Постатейный комментарий Савельева к закону Об Информации
.rtf5. От имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования правомочия обладателя информации осуществляются соответственно государственными органами и органами местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных соответствующими нормативными правовыми актами. Таким образом, действия государственных (муниципальных) органов, совершенные в пределах их полномочий, являются действиями самих публично-правовых образований. Особенно ярко данное положение проиллюстрировано в законодательстве о статистическом учете РФ, где указано, что федеральные органы государственной власти от имени Российской Федерации осуществляют правомочия обладателей официальной статистической информации, формируемой этими субъектами (п. 4 ст. 2 и ч. 5 ст. 5 ФЗ "Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации"). При этом следует учитывать, что публично-правовые образования вправе создавать юридические лица. Так, создание унитарных предприятий - несобственников разрешено только публично-правовым образованиям. Органы государственной и муниципальной исполнительной власти от имени соответствующих публично-правовых образований выступают учредителями государственных и муниципальных учреждений науки, образования, здравоохранения, культуры, передавая им имущество на праве оперативного управления. Однако соответствующие учреждения, будучи самостоятельными субъектами права, реализуют правомочия обладателя информации не от имени публично-правового образования, учредившего их, а самостоятельно, как юридические лица, с учетом ограничений, вытекающих из их специальной правоспособности.
6. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет перечень прав обладателя информации. Данный перечень является неисчерпывающим, на что прямо указывает п. 5 ч. 3, предусматривающий возможность осуществлять "иные действия с информацией или разрешать осуществление таких действий иным лицам". К числу таких иных прав можно отнести, в частности, право обладателя информации, который принял решение о придании ей статуса общедоступной, требовать указания себя в качестве источника такой информации (ч. 3 ст. 7 Закона, см. комментарий к ней).
В самом общем виде права обладателя информации можно свести к трем категориям: 1) праву на определение порядка и условий доступа к информации; 2) праву на использование информации, в том числе путем ее распространения или введения в оборот посредством договора; 3) праву на защиту от несанкционированного получения или использования информации. Как видно, законодатель не пошел по пути распространения на информацию известной триады вещно-правовых правомочий владения, пользования и распоряжения по причине неадекватности их применения в отношении содержимого информации как нематериального объекта. Впрочем законодатель также не пошел по пути предоставления обладателю информации исключительного права как юридической монополии, что обусловлено нежеланием создавать конкурирующий правовой режим с правами интеллектуальной собственности. В результате обладатель информации получил совокупность прав неисключительного, квазиабсолютного характера, которые возникают либо в силу факта создания информации данным лицом для себя, либо указание закона, либо наличие договора с предоставлением ему прав определять порядок доступа к такой информации.
7. Одним из основных прав обладателя информации является право устанавливать режим доступа к информации, т.е. определять условия реализации другими лицами возможности ее получения и использования. Однако осуществление данного права ограничено положениями федеральных законов. Например, право коммерческой организации установить в отношении определенных сведений режим коммерческой тайны ограничено положениями ст. 5 ФЗ "О коммерческой тайне", которая содержит перечень сведений, которые не могут быть отнесены к коммерческой тайне (например, сведения учредительных документов; сведения о численности, о составе работников, о системе оплаты труда, об условиях труда, в том числе об охране труда, о показателях производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, и о наличии свободных рабочих мест; сведения о нарушениях законодательства РФ и фактах привлечения к ответственности за совершение этих нарушений и др.).
Или другой пример. Общество как обладатель информации о своей деятельности не может в процессе реализации своего права на определение порядка и условий доступа к информации ограничить право участника на получение информации о деятельности общества и ознакомление с его бухгалтерскими книгами и иной документацией общества. В данном случае действует приоритет норм специальных законов (ФЗ от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", ФЗ от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" и др.). (см.: Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 февраля 2009 г. по делу N А60-31560/2008).
Аналогичным образом государственный орган не может произвольно ограничивать доступ к информации. Как указал Конституционный Суд РФ, право государственного органа относить информацию к категории ограниченного доступа (в частности к категории служебной тайны) должно толковаться "в нормативном единстве с другими положениями Закона, в частности о праве гражданина на получение от органов публичной власти, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы (ч. 2 ст. 8); об информации, доступ к которой не может быть ограничен (ч. 4 ст. 8); о принципах установления ограничения доступа к информации (ст. 9); о праве на обжалование в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд решений и действий (бездействия) органов публичной власти, общественных объединений, должностных лиц, нарушающих право на доступ к информации (ч. 6 ст. 8) (см.: Определение КС РФ от 15 апреля 2008 г. N 287-О-О). К сожалению, несмотря на указанное разъяснение, положения о праве обладателя определять порядок и условия доступа к информации сформулированы настолько в общей форме, что могут выступать в качестве удобного основания для отказа в предоставлении информации государственными (муниципальными) и квазигосударственными организациями <1>. В связи с чем положения ст. 6 о правах обладателя информации, мало востребованные в гражданско-правовых отношениях, могут стать причиной злоупотреблений в публично-правовых отношениях.
--------------------------------
<1> Право на доступ к информации: доступ к открытой информации / Отв. ред. И.Ю. Богдановская. М., 2009. С. 153.
8. Пункт 2 ч. 3 комментируемой статьи закрепляет за обладателем информации право использовать, в том числе распространять, ее по своему усмотрению. Принимая во внимание тот факт, что Конституция РФ закрепляет за каждым право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, закрепленное в комментируемом положении правомочие использования может иметь самостоятельную ценность только в том случае, если обладатель информации установил ограничения на доступ к информации или такие ограничения установлены в федеральном законе. В противном случае информация будет иметь статус общедоступной и любое лицо будет иметь возможность ее использования по своему усмотрению (ч. 2 ст. 7 Закона).
9. Содержание права на использование информации практически не раскрывается в Законе, за исключением оговорки о том, что в его состав входит возможность распространения информации, т.е. передачи информации неопределенному кругу лиц). Исходя из того, что правомочие передачи информации конкретным лицам по договору составляет отдельное правомочие (п. 3 ч. 3 комментируемой статьи), можно сделать вывод, что такого рода передача не охватывается понятием использования, что вызывает недоумение, поскольку характер действия в обоих случаях - доведение информации до сведения других лиц - однороден. И в обоих случаях проявляется такая характеристика информации, как ее неисчерпаемость и возможность одновременного использования множеством лиц без ущерба для нее (такого рода блага нередко именуются в зарубежной литературе как неконкурентное в потреблении благо, "non-rival good").
В доктрине предлагается рассматривать термин "использование информации" в двух значениях. В первом значении это распоряжение сведениями с точки зрения определения их юридической и фактической судьбы. Во втором значении это применение соответствующих сведений исходя из их содержания <1>. Представляется, что предложенное понимание вполне укладывается в рамки Закона и может быть использовано на практике.
--------------------------------
<1> См.: Городов О.А. Право промышленной собственности: Учебник. М.: Статут, 2011. С. 711.
10. Передача информации по договору как реализация одного из прав, принадлежащих обладателю информации, возможна в случаях, когда такая информация выступает объектом гражданских правоотношений. Принимая во внимание, что отношения, связанные с регулированием интеллектуальной собственности, выведены за рамки Закона (ч. 2 ст. 1 Закона), передача информации по договору, о которой идет речь в п. 3 ч. 3 ст. 6 Закона, не охватывает случаи предоставления результатов интеллектуальной деятельности по лицензионному договору или договору об отчуждении исключительного права, выступающих основными договорными моделями введения результатов интеллектуальной деятельности в оборот. Условия и порядок распоряжения исключительным правом определяются частью четвертой ГК РФ. Таким образом, передача информации по договору как реализация правомочия обладателя информации может иметь место при заключении договора по поводу информации, не являющейся охраноспособным объектом интеллектуальной собственности. В качестве примера можно привести договор о неразглашении конфиденциальной информации, предоставленной для реализации определенного бизнес-проекта; непоименованный договор на предоставление возмездного доступа к неохраноспособным средствам части четвертой ГК РФ данным, принадлежащим одному лицу, которые другое лицо будет использовать для своих целей (например, для обеспечения функционирования собственного мобильного приложения); договор оказания информационных услуг. В последнем случае следует отличать такой договор от договора на оказание услуг связи, которые представляют собой деятельность по приему, обработке, хранению, передаче, доставке сообщений электросвязи или почтовых отправлений, иными словами - действия по пространственному перемещению информации с помощью различных средств связи, без изменения оператором связи содержания информации.
11. О защите прав обладателя информации в случае незаконного получения информации или ее незаконного использования иными лицами см. комментарий к ст. 17 Закона.
12. Часть 4 комментируемой статьи перечисляет обязанности, возлагаемые на обладателя информации при реализации им своих прав. Одной из них является соблюдение прав и законных интересов иных лиц. Следует отметить, что данная обязанность является общей для любых лиц, наделенных определенными правами, и вытекает из ч. 3 ст. 17 Конституции РФ: "осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц". В этой связи вряд ли можно расценивать указанную обязанность как составляющую неотъемлемую часть правового статуса обладателя информации. Правовые нормы, направленные на ограничение прав и свобод для предотвращения нарушения прав и свобод других лиц, содержатся наряду с другими правовыми актами, в частности, в ГК РФ. Одной из статей, закрепляющих такие ограничения, является ст. 10 ГК РФ, посвященная пределам осуществления гражданских прав и устанавливающая недопустимость злоупотребления правом.
13. Возложение на обладателя информации обязанности по принятию мер по защите информации может выглядеть несколько странно, учитывая, что именно обладателю информации по общему правилу принадлежит право определять порядок и условия доступа к ней, что предполагает и возможность самостоятельного решения вопроса о необходимости принятия мер защиты в отношении такой информации. Однако принятие таких мер может быть необходимым для обеспечения информации от уничтожения, модификации и иных нежелательных действий, а также для обеспечения доступа к ней третьих лиц (см. ч. 3 ст. 16 Закона). Также, принимая во внимание тот факт, что в отношении одной и той же информации может быть несколько обладателей (см. п. 5 комментария к ст. 2 Закона), становится понятным, почему принятие мер по защите информации может являться обязанностью обладателя. Так, обладателем информации, составляющей персональные данные, является как субъект персональных данных, так и оператор, поскольку оба отвечают критериям, указанным в дефиниции обладателя информации, обладая правом в силу закона или договора разрешать или ограничивать доступ к информации. При этом оператор в силу закона должен предпринимать меры по защите таких данных, характер и состав которых конкретизирован в ст. 19 ФЗ "О персональных данных" и ряде подзаконных актов. Если же соответствующая информация составляет определенный вид тайны, то принятие мер по ее защите становится обязанностью обладателя информации, в качестве которого обычно будет выступать публично-правовое образование в лице соответствующего органа государственной власти. Меры защиты информации конкретизированы в ст. 16 Закона (см. комментарий к ней).
Статья 7. Общедоступная информация
Комментарий к статье 7
1. Комментируемая статья посвящена раскрытию понятия общедоступной информации. Всю общедоступную информацию Закон делит на две группы: общеизвестные сведения и иная информация, доступ к которой не ограничен. По сути, Закон вводит тем самым презумпцию открытости информации: общедоступной является любая информация, кроме той, к которой ограничен доступ. Отнесение информации к категории общедоступной в самом общем виде означает, что любое лицо без указания причин и целей может получить такую информацию и использовать по своему усмотрению, с соблюдением установленных федеральным законом ограничений на ее распространение. Порядок реализации права на доступ к такой информации конкретизирован в ст. 8 Закона (см. комментарий к ней).
Закон не раскрывает понятия "общеизвестные сведения". Понятие общеизвестности является наиболее разработанным в процессуальном праве, где общеизвестность соответствующего обстоятельства является основанием, освобождающим от доказывания (ч. 1 ст. 61 ГПК РФ, ч. 1 ст. 69 АПК РФ). По общему правилу для признания факта общеизвестным требуется, чтобы он был известен широкому кругу лиц, в том числе составу судей, рассматривающему дело, в том числе в силу своей очевидности. Как видно, данная категория является весьма субъективной и в конечном итоге признание или непризнание того или иного факта общеизвестным является предметом усмотрения суда. Еще в дореволюционной литературе признавалось, что установить объективные признаки "общеизвестности" решительно невозможно <1>. В этой связи вряд ли процессуальное понятие "общеизвестности" может служить надежным ориентиром для решения вопроса об отнесении той или иной информации к общеизвестной для целей комментируемой статьи. Однако, несколько модифицируя данный подход, можно прийти к выводу, что под общеизвестными сведениями можно понимать информацию, известную широкому кругу лиц и доступную для ознакомления в общедоступных и проверяемых источниках, как-то: сведения государственной статистики <2>, сведения о научных открытиях, содержащиеся в научных изданиях, сообщения средств массовой информации, сведения, содержащиеся в открытых государственных реестрах, и т.д. К категории общедоступной информации Закон относит информацию о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, содержащуюся на веб-сайте: www.zakupki.gov.ru (ч. 4 ст. 4 ФЗ от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"). Общедоступной информацией являются так называемые открытые данные, размещенные на официальных сайтах государственных органов в сети Интернет.
--------------------------------
<1> См.: Васьковский Е.В. Учебник гражданского процесса. 2-е изд. М., 1917 // Гражданский процесс: Хрестоматия / Под ред. М.К. Треушникова. М., 2005. С. 364.
<2> Часть 10 ст. 5 ФЗ от 29 ноября 2007 г. N 282-ФЗ "Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации".
Под иной информацией, доступ к которой не ограничен, следует понимать любую иную информацию, помимо "очевидных", "общеизвестных сведений", которая была обнародована тем или иным способом ее обладателем, либо для нее в силу различных причин установить принадлежность конкретному обладателю не представляется возможным <1>.
--------------------------------
<1> См.: Якушев М. Комментарий Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" // Хозяйство и право. 2007. N 1. С. 27.
Нередко для толкования положений Закона делаются ссылки на разъяснения, данные в информационном письме ВАС РФ, где к общедоступной была отнесена информация о времени выхода в эфир теле- и радиопередач, а также любая информация о фактических событиях окружающей действительности <1>. Следует иметь в виду, что данное разъяснение давалось в контексте законодательства об авторском праве, в то время как неохраноспособность определенных сведений средствами авторского права не означает сама по себе, что к такой информации неприменим иной правовой режим, ограничивающий доступ к ней, что исключает возможность отнесения ее к общедоступной для целей Закона (коммерческой тайны, служебной тайны, государственной тайны и т.д.).
--------------------------------
<1> Пункт 1 информационного письма ВАС РФ от 28 сентября 1999 г. N 47 "Обзор практики рассмотрения споров, связанных с применением Закона Российской Федерации "Об авторском праве и смежных правах".
Таким образом, под общедоступной информацией можно понимать информацию, доступ к которой не требует наличия особых привилегий (статуса), а также информацию, которая подлежит раскрытию в соответствии с требованиями законодательства.
2. Основным последствием отнесения информации к категории общеизвестной является признаваемая Законом возможность любого лица использовать ее по своему усмотрению. Единственным условием является необходимость соблюдения установленных федеральным законом ограничений по ее распространению. Например, некоторая информация может относиться к категории общедоступной по причине ее доступности в сети Интернет, но при этом быть запрещенной к распространению в России по причине отнесения к экстремистским материалам (см. п. 3 ст. 1, ст. ст. 11 - 13 ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности"). При этом, несмотря на наличие запрета на распространение такой информации, ее использование иным образом, например посредством личного изучения, не запрещено.
3. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет за обладателем информации, который принял решение о придании ей общедоступного статуса, квазиличного неимущественного права требовать указания себя в качестве источника такой информации. Данное право не следует путать с правом на имя, принадлежащим автору произведения науки, литературы и искусства (ст. 1265 ГК РФ). Как уже неоднократно отмечалось, отношения, связанные с регулированием интеллектуальной собственности, выведены за рамки Закона. Сфера применения права обладателя информации на указание себя в качестве источника общедоступной информации гораздо скромнее и по общему правилу охватывает лишь ту информацию, у которой нет автора в понимании законодательства об интеллектуальной собственности. В случае совпадения в одном лице автора информации и ее обладателя в смысле Закона, право автора на имя будет поглощать право обладателя информации. В случае несовпадения в одном лице автора и обладателя информации в принципе не исключено одновременное указание как автора, в порядке реализации им права на имя, так и обладателя информации как ее источника, правда, при условии соблюдения прав автора и (или) правообладателя соответствующей информации. Наконец, не исключены ситуации, когда информация не является охраноспособной (например, новостные сообщения), в таких случаях обладатель такой информации, сделавший ее общедоступной, может в полной мере воспользоваться правом на указание своего имени (наименования) в качестве ее источника.
4. Часть 4 комментируемой статьи вводит в Закон понятие открытых данных. Концепция открытых данных тесно связана с идеей открытого правительства, деятельность которого прозрачна и построена на началах активного взаимодействия с населением посредством информационно-телекоммуникационных технологий. Суть открытых данных сводится не столько к обеспечению возможности ознакомления с информацией, создаваемой государственными органами (поскольку предполагается, что это уже обеспечено предыдущими поколениями законов), сколько к обеспечению возможности ее последующего использования заинтересованными лицами, посредством ее анализа, визуализации, создания приложений с ее использованием. Иными словами, открытые данные направлены на придание огромному массиву информации, которым располагает государство, характера экономического блага для стимулирования экономического роста <1>. Особое значение "открытые данные" приобретают в контексте технологий "Больших данных", позволяющих обрабатывать большие массивы данных, в том числе в сочетании с иной информацией. Концепция "открытых данных" (open data) нашла свою имплементацию в ряде зарубежных стран. В качестве примеров можно указать такие интернет-порталы, как open-data.europa.eu (портал открытых данных Европейской комиссии, содержащий в том числе отсылки к национальным порталам открытых данных стран - участниц ЕС); data.go.jp (портал открытых данных Японии); data.gov (портал открытых данных органов власти США). Российский портал открытых данных сопровождается Минэкономразвития и содержит по состоянию на январь 2015 г. около 2500 наборов данных, предоставленных различными федеральными и региональными органами власти, структурированных по темам с возможностью поиска по ключевым словам. Портал доступен по ссылке: www.data.gov.ru.
--------------------------------
<1> Tauberer J. Open Government Data. Amazon Digital Services. 2014. Second Edition; Получение, хранение и использование информации в электронной среде: публично-правовое и частноправовое регулирование: Сб. матер. междунар. научн.-практ. конф. / Науч. ред. Н.А. Шевелева. СПб., 2013. С. 80. URL: http://pravo.gov.ru/export/sites/defaultmonografia/Sbomik_PB_2013.pdf.
Импульс использованию открытых данных в государственном управлении в России был дан Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления". В соответствии с подп. "г" п. 2 Указа Правительство РФ должно до 15 июля 2013 г. обеспечить доступ в сети Интернет к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти РФ.
Дальнейшее развитие идеи открытых данных в российском законодательстве имело место в 2013 г., по итогам встречи стран "группы восьми" (G8), на котором была принята Хартия открытых данных, где были закреплены основные принципы, а также техническое приложение с мерами по имплементации принципов и сферы деятельности, обладающие наибольшими потребностями в использовании открытых данных <1>.
--------------------------------
<1> G8 Open Data Charter and Technical Annex. Policy Paper. Published 18 June 2013. https://www.gov.uk/government/publications/open-data-charter/g8-open-data-charter-and-technical-annex.
В развитие положений указанного документа был принят ряд изменений в Закон и подзаконные акты. В соответствии с ч. 4 ст. 7 Закона информация, размещаемая ее обладателями в сети Интернет в формате, допускающем автоматизированную обработку без предварительных изменений человеком в целях повторного ее использования, является общедоступной информацией, размещаемой в форме открытых данных. Как видно из указанной нормы, информация приобретает статус открытых данных при соблюдении нескольких условий:
1) такая информация должна быть размещена ее обладателем, в качестве которого выступает соответствующее публично-правовое образование, от имени которого принимается решение об отнесении информации к категории открытых данных соответствующим государственным или муниципальным органом власти в установленном порядке (Постановление Правительства РФ от 10 июля 2013 г. N 583 <1>);
--------------------------------
<1> Постановление Правительства РФ от 10 июля 2013 г. N 583 "Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в форме открытых данных".
2) информация должна быть размещена в формате, допускающем ее последующую обработку без вмешательства человека (например: CSV, XML, JSON, ODS и др.). Данное условие связано с тем, что концепция "открытых данных" неразрывно связана с обеспечением совместимости таких данных с различными информационными системами для целей их последующего использования самими различными способами. В этой связи если данные размещены в форме отсканированного, но не распознанного документа, их дальнейшее использование существенно затруднено, поскольку для преобразования их в структурированный вид необходимо вмешательство человека в той или иной форме, следовательно, размещение такого документа не будет являться "открытыми данными".
Перечни информации, которые подлежат размещению в форме открытых данных, утверждены распоряжением Правительства РФ от 10 июля 2013 г. N 1187-р "О Перечнях информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в сети Интернет в форме открытых данных". К такой информации относятся, в частности: план проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на очередной год; результаты плановых и внеплановых проверок, проведенных федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами в пределах их полномочий; статистическая информация, сформированная федеральным органом исполнительной власти в соответствии с федеральным планом статистических работ, а также статистическая информация по результатам проведенных плановых и внеплановых проверок; реестры лицензий на конкретные виды деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральными органами исполнительной власти.
Конкретный состав предусмотренных данным перечнем сведений определяется в соответствии с Методическими рекомендациями, утвержденными Правительственной комиссией по координации деятельности открытого правительства <1>.
--------------------------------
<1> Методические рекомендации по публикации открытых данных государственными органами и органами местного самоуправления и технические требования к публикации открытых данных (утв. протоколом заседания Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 4 июня 2013 г. N 4).