Муниципальное право.

Доц. Кафедры конституционного права Илья Викторович Захаров.

Лекция №1.

Местное самоуправление. Понятие. Принципы.

МС можно рассматривать в нескольких аспектах:

1. Одна из основ конституционного строя.

2. Деятельность населения и органов МС по решению вопросов местного значения.

3. Деятельность населения и органов МС по осуществлению власти.

В учебном курсе мы рассматриваем прежде всего 2 и 3 вопросы.

Нормативные акты:

• КРФ не устанавливает определения понятия МС.

• ФЗ «Об общих принципах организации МС в РФ» от 6.10.2003. №131 дает это определение. Это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных КРФ, ФЗ, а в случаях, установленных ФЗ, – законами субъектов РФ, самостоятельные и под свою ответственность решение населением непосредственно и/или через органы МС вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

• Европейская хартия МС 1985 года, подписанная в РФ и вступившая 1.09.1998, дает следующее определение: право и реальная способность органов МС регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Принципы МС:

1. Осуществляется на всей территории РФ; Ни одно муниципальное образование не может (или не вправе) отказаться от осуществления МС; ПКС по «Курскому делу» от 30.11.2000г. В Уставе Курской области была норма о том, что население вправе самостоятельно и добровольно путем проведения референдума могло решить вопрос об организации МС. Если население Курской области отказалось бы от МС, в субъекте было бы возможно установление государственной власти. КС РФ указал, что МС является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя. Любое изменение территориальных основ МС не может приводить к отказу от него. Поэтому возможность полного упразднения МС на определенной территории противоречит предписаниям КРФ об осуществлении МС на всей территории РФ.

2. МС признается и гарантируется государством; Государство не учреждает МС, не создает его, а именно соглашается с данным институтом и с его самостоятельностью. МС существует независимо от конституционного или законодательного закрепления. Гарантия осуществления МС означает, что эта деятельность подкрепляется и защищается государством с помощью законодательных, материальных, финансовых, организационных, правовых, методических условий. Государство, т.о, обязано предоставлять МС для его эффективного развития соответствующие условия.

3. Самостоятельность МС; Изначально закреплена в ст.12 КРФ. Она рассматривается в двух аспектах: - МС самостоятельно в пределах своих полномочий. Законодатель закрепил определенный перечень вопросов местного значения. ОГВ не вправе вмешиваться в деятельность ОМС, которая направлена на решение вопросов местного значения. - ОМС не входят в систему ОГВ. Это две разные системы. Но МС – это все равно публичная власть. Принцип самостоятельности МС нельзя отождествлять с независимостью.

4. Ответственность МС; Ответственность подразумевается в трех аспектах: - Перед населением (возможность отзыва выборных лиц МС населением); - Перед государством (возможность досрочного прекращения полномочий органов и выборных ДЛ МС органами ГВ СРФ. - Перед физическими и юридическими лицами (гражданско-правовая ответственность)

5. Особый субъект осуществления МС; По КРФ и законодательству основным субъектом осуществления МС является население. По хартии 1985г. Первычным субъектом МС являются ОМС. Также субъектом МС могут быть ИГ, при соблюдении двух условий: - они должны постоянно или преимущественно проживать на территории муниципального образования; - между РФ и государством гражданства этого лица должен быть заключен МД. Законодательство не содержит единого подхода к наименованию такого субъекта МС как население. Право граждан на осуществление МС может быть ограничено только ФЗ и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты ОКС, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

6. Особый объект МС: Это вопросы местного значения, их решение. Поскольку вопросы местного значения решаются для населения, то одновременно местное население является и субъектом и объектом МС.

7. МС должно осуществляться исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Лекция №2.

Муниципальное право как комплексная отрасль российского права.

Предмет муниципального права, его особенности

ОО – предмет любой отрасли права. Предметом муниципального права являются отношения, связанные с регулированием МС. Эти отношения можно подразделить на группы, соответствующие некоторым институтам МС.

1. Организационные основы МС:

   1. Терминология, используемая в законодательства,

   2. Принципы МС,

   3. Правовая основа МС,

   4. Полномочия ОГВ в сфере МС;

2. Территориальные основы МС:

   1. Административно-территориальное устройство,

   2. Муниципально-территориальное устройство,

   3. Виды и статус муниципальных образований,

   4. Образование, преобразование, упразднение муниципальных образований;

3. Компетенция муниципальных образований:

   1. Вопросы местного значения,

   2. Полномочия ОМС,

   3. Осуществление отдельных государственных полномочий;

4. Функциональные основы МС:

   1. ОМС,

   2. Статус каждого органа МС,

   3. Статус выборных должностных лиц МС;

5. Участие населения в осуществлении МС:

   1. Местный референдум,

   2. Муниципальные выборы,

   3. Институт отзыва выборных лиц,

   4. Собрания, конференции, сходы граждан,

   5. Публичные слушания,

   6. Территориальное управление;

6. Экономические основы МС:

   1. Муниципальная собственность,

   2. Местный бюджет,

   3. Местные налоги и сборы;

7. Ответственность МС;

8. Гарантии МС.

Данные отношения имеют ряд особенностей:

1. Во-первых, они осуществляются на особом территориальном уровне – на муниципальном уровне,

2. Во-вторых, обязательным субъектом данных отношений всегда будет являться население,

3. В-третьих, данные отношения имеют комплексный характер. Некоторые нормы муниципального права, регулирующие имущественные, финансовые, земельные и иные отношения, одновременно являются нормами гражданского, финансового, земельного и иных отраслей права. Например, местные налоги и сборы. Относительно некоторых налоговых установлений в рамках МС существуют отсылки к соответствующему правовому материалу по налоговому праву.

Методы муниципального права.

Для МуП характерно применение императивного и диспозитивного метода.

• В тех случаях, когда речь идет об отношениях обязывания или запрета, основанием возникновения таких отношений, как правило, является властное предписание, поэтому в данном случае применяется императивный метод. Он по большому счету не дает свободы выбора для субъекта.

• Основанием отношений дозволения, как правило, является договор. При таких отношениях используется диспозитивный метод. Свобода выбора при таком методе должна осуществляться в рамках закона.

Для МуП свойственно применение обоих методов в совокупности, поэтому МуП относится как к отрасли частного, так к отрасли публичного права. Например, когда ОМС принимает властное решение (построить, учредить, снести, наказать и т.п.), он действует как публичный субъект, поэтому мы говорим о применении публичного метода. Участие в отношениях собственности (покупка, продажа, приобретение) делает ОМС, несмотря на его публичный статус, субъектом гражданского оборота.

МуП свойственны и свои, отраслевые методы, их выделяют многие ученые. Например:

1. Метод саморегулирования (связан с самостоятельностью МС)

2. Метод гарантии

Особенностью МуП является то, что ни один из этих методов не используется в качестве основного. В МуП, т.о., применяется синтез (совокупность) методов. Все идет от того, что МуП – комплексная отрасль.

Лекция №3.

Источники МуП. Правовая основа местного самоуправления.

Федеральные источники МуП.

1. Основным источником, почему-то, является КРФ.

   1. Ст.12 КРФ задает самостоятельный характер МС. В пределах своих полномочий оно самостоятельно и его органы не входят в систему государственной власти.

   2. Ст.3 КРФ устанавливает, что одной из форм осуществления власти народа является ее реализация посредством ОМС.

   3. Гл.8 КРФ также закрепляет МС, где МС получает развитие в качестве одного из элементов ГО. Эта глава определяет территориальные границы МС, закрепляет статус местного сообщества, устанавливает запрет на ограничение прав МС.

2. Нормы КРФ о МС развиваются в федеральном законодательстве. Федеральное законодательство о МС имеет ряд особенностей:

   1. На сегодняшний день действуют два ФЗ «Об общих принципах организации МС в РФ» 28.08.1995 и 06.10.2003. Закон от 1995 года действительно регулировал общие принципы МС. Закон 2003 года более жестко подошел к порядку регистрации уставов, к определению границ муниципальных образований, к вопросам участия населения в осуществлении МС. Указанный закон должен полностью вступить в силу с 01.01.2009г. Закон не был апробирован. Закон к 2006 году не приняли, продолжая в него же вносить изменения. Для тех субъектов, которые успели подготовиться ко вступлению в силу этого закона, он уже стал действовать. Т.о., сохраняется пока одновременное действие двух ФЗ.

Все данные законы являются базовыми в части регулирования муниципально-правовых отношений. Однако особенностью источников МуП является то, что в России существуют ФЗ, регулирующие отдельные аспекты МС. Например, ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» или ФЗ «О муниципальной службе в РФ».

2. Кроме того, в РФ действуют ФЗ, регулирующие общественные отношения, связанные с обороной, градостроительством, здравоохранением, образованием. Данные законы закрепляют полномочия ОМС в соответствующих сферах. Это отраслевые законы.

Международные источники МуП.

Основным международным источником МуП является Европейская Хартия местного самоуправления, принятая 15.10.1985г. Советом Европы в Страсбурге, ратифицированная в РФ 11.04.1998г.

Хартия состоит из преамбулы, 3х частей и 18 статей.

В преамбуле закреплены наиболее важные принципы МС, например: МС является одной из главных основ любого демократического строя; полномочия МС должны быть реальными и обеспечивать эффективное управление.

Ч. 1 Хартии устанавливает, регламентирует статус МС. Не местное самоуправление должно быть основой государства, а ОМС. Хартия закрепляет, что МС должно осуществляться в интересах населения, устанавливает, что изменение границ территорий допускается только с учетом местного населения. Ч.1 Хартии устанавливает обязанности административного контроля за ОМС, но в исключительных случаях и с целью обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Также Хартия устанавливает, что финансовые ресурсы должны быть соразмерны полномочиям ОМС. Кроме того, Хартия закрепляет право на судебную защиту ОМС.

Вторая часть Хартии содержит «прочие положения», главным из которых является то, что государства, вступающие в хартию, должны в своем законодательстве учесть по меньшей мере 20 пунктов из содержательной части Хартии. Из этих 20 пунктов 10 должны обязательно закреплять:

1. принцип МС,

2. осуществление МС через представительные органы, сформированные путем выборов,

3. реальные полномочия ОМС

4. учет мнения населения

5. правовую защиту МС

6. и т.д.

Третья часть Хартии содержит процессуальные моменты (порядок вступления в силу, порядок денонсации). Для государства, желающего вступить в Хартию, она вступает в силу в первый день месяца, следующего по истечении трех месяцев, считая с даты сдачи на хранение ратификационной грамоты. Государство не может денонсировать Хартию в течение 5 лет с момента ее вступления в силу в данном государстве. За 6 месяцев до денонсации государство должно направить предварительное уведомление Генеральному Секретарю Совета Европу.

Еще акты: конвенция совета ООН; декларация какя-то.

Муниципальные правовые акты.

Примеры: Устав СО, об административно-территориальном устройстве СО.

Данный термин был введен Законом 2003г. Его определение дается в ст.2 Закона.

Классификация муниципальных правовых актов:

По объекту принятия:

1. акты, принимаемые по вопросам местного значения

2. акты, принимаемые по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий

По субъекту принятия:

1. принятые населением непосредственно

2. принятые ОМС

3. принятые ДЛ МС

По юридической природе:

1. устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила

2. имеющие индивидуальный характер

в любом случае, муниципальный правовой акт является документально оформленным решением, обязательным для исполнения на территории муниципального образования.

В систему муниципальных правовых актов входят:

1. Устав муниципального образования

2. Правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан)

3. Правовые акты представительного органа муниципального образования

4. Правовые акты главы муниципального образования

5. Постановления и распоряжения главы местной администрации

6. Постановления и распоряжения иных органов и ДЛ МС

Закон не включил в систему муниципальных правовых актов акты, принятые местной администрацией как ОМС. Правильно или нет – пока не важно.

В систему муниципальных правовых актов не могут входить законы.

Муниципальные правовые акты нельзя отождествлять с локальными актами.

Постановления КС: Курское дело. В случае если местное население отказывается исполнять, то исполняет ОМС, но это не право населения, а обязанность.

Регистр!!!!

Муниципальные и правовые акты не могут противоречить К РФ, ФКЗ, ФЗ, иным НПА РФ, конституциям (уставам), законам и иным НПА субъектов РФ. Порядок принятия, вступление в силу и опубликование МПА, устанавливается уставами муниципального образования. Но в любом случае порядок опубликования МПА должен обеспечивать возможность ознакомления с ними гражданами.

МПА могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и ДЛ МС, принявшими этот акт, либо судом. В части регулирующей осуществление отдельных государственных полномочий муниципальные и правовые акты могут быть отменены уполномоченным ОГВ.

Устав муниципального образования (УМО).

Устав – это основной НПА МО.

Признаки УМО:

1. Обязателен для принятия в любом МО. Почему:

   1. Некоторые вопросы организации МС должны содержаться исключительно в УМО и ни в каком ином МПА (например, наименование МО, исполнение бюджета).

   2. При государственной регистрации одним из обязательных документов должна быть заверенная копия, зарегистрированного УМО и копия свидетельства о его государственной регистрации.

2. Имеет высшую юридическую силу в системе МПА. Иные МПА не должны противоречить УМО.

3. УМО имеет прямое действие – нормы устава действуют непосредственно.

4. Устав распространяется на территорию того МО, где он был принят.

5. Особое содержание устава. Существуют вопросы, которые в обязательном порядке должны найти отражение в УМО (п.1 ст. 144). Так же существуют вопросы, которые могут быть закреплены в уставе.

6. Особый субъект и особая процедура принятия устава. УМО может быть принят только представительным органом МО. Устав не может быть принят на местном референдуме. В поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом менее 100 человек устав принимается на сходе граждан. Так считается принятым представительным органом, если за его принятие проголосовало не менее 2/3 депутатов от установленной численности. Устав считается принятым на сходе, если за его принятие проголосовало большинство участников. Сама процедура принятия устава не ограничивается актом голосования. ВНОСИМОЕ ИЗМЕНЕНИЕ В УСТАВ ПРОХОДИТ ТУЖЕ ПРОЦЕДУРУ. Проект устава не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о его принятии подлежит официальному опубликованию представительным органом МО. Вместе с проектом устава официальному опубликованию подлежит порядок учёта предложений по проекту устава, а также порядок участия граждан в обсуждении проекта устава. Наряду с данным обсуждением проект устава в обязательном порядке выносится на публичные слушания.

7. Государственная регистрация устава. Устав является единственным МПА, который подлежит обязательной государственной регистрации. Процедура регистрации по своей сути представляет собой правовую экспертизу устава на соответствие его конституции и законодательству. Регистрация осуществляется управлением министерства юстиции по соответствующему округу и его территориальными подразделениями. Регистрация устава осуществляется по принципу, установленному ФЗ. Существует ФЗ от 21.07.05 «о государственной регистраций УМО». Для государственной регистрации устава главой МО в регистрирующий орган представляются следующие документы (в 2 экземпляр и на электронном носителе):

   1. Проект устава, который должен быть прошит, пронумерован, с печатью представительного органа. Если устав был принят на сходе, то с печатью местной администрации.

   2. Решение представительного органа о принятии устава.

   3. Протокол заседания или схода, где он принят.

   4. Сведения о источнике и дате официального опубликования проекта устава.

   5. Сведения о источнике и дате официального опубликования результатов публичных слушаний.

Указанные документы направляются не позднее 15 дней со дня принятия устава. Регистрация устава осуществляется в срок не позднее 30 дней с момента предоставления всех документов. Отказ в государственной регистрации устава возможен по 2 основаниям:

• Противоречие устава К РФ, ФЗ и конституциям (уставам), законам субъектов РФ.

• Нарушение установленного порядка принятия устава.

Регистрация устава осуществляется путём присвоения уставам государственного регистрационного номера, внесение уставов в единый государственный реестр и выдача свидетельства о регистрации. Глава МО обязан опубликовать устав после его государственной регистрации, и устав вступает в силу только после этого. В течение 5 дней после опубликования, глава МО обязан представить в регистрирующий орган сведения об источнике и дате официального опубликования УМО.

Территориальная организация МС.

Административно территориальное (ат)и муниципальное устройство.

АТУ – это система территориальных единиц в субъекте РФ, также порядок образования, преобразования и упразднения этих единиц. Основной единицей в АТУ должна быть АТ единица. АТЕ – это территория в определённых границах, созданная для осуществления функций государственного управления.

В советское время АТУ находилось в исключительном ведении ФОВ и регулировалась положением о порядке решения вопросов АТУ в РСФСР. Утверждено положением Президиумом 17.08.82.

В соответствии с данным порядком республики, области, края, города, посёлки назывались АТЕ, так как органы МС являлись органами государственной власти (входили в систему ГВ) и поэтому для их функционирования не требовалось создание новой территории. Закон от 06.07.91 «о местном самоуправлении в РСФСР» определил исчерпывающий перечень территорий, в пределах которых осуществляется только местная власть. Такими территориями являлись: районы, города, районы в городах, посёлки, сельсоветы. С принятием К РФ МС стало самостоятельным (органы МС не стали входить в систему ОГВ). Вследствие этого понадобилось создание новых территорий, в пределах которых осуществлялось бы исключительно МС. Такими территориями стали муниципальные образования. К РФ установила поселенческий принцип создания муниципальных образований. Муниципальное образование (МО) может быть создано только на населенной территории.

На сегодняшний день АТУ находится в исключительном ведении субъектов РФ, что неоднократно подтверждал КС. Постановление КС от 24.01.97 «По удмурдскому делу», от 03.11.97 «По тульскому делу», от 11.11.03 «По челябинскому делу». Также закон установил 2х уровневую систему МО:

1. Городские и сельские поселения.

2. Муниципальные районы.

Городские округа составляют исключение.

Понятие и виды мо.

Закон 2003 года не содержит определения МО. Устанавливается лишь перечень МО.

МО – это населенные территории в определённых границах, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются органы МС, муниципальная собственность, местный бюджет и устав МО. Для отношений территориальной организации МО термины МО и населённый пункт нельзя отождествлять. МО может состоять из населённых пунктов, либо населенному пункту может быть придан статус МО.

Закон выделяет следующие виды МО: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория города федерального значения.

Сельское поселение – это один или несколько объединенных общей территорией сельских населённых пунктов, в которых МС осуществляется населением непосредственно или через органы МС.

Городское поселение – это город или поселок, в которых МС осуществляется населением непосредственно или через органы МС.

Закон устанавливает следующие требования к определению границ поселений:

1. Территории субъектов РФ разграничиваются между поселениями.

2. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населённых пунктов.

3. Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов входят в состав муниципальных районов.

4. Территория населённого пункта должна полностью входить в состав территории поселения.

5. Территория поселения должна полностью входить в территорию муниципального района.

6. Территория одного поселения не может входить в состав территории другого поселения.

7. В состав городского поселения могут входить один город или один посёлок.

8. Если в сельском населенном пункте численность жителей более 1000 человек, то данный населённый пункт входит в состав территории сельского поселения.

9. В состав территории сельского поселения могут входить объединенные общей территорией несколько сельских населённых пунктов с численностью населения менее 1000 человек.

10. Границы сельского поселения в состав которого входят 2 и более населенных пункта, устанавливаются с учётом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов входящих в его состав. Административным центром сельского поселения является населенный пункт, в котором находится представительный орган данного поселения. Понятие пешеходная доступность нигде нормативно не определено.

Законодатель определил новый вид территориальной единицы – межселенная единица – это территория находящаяся вне границ поселения.

Муниципальный район – это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой МС осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно или ОМС, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия.

Все поселения, которые не являются городскими округами в обязательном порядке входят в состав муниципального района. Границы МР устанавливаются с учётом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения. Границы МР устанавливаются с учётом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений входящих в его состав.

Городской округ.

Городской округ – это городское поселение, которое не входит в состав МР и органы МС которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия.

Городским округом, как правило, является городское поселение. Городской округ не входит в состав муниципального района. Законодатель в определении городского округа не включил в число субъектов осуществление МС население.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ, как правило. Такое наделение осуществляется при наличии сложившейся социальной, транспортной, иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами МС вопросов местного значения городского округа, а также вопросов местного значения прилегающего к нему муниципального района. При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтверждённые генеральным планом данного поселения.

Все муниципальные образования в обязательном порядке подлежат внесению в государственный реестр муниципальных образований. Реестр ведется министерством юстиции и его территориальными подразделениями.

Для внесения муниципального образования в реестр глава МО представляет в минюст следующие документы: 1) заявление, подписанное главой 2) официальный текст закона субъекта РФ об установлении границ МО и наделения его соответствующим статусом. 3) копия официально опубликованного устава МО 4) копия свидетельства о государственной регистрации МО.

Министерство юстиции производит необходимую запись в государственном реестре и выдаёт свидетельство о государственной регистрации МО. В случае преобразования МО сведения об этом вносятся в государственный реестр.