дел. Вместе с тем она взяла за правило поручать отдельные важные дела наиболее доверенным лицам, чем под­рывала прерогативы коллегий, и фактически положила начало переходу от коллегиального к единоличному управлению ведом­ствами.

Павел I продолжил реорганизацию коллегий. Он лично составил записку, согласно которой предусматривалось создание главных департаментов — фактически министерств — юстиции, финансов, военного, морского, коммерции и казны. Министры, стоящие во главе департаментов, должны были ежедневно пред­ставлять отчет императору и получать от него «высочайшее по­веление».

Проект был реализован частично. Некоторые директора (пре­зиденты) коллегий получили право единоличного управления ведомством и звание министра. Возникли новые ведом­ства — Министерство коммерции и (на правах министерств) Департамент уделов (позже Министерство императорского двора) и Департамент водяных коммуникаций (позже Министерст­во путей сообщения). Это были первые шаги к созданию мини­стерств.

Вопросом о реформе центрального управления вплотную за­нялся уже в самом начале царствования Александра I так назы­ваемый Негласный ко­митет, состоявший из друзей и единомышленников императора (Строганов, Кочубей, Новосильцев, Чарторыйский). На его заседаниях, проходивших с 9 мая 1801 г. по 9 ноября 1803 г., обсуждалось большинство государственных мероприятий, которые составляли как бы программу внутренней политики Александра I, в том числе и реформы Сената и обра­зования министерств. Предполагалось ввести принцип единона­чалия в управление различными ведомствами, а Сенату придать то значение, какое он имел при Петре I, т. е. сосредоточить в нем «власть судебную, исполнительную и охранительную».

Основные принципы министерской реформы были изложены в проектах двух членов Негласного комитета — Чарторыйского и Новосильцева. Чарторыйский в декабре 1801 года представил записку об общей программе реформы центрального управле­ния, главное место в которой занимала министерская реформа. Он предлагал разделить исполнительную власть между не­сколькими министрами, а контроль за их деятельностью возло­жить на Сенат (министры должны были представлять туда свои отчеты). Записка Чарторыйского была обсуждена в Негласном комитете в феврале 1802 года и одобрена Александром I.

В начале апреля 1802 года был представлен проект Новосиль­цева, который предлагал учредить, помимо министерств. Коми­тет министров для решения наиболее важных и общих для ми­нистерств дел. Здесь же провозглашался принцип ответственно­сти министров, которые были обязаны представлять ежегодные отчеты о своей деятельности. Отчеты предполагалось предста­влять сначала в Сенат, который со своим заключением препро­вождал бы их затем на рассмотрение и утверждение императору. Проект Новосильцева также в принципе получил одобрение императора.

Оба проекта легли в основу подписанного императором 8 сен­тября 1802 г. манифеста «Об учреждении министерств». Со­гласно манифесту, учреждалось 8 министерств: военно-сухопут­ных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения. Во главе каждого министерства стоял министр. При министрах иностранных дел, внутренних дел, юстиции, финансов и народного про­свещения вводилась должность товарища министра, т. е. его за­местителя. Министры назначались и увольнялись импе­ратором и несли перед ним личную ответственность (п. 1). Они имели право личного доклада императору, но вместе с тем долж­ны были представлять и годичные отчеты в Сенат о деятельно­сти вверенных им министерств, (п. 10). Все министры входили в со­став Комитета министров, а также присутствовали на заседани­ях Сената.

«Учреждение министерств» 1802 года - начальный этап ми­нистерской реформы. Оно не определяло еще четко места каж­дого министра в общей системе государственных органов, его взаимоотношений с Сенатом и с другими высшими органами уп­равления; не было четкого определения функций и компетенции министров, границы отраслей управления. Предполагалось, что все это будет разработано и дополнено впоследствии: «пределы власти министра ясно означены будут в тех инструкциях, коими мы не оставим снабдить каждого».

Предшествовавшие министерствам коллегии были на первое время сохранены, но переданы в подчинение министрам. С 1803 года рядом указов коллегии как самостоятельные учреждения постепенно упраздняются и реорганизуются в различные под­разделения министерств — департаменты, канцелярии. Послед­ней (в 1824 году) была упразднена Коллегия иностранных дел (находившаяся с 1802 года в составе Министерства иностранных дел).

Одновременно Александр I подписал именной указ о правах и обязанностях Сената Указ определял положение Сената как «главного хранителя законов». Формально ему предоставля­лись широкие полномочия: подчеркивалась верховная власть Сената после императора, подчинение Сенату в административном и судебном порядке всех присутственных мест в империи (ст. 1). Указ давал право Сенату «делать заме­чания» на императорские именные повеления и указы, если они противоречили действующим законам. Однако все эти «права» Сената на деле оказались декларацией. При первой же попытке Сената воспользоваться своим правом «делать замечания» по­следовало «разъяснение», что Сенат может делать таковые заме­чания на ранее изданные законы, а не на вновь издающиеся. 21 марта 1803 г. был издан указ о лишении Сената права пред­ставлять свои замечания на все впредь издаваемые законы. Впо­следствии права и компетенция Сената все более и более ограни­чивались. Вошло в практику годовые отчеты министров предста­влять не в Сенат, а в Комитет министров, откуда они поступали к императору.

Дальнейшее развитие и осуществление реформы центральных учреждений связано с деятельностью Сперанского. По поручению Александра I Сперанский в 1809 году подготовил обширный проект под названием «Введение к уложению госу­дарственных законов». Пример француз­ской революции и революционного брожения в Европе показы­вали, что такая же опасность грозит и самодержавной России. Следовательно, делает вывод Сперанский, чтобы предотвратить революцию, необходимы преобразования, и их инициатором должно стать само правительство. Исходным моментом плана Сперанского являлось сохранение самодержавия, которому, од­нако, должна быть придана «законная форма». Речь шла о том, чтобы модернизировать и европеизировать государственную машину, упорядочить бю­рократический аппарат управления при полном сохранении устоев самодержавно-крепостнического строя и сословных при­вилегий дворянства. Таким образом, план Сперанского пресле­довал цель упорядочения высшего государственного управле­ния, приспособления его к новым условиям.

План государственного преобразования России, представлен­ный Сперанским, был в принципе одобрен Александром I, од­нако в силу противодействия реакционно-настроенных влиятель­ных кругов российской аристократии провести его в жизнь не удалось. В 1812 году вследствие интриг придворной камарильи Сперанский попал в опалу. Из его обширного плана были реа­лизованы проекты учреждения Государственного совета и пре­образования министерств.

Государственный совет был учрежден 1 января 1810 г. При нем находились две комиссии (Комиссия прошений и Комиссия составления законов) и Государственная канцелярия (во главе ее был поставлен Сперанский, получивший должность го­сударственного секретаря). Первоначально Государственный со­вет насчитывал 35 членов: в него входили все министры (по по­ложению) и назначенные императором наиболее доверенные са­новники. Председателем Государственного совета считался им­ператор, а в его отсутствие — назначаемый ежегодно императо­ром председатель из числа членов Государственного совета.

Законопроекты обсуждались сначала в департаментах, затем выносились для обсуждения в общее собрание Государственно­го совета и после утверждения их императором получали силу закона. При этом император мог внять мнению, как большин­ства, так и меньшинства Государственного совета, мог отвер­гнуть и то и другое. Тем самым подчеркивался совещательный характер Государственного совета, нисколько не подрывающий прерогатив самодержавной власти. Большое значение имела Государственная канцелярия, кото­рая не только вела все делопроизводство, но и «редактировала» выносимые на обсуждение законопро­екты, т. е. проводила всю основную работу по составлению тек­ста законопроекта.

Государственный совет не был единственным законосовеща­тельным органом. В роли таковых выступали и Комитет мини­стров, и Святейший синод (по своему духовному ведомству), позже (при Николае I) —отделения Собственной его импера­торского величества канцелярии и специально создаваемые для обсуждения того или иного вопроса высшие (обычно «секрет­ные») комитеты, законопроекты от которых поступали на ут­верждение императора, минуя Государственный совет.

По закону от 20 марта 1812 г., в отсутствие императора в столице Комитету министров предоставлялась власть в высшем аппарате государственного управления. Через Комитет министров проходили дела по надзору за высшими ор­ганами государственного управления, по личному составу госу­дарственных учреждений, он мог даже отменить решения Сена­та. Таким образом, с 1812 года Комитет министров превратился в высшее административное законосовещательное учреждение. Упразднен он был 23 апреля 1906 г. в связи с учреждением Государственной думы и приданием новых функций Государ­ственному совету. В 1857 году был учрежден Совет министров — высшее со­вещательное учреждение, существовавшее параллельно с Коми­тетом министров. Таким образом, учреждение министерств оформило систему единоличного управления, которая начала складываться еще в конце XVIII века.

Внешнеполитические неудачи России в начале 19 века со­четались с обострением классовых противоречий. Классовые противо­речия, невозможность выйти из кризиса, опираясь только на грубую силу, толкали самодержавие на путь либеральных ре­форм. Создание министерств и реформа Сената 8 сентября 1802 г. не принесли желаемого результата.

В этих условиях Сперанскому удалось на некоторое время заставить Александра поверить, что этот «новый порядок» возможен и в России. В 1809 году им была подготовлена программа либеральных преобразо­ваний всей системы государственных органов. В целом, оставаясь на позициях дворянского либерализма, он считал необходимым пойти на известные уступ­ки буржуазным элементам.

Наиболее прогрессивным и поэтому неосуществленным эле­ментом планировавшейся Сперанским системы государственных органов должны были стать представительные органы — мест­ные думы и Государственная дума. Последнюю предполагалось создать для обсуждения законопроектов и контроля за деятель­ностью министров. Ей предоставлялось право абсолютного вето на все вносимые проекты законов. Это был заметный шаг в сто­рону конституционной монархии, если учесть, что право изби­рать и быть избранным получали все собственники недвижимо­го имущества. Но, несмотря на значительные, по сравнению с ти­пичными совещательными органами абсолютной монархии, пра­ва, Государственная дума в проекте Сперанского, так же как и созданная в XX веке, оставалась органом, подконтрольным са­модержавию и зависимым от него. Этому способствовали сле­дующие обстоятельства. Проект Сперанского предоставлял им­ператору неограниченные права созыва и роспуска Думы, огра­ничивал право ее законодательной инициативы и, наконец, уста­навливал ограничительный перечень предметов законодательст­ва Думы. «Законодательным органом Госу­дарственная дума названа быть не может, поскольку наделять ее реальной властью реформатор не предполагал.

Как утверждал сам Сперанский, в его проекте «вершину всей государственной организации и последнее ее звено» составляла не Государственная дума, а Государственный совет, который должен был представлять собой «сословие, в коем все части за­конодательной, судной и исполнительной власти в главных их отношениях соединяются и через него восходят к державной власти. Государственный совет предстает в качестве универсального, многофункционального, но совеща­тельного органа. Члены Государственного совета должны были назначаться им­ператором, который являлся его председателем. Напоминая предшествующие ему совещательные органы при царе в главных чертах.

Вопреки логике записки «О необходимости учреждения Госу­дарственного совета» и самому смыслу этой реформы проект «Образования Государственного совета» не обсуждался ни в Сенате, ни в Непременном совете, ни в каком-либо другом орга­не. Торжественной церемонией открытия 1 января 1810 г. начало свою работу общее собрание Государственного совета. На пер­вом заседании выступил с речью, написанной Сперанским, Александр I. Он заявил, что «всегда желал, чтобы благосостоя­ние империи утвердилось на законе, а закон был недвижен на постановлениях, а потому с началом нового года кладет твердое основание одному из важнейших государственных устано­влений — Государственному совету.

«Образование Государственного совета» по структуре пред­ставляет собой двуединый акт, состоящий из Манифеста и соб­ственно «Образования». В первом раскрываются причины, выз­вавшие создание Государственного совета, закрепляются основ­ные (или, как они названы в «Образовании», коренные) зако­ны, определяющие компетенцию и состав Совета, провозглаша­ются его первоочередные задачи. «Образование» состоит из двух отделений, которые по содержанию и по форме существен­но отличаются одно от другого.

Текст первого отделения, оза­главленного «Коренные законы Государственного совета», раз­деляется цифрами на 16 частей, которые мы будем именовать в комментариях статьями. Второе отделение состоит из 144 пара­графов, объединенных в восемь разделов, обозначенных также римскими цифрами (сам термин «раздел» в тексте отсутствует). Некоторые разделы, помимо параграфов, имеют и другие струк­турные подразделения.

КОММЕНТАРИЙ

Манифест

По содержанию Манифест можно разделить на три основные части. В первой — своеобразной преамбуле — раскрывается предыстория и причины образования Государственного совета. Затем следуют основные, или, как они названы в документе, коренные законы. В третьей, заключительной, части Манифеста провозглашаются очередные задачи Государственного совета.

Целью всех преобразований государственного аппарата и со­вершенствования законодательства Манифест считает постепен­ное изменение образа правления на твердых основаниях закона. За этой фразой кроются не конституцион­ные намерения законодателя, а идеи так называемой истинной монархии, заимствованные у французских просветителей. Смысл преобразований законодатель видит в доведении до конца кодификации и создании системы органов, обеспечиваю­щих соблюдение закона.

Третьей задачей Совета Манифест объявлял финансовую ре­форму. План ее, подготовленный Сперанским, был ча­стично осуществлен в одобренном Государственным советом манифесте 2 февраля 1810 г. В соответствии с ним сокра­тились расходы, увеличились налоги, прекратился выпуск асси­гнаций. Был введен единовременный налог для дворян­ства — по 50 копеек с каждой ревизской души.

Отделение первое

КОРЕННЫЕ ЗАКОНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА

Статьи I — II

Архаичная и расплывчатая формулировка ст. I определяет основную функцию Государственного совета — обсуждение всех законопроектов и других важнейших государственных дел с точки зрения их соответствия ранее изданным законам. Совет предстает здесь как орган, не обладающий самостоятельной властью, исключительно совещательный. Совет должен был стать обязательной инстанцией обсужде­ния закона. Но фактически и после 1810 года многие законодательные акты обсуждались и принимались, минуя его.

Статья III

Это одна из основных, если не основная статья, определяю­щая статус Государственного совета, подчеркивающая полную зависимость его от императора. Указом от 29 августа 1813 г. Государственному совету было дано право проводить свои решения, принятые большинством голосов, без извещения императора по всем делам, кроме при­нятия новых законов, установления или отмены налогов, сло­жения недоимок, возведения в дворянство и наказания дворян за преступления. После возвращения императора в столицу эти полномочия Совета были отменены.

Статьи IV — IX

Государственный совет, как и все предшествовавшие ему со­вещательные органы при царе, формировался исключительно из представителей высшей бюрократии по усмотрению императора. В 1810 году было назначено 35 членов Совета, в дальнейшем их число постоянно увеличива­лось, к концу царствования Николая I оно достигло 59, а к на­чалу XX века — 60. Большинство членов Государственного совета были дворян­ского происхождения. Вопреки ст. V в состав Государственного совета со дня его образования входили не только штатские, но и военные лица, причем число военных возрастало, так что к концу 1853 года почти половину его членов составляли гене­ралы. Решающую роль в Совете играли министры, вносившие на его рассмотрение подавляющее большинство дел, поскольку остальные члены Совета не обладали правом законодательной инициативы.

Вопреки ст. VII император редко лично председательствовал в Совете. Первым председателем Совета в отсутствие императора был назначен государственный канцлер граф Румянцев. С 1812 по 1865 год председатель Государственного совета одно­временно являлся и председателем Комитета министров.

Статьи X — XVI

Статья XV не имела в виду постоянную сменяемость членов Совета. Как правило, новые члены Совета назначались лишь в связи со смертью их предшественников.

Собрания в департаментах назначались председателями по мере накопления дел, общие собрания проходили всегда по по­недельникам. Назначение чрезвычайных заседаний и отмена очередных зависела от председателя Совета.

Все члены Совета, за редким исключением, в основном для членов императорской фамилии, обязаны были являться в установленные дни на общие собрания. В случае невозможно­сти присутствовать они должны были заранее поставить в известность государ­ственную канцелярию.

Отделение второе

ОСОБЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОВЕТА