ГОСУДАРСТВЕННАЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ CЛУЖБА. 1)Государственная служба как правовой институт есть совокупность юридических норм, регулирующих становление, организацию и функционирование государственных структур (государственных органов) и государственных служащих, их деятельность по реализации Конституции и законов Российской Федерации, а также личный правовой статус этих служащих.

Государственная служба как правовой институт имеет свои особенности, идентифицирующие ее правовой характер.

1. Главной задачей и целью государственной службы является реализация в жизнь Конституции и законов РФ, законодательства субъектов РФ, обеспечение правопорядка и законности в стране, а также решение других масштабных задач — обеспечения национальной безопасности, государственного суверенитета экономической самостоятельности и т.д. Это прежде всего правовые приоритеты. Такие функции эффективно может выполнять только высокопрофессиональный, стабильный, рационально выстроенный и хорошо подготовленный в правовом отношении аппарат государственных органов.

2. Государственная служба осуществляется исключительно на основе государственного закона т.е. специального законодательства. имеющего свои источники (формы), а также на основе механизма правового регулирования как совокупности юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с организацией государственной службы. Таким образом, государственная служба зиждется прежде всего на правовой основе и регулируется только ею.

3. Как государственная служба, так и государственные служащие имеют правовой статус. В статусном наборе государственного служащего — личностном, профессиональном, должностном, нравственном — правовой статус, на наш взгляд, является ведущим.

4. Лицо, состоящее на государственной службе, служит государству, выполняя по его поручению и за плату работу по реализации функций государства. Это политико-правовой аспект деятельности.

5. Согласно Конституции РФ главное назначение государства, а значит, и государственной службы — это соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Правовые нормы, регулирующие государственную службу, нацеливают чиновников на выполнение именно этой задачи. При этом важно, чтобы интересы гражданина и интересы государства адекватно, разумно оценивались и согласовывались.

6. Лицо, находящееся на службе у государства подпадает под специальный правовой режим. Наряду с должностными правами, обязанностями и социальными гарантиями служащий имеет правовые ограничения, связанные с государственной службой.

Государственная служба как правовой институт имеет свои специфические цели и функции. Понятия «цели» и «функции» государственной службы как правового института в нормативном порядке не определены. В специальной литературе этот вопрос имеет лишь постановочный характер.

По функциональному назначению можно выделить следующие цели государственной службы как правового института:

• создание и развитие нормативно-правовой базы государственной службы;

• создание системы юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения государственной службы;

• определение и реализация правового статуса государственной службы и государственных служащих;

• упорядочение работы государственного аппарата (нормативно-правовые акты вводят государственную службу в правовое поле);

• установление правовых требований к функциям и правомочиям по государственным должностям;

• определение административной, дисциплинарной и иной ответственности госслужащих;

• обеспечение правовых гарантий социальной защищенности государственных служащих.

В деятельности гражданских служащих осуществляются функции государства. На этом основании некоторые авторы полагают, что функции государственной службы адекватны функциям государства. С этим согласиться нельзя. В наиболее общем виде функции государства — это основные направления его деятельности по управлению делами общества. Функции государства выполняют все государственные органы, реализующие государственную власть.

К общим функциям государственной службы относятся управленческая, административная, регулирующая, организационная, информационно-аналитическая, контрольная, материально-техническая. Наряду с этим государственная служба как правовой институт выполняет и специфические функции.

1. Правоприменительная функция. Это реальное претворение в жизнь Конституции РФ, законов и иных нормативно-правовых актов по управлению государством и обществом. Применение законов на практике — огромное поле деятельности исполнительной ветви власти и прежде всего ее государственной службы. Данная функция осуществляется посредством фактического исполнения полномочий государственных органов и принятия организационных мер, используя методы убеждения, стимулирования и принуждения. Задача государственной службы состоит в том, чтобы в процессе реализации текущего законодательства в жизнь обеспечить согласование различных интересов, имеющих место в обществе, обеспечить интересы всех социальных слоев.

2. Правотворческая функция. Она выражается в законопроектной деятельности — в экспертной, аналитической, СП равочной работе государственных служащих законодательных и исполнительных органов власти в процессе подготовки законопроектов. Это, прежде всего разработка и сопровождение принятия нормативно-правовых актов аппаратом Государственной Думы и Совета Федерации РФ. Подготовкой и экспертизой законопроектов занимается также государственная служба в представительных собраниях субъектов РФ. Эта функция проявляется в государственной службе исполнительной ветви власти в ходе разработки правовых актов министерств и ведомств, их подразделений (приказов, распоряжений, инструкций), не имеющих нормативного характера.

3. Правозащитная функция. Она имеет двойной характер: во-первых, обеспечение законности и правопорядка внутри государства и общества и, во-вторых, обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Государство через свою государственную службу, правоохранительные органы поддерживает внутри общества режим законности и правопорядка. Эта функция в равной мере является функцией и государства, и государственной службы. Если прежде центр тяжести в работе государственной службы приходился на планирование производства, его организацию и затем на распределение произведенного продукта, то теперь он переместился в сферу не командной, а распорядительно-координационной деятельности, регулирования экономики, социальной жизни. В силу этого гражданин стал больше соприкасаться с государственной службой.

Все эти функции государственной службы реализуются в публично-правовой форме. Государственная служба реализует свои функции в конкретных правоотношениях, используя правоприменение и правоохрану.

Итак, государственная служба РФ строится и функционирует в строгом соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Это придает ей характер крупнейшего публично-правового института, имеющего решающее значение в процессе осуществления государственной власти.

2) Институт государственной службы рассматривается в социальном и правовом значении. В социальном значении он представляет собой деятельность специально уполномоченных лиц, действующих от имени государства. В правовом значении – это правовой институт государственной службы, который рассматривается в виде совокупности правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с государственной службой.  Государственная служба в России имеет прочные исторические корни, которые уходят в глубины времени более чем на тысячу лет. В период татаро-монгольского нашествия и ига (1237-1480) Северо-Восточная Русь попала в зависимость от Золотой Орды — хотя управление и сохранилось в руках русских князей, однако они вынуждены были получать от хана Золотой Орды разрешение княжить — ярлык (специальную грамоту на княжение). В деятельности царя Петра I в России была проведена серьезная рационализация системы государственного управления и государственной службы: 1. В первой четверти XVIII в. при Петре I (годы правления — 1682—1725) были ликвидированы сословно представительные органы и установилась абсолютная монархия. 2. Петр I отделил персону государя от государства и создал полноценную государственную службу, правовой основой которой стала "Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных от 24 января 1722". От этой даты обычно и отсчитывают начало государственной службы в России. Ряд серьезных реформ в сфере государственного управления были осуществлены российскими императорами Александром II (годы царствования 1855—1881), который, освободив крестьян от крепостной зависимости (1861 г.), вошел в историю под именем "царя-освободителя", и Александром III (1881-1894 гг.). Собственная его императорского величества канцелярия (конец XVIII в. - 1917) - личная канцелярия русского императора. Имела ряд отделений, в т.ч. III отделение - орган политического надзора и сыска в России (1826-1880). Совещательный орган по общегосударственным делам под председательством царя (1857-1882). Высший судебный орган по осуществлению за деятельностью государственных учреждений и чиновников (первая половина XIX в.). Высший совещательный орган Российской империи (1810-1917). Рассматривал внесенные министрами законопроекты до их утверждения царем, сметы и штаты госучреждений, жалобы на определения департаментов: 1) законов, 2) военных дел, 3) дел гражданских и духовных, 4) государственной экономии и их министерств. В конце XIX — начале XX ев государственное и общественное управление Российской империи, сложившаяся в ней система государственной и публичной службы представляли собой огромную государственную, сословную, иерархизированную бюрократическую пирамиду с императором на вершине. В России в это время сложились самый многочисленный в мире административный аппарат (свыше 450 тыс. чиновников), жесткая и централизованная вертикаль исполнительных органов, подконтрольные и ограниченные элементы многосословного земского и городского общественного управления2. Государственное управление и государственная служба в императорской России в начале XX в. так и не стали, в отличие от многих цивилизованных стран, ни конституционными, ни всесословно-представительными. Они имели сословную дворянскую основу, функционально осуществляли деспотическую власть абсолютных монархов в рамках сохраненной ими феодальной политической системы. В советском госуправлении 20-30 гг. формируются республиканский строй, российский федерализм в сочетании с унитаризмом; единство власти и управления, законодательная и исполнительная вертикали власти, судебная власть; правящая роль коммунистической партии, что обусловило партийно-государственную природу управления; централизация и бюрократизация управления и др. В 30-е гг. деформируется советское управление, усиливается идеологический и партийный монополизм, возникают и укрепляются культ личности, авторитарность партийно-государственной элиты, оторванность ее от народа, отчуждение народа от власти и управления. Схема государственного управления, сложившаяся в России в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. и Конституцией РСФСР 1937 г., органов ее законодательной и исполнительной власти, непосредственно отражающая во многом и структуру должностей государственной службы по данным ветвям государственной власти3. В современный период государственная служба сформировалась как социальный и правовой институт. Правовой институт стал институтом административного права и приобрел межотраслевой характер. В формировании этого института большую роль приобрели административно-правовые нормы, которые базируются на конституционных нормах и взаимосвязаны с нормами других отраслей права ( трудовое, уголовное право). Правовая основа российской государственности, которая формирует институт, в конце 1991 — начале 1992 г. была довольно противоречивой. Она базировалась на законах, унаследованных от СССР, и законах РСФСР как составной части Союза. Такая противоречивость конституционной базы России была объективно обусловлена ее эволюционным переходом к новым принципам построения государства, общества и взаимоотношений между ними. В октябре 1993 г. Президент России Б.Н. Ельцин прекратил полномочия Верховного Совета РСФСР и его депутатов, расправился, по его мнению, с антидемократической, прокоммунистически настроенной оппозицией, вставшей на путь мятежа. В результате была окончательно разрушена система Советов и Советской власти в России — вслед за Верховным Советом были ликвидированы Советы народных депутатов нижестоящих уровней в большинстве субъектов Федерации. Эти события стали важным катализатором ускорения формирования новой системы власти и создания новой Конституции. В соответствии с решением Президента Российской Федерации 12 декабря 1993 г. состоялись выборы в двухпалатное Федеральное Собрание — в Совет Федерации и Государственную Думу. Одновременно с ними проводился референдум по проекту новой Конституции России, подготовка которого была начата еще летом 1993 г. За проект новой Конституции Российской Федерации проголосовала большая часть избирателей, пришедших на выборы. Выборы в декабре 1993 г. и принятие новой Конституции Российской Федерации заложили правовые основы новой российской государственности, явились их конституционным оформлением и важнейшим этапом демократического обновления России. Конституция Российской Федерации провозгласила продолжение государственного строительства России на основе принципов федерализма. Согласно ей носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Для строительства новой российской государственности, новой системы государственного и муниципального управления важное значение имеют утвержденное Указом Президента РФ от 22 декабря 1992 г. "Положение о федеральной государственной службе", принятие и реализация Гражданского кодекса, федеральные законы "О Конституционном суде", "Об основах государственной службы Российской Федерации (1995 г.), "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.), аналогичные законы субъектов РФ, другие законы и нормативные акты. 3) Организационные принципы государственной гражданской службы

Помимо конституционных принципов, государственная гражданская служба имеет еще ряд специальных принципов, которые но значимости и роли в системе гражданской службы можно назвать организационными. Они регламентируют различные взаимодействия как внутри гражданской службы, так и во взаимоотношениях гражданской службы с обществом.

Принцип единства правовых и организационных основ гражданской службы, предполагающий законодательное закрепление единого подхода к организации гражданской службы. Согласно ему основные требования являются едиными как для федеральной гражданской службы, так и для гражданской службы субъектов РФ и, соответственно, для деятельности гражданских служащих. Этот принцип обеспечивает независимость гражданской службы от структурных и иных перестроек в системе органов власти.

Единство основных требований осуществляется посредством системного урегулирования и согласования статусов государственных должностей, последовательности взаимосвязей и процедур функционирования всех элементов института гражданской службы. Например, в соответствии с группами государственных должностей гражданской службы установлены классные чины, в соответствии с которыми, в свою очередь, к претендентам предъявляются предусмотренные законом квалификационные требования. Кроме того, различные требования к государственным должностям гражданской службы могут устанавливаться федеральными законами и законами субъектов РФ, а также нормативными актами государственных органов - в отношении гражданских служащих этих органов.

Принцип единства правовых и организационных основ гражданской службы обеспечивает гражданскому служащему равные возможности для осуществления должностных обязанностей, способствует укреплению справедливости и хорошего морального климата в государственных органах, а также качественному исполнению служебных функций.

Принцип взаимосвязи гражданской и муниципальной службы изложен в ст. 7 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Муниципальная служба - это профессиональная деятельность на постоянной основе по обеспечению исполнения и исполнению полномочий органов местного самоуправления. Она осуществляется в соответствии с федеральными законами от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". В законе о гражданской службе сказано, что взаимосвязь гражданской службы с муниципальной обеспечивается посредством:

1) единства основных квалификационных требований для замещения должностей гражданской службы и должностей муниципальной службы;

2) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовки и повышению квалификации гражданских и муниципальных служащих;

3) учета стажа муниципальной службы в стаже гражданской службы и стажа гражданской службы в стаже муниципальной службы;

4) соотносимость основных условий оплаты служебной деятельности и социальных гарантий;

5) соотносимость основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую и муниципальную службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

Принцип взаимосвязи гражданской службы и муниципальной службы пока проработан не достаточно полно. Он не обеспечен необходимыми нормативными правовыми документами ни со стороны государственного управления, ни муниципального. Руководители районного и регионального уровней государственного управления пытаются что-то сделать в этом направлении, но в основном эти инициативы пока далеки от требуемых решений. Федеральному Собранию необходимо продолжить работу по разработке данной проблемы.

Принцип открытости гражданской службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности гражданских служащих. Данный принцип тоже опирается на Конституцию (ч. 3 ст. 15), в которой сказано, что все законы, а следовательно, и законы о гражданской службе, подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются, поэтом}' граждане вправе знать положение о гражданской службе. В средствах массовой информации должна освещаться практика деятельности этой государственной структуры, ее успехи и недостатки, материальное и другое обеспечение и т.д.

В настоящее время официальной публикацией нормативных актов считается первое опубликование их полного текста в "Российской газете" или журнале "Собрание законодательства Российский Федерации". При этом федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Именно благодаря гласности может быть установлен общественный контроль за деятельностью гражданской службы.

Рассматриваемый принцип обеспечивает для граждан возможность получения открытой (несекретной) информации о деятельности государственных органов и гражданских служащих. Государственная гражданская служба должна организовываться и осуществляться в соответствии с принципом гласности. Средствам массовой информации, всей общественности должны быть открыты важнейшие стороны деятельности гражданских служащих. Это благоприятно влияет на общественное мнение, под воздействием которого работа как всего государственного аппарата, так и гражданского служащего может улучшиться.

В законе впервые в нормативной форме закреплена обязанность гражданских служащих предоставлять населению соответствующую информацию. В соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Вместе с тем федеральный закон (ст. 15) закрепляет и определенные рамки этого принципа, устанавливая, что гражданский служащий обязан хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и не разглашать служебную информацию. Поэтому гражданская служба фактически основывается на сочетании социальной гласности и служебной конфиденциальности. Добиться сочетания этих противоречивых требований не легко. Все будет зависеть от общего прогресса на пути достижения большей открытости и от того, в какой мере удастся совместить операциональные нужды гражданской службы со стремлением граждан к большей осведомленности.

По содержанию данный принцип обусловлен, с одной стороны, положением о необходимости участия граждан в управлении государством и обществом, а с другой - потребностью в постоянном учете мнения граждан при решении государственных задач.

Принцип гласности с необходимостью выводит на факты коррупции в государственном аппарате, запрещенном законом совмещении некоторыми гражданскими служащими государственных и предпринимательских должностей, получении завышенных гонораров и т.д. В средствах массовой информации должны освещаться практика деятельности гражданских служащих, успехи и недостатки. Гражданская служба не должна под прикрытием заботы о сохранении "государственной тайны" скрывать свои ошибки и недостатки.

Вместе с тем совершенно недопустимы надуманные, огульные обвинения гражданских служащих в печати, но радио и телевидению, оскорбляющих достоинство многих работников гражданской службы. Этому в значительной степени сопутствует и тот факт, что в нашем законодательстве не проведена в должной мере дифференциация должностей гражданских служащих и должностей политических руководителей. Последние "прячутся" в нормативных документах за внешне индифферентными понятиями, такими как работающие на "государственных должностях", "представители нанимателя".

Взяточничество и вымогательство политической элиты в значительной мере переносятся па гражданских служащих. У нас, к сожалению, не проведено пока социологических исследований по выявлению первенства (приоритета) в коррупционных нарушениях этих двух частей государственной власти.

Принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих отражает сущность гражданской службы как высокозначимой деятельности по обеспечению исполнения и исполнению полномочий государственных органов федеральных и субъектов Федерации. Профессионализм есть глубокое и всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области общественно полезной деятельности. Подготовленный человек располагает комплексом специальных знаний и соответствующих умений, приобретенных в результате углубленного общего и специального опыта работы. Гражданскую службу следует считать такой профессией (лат. - специальность), которая имеет значение для всего государства и требует особого мастерства, приобретаемого и поддерживаемого в результате систематического и непрерывного образования. Исполнение функций государственного аппарата управления является основным родом занятий гражданского служащего.

Рассматриваемый принцип заключается в том, что гражданские служащие, во-первых, исполняют должностные обязанности на постоянной основе и получают за это денежное содержание; во-вторых, постоянно готовы к сложным заданиям и возможности улучшения своих профессиональных качеств; и в-третьих, должны быть компетентными специалистами, умеющими осуществлять свои полномочия. Эти требования определяют не только формирование и практическую деятельность гражданских служащих, но и необходимое правовое условие, без выполнения которого невозможно получение права на осуществление должностных полномочий.

Однако наличие в нашей стране управленческого кризиса, низкого профессионального уровня гражданской службы - от принятия государственно-управленческих решений до социального контроля и оценки результатов - во многом сказывается и на недостаточном развитии профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих.

Профессиональное развитие современных гражданских служащих как условие реализации намеченных реформ является важнейшим фактором эффективной работы всего государственного аппарата, способствует выработки у него должной компетентности.

В настоящее время в России перед гражданскими служащими поставлена задача по переходу к управлению на основе "собственной компетенции". Это предполагает, в первую очередь, необходимость четкого установления и безусловного соблюдения точно определенных служебных функций работника, которые никем больше не могут и не должны выполняться. Для реализации принципа собственной компетенции необходимо добиваться четкого разграничения сфер (сегментов) деятельности каждого гражданского служащего в системе данного государственного органа. Служебные функции одного работника не должны дублировать или как-то перекрещиваться с функциями другого.

Практика государственного управления показывает, что между профессионализмом и компетентностью существует тесная взаимосвязь, что позволяет объединить их и рассматривать в единстве. Профессионализм, постоянные занятия управленческой деятельностью стимулируют гражданских служащих приобретать и накапливать соответствующие з нания и навыки. При недостаточном внимании к этой проблеме у служащих ослабляются стимулы к повышению уровня профессионализма и компетентности.

Принцип защиты гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Данный принцип говорит о том, что гражданские служащие находятся под защитой государства, его законов и правоохранительных органов. Никто не вправе вмешиваться в их служебную деятельность, кроме лиц, прямо уполномоченных на то нормативными установлениями. 4)

равовое оформление новой российской государственности и го­сударственной службыосуществлялось постепенно. С принятием в де­кабре 1993 г. Конституции Российской Федерации были заложены принципы построения системы органов государственной власти и первые основы государственной службы.

На начальном этапе правовые основы организации государствен­ной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих Российской Федерации были установле­ны Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государствен­ной службе», а впоследствии - Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июня 1995 г. № 119-ФЗ.

Законодательство Российской Федерации о государственной службе состоит из Конституции Российской Федерации, Федераль­ного закона «Об основах государственной службы Российской Фе­дерации», федеральных законов и иных нормативных правовых ак­тов Российской Федерации, а также конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Феде­рации.

Труд государственных служащих - специфическая область чело­веческой деятельности, обособившаяся в ходе разделения и коопера­ции общественного труда. По своей сути это труд управленческий, направленный на решение тех задач, которые поставлены перед кон­кретным органом государственного управления и документально за­креплены законодательным или иным нормативным правовым актом.

Для реализации поставленных задач требуется целенаправленная работа сотрудников аппарата соответствующего органа государствен­ного управления, организованная таким образом, чтобы каждый ра­ботник (руководитель структурного подразделения, специалист, тех­нический исполнитель) вносил личный вклад в их решение согласно его статусу.

В соответствии с предоставленным им правом государственные служащие принимают решения по широкому кругу проблем полити­ческого, организационного, управленческого, экономического, тех­нического, социально-психологического и правового характера. Эта многоаспектность, необходимость комплексного подхода и согласо­ванности решений по отдельным вопросам являются важной особен­ностью управленческого труда.

Степень причастности различных категорий служащих государ­ственного аппарата к принятию и реализации решений зависит от конкретных действий, которые они выполняют в процессе управле­ния. Исходя из содержания и характера выполняемых функций вы­деляют следующие категории служащих: руководители, специалисты и другие служащие (технические исполнители).

Труд руководителей по своему характеру является адми­нистративно-управленческим и представляет собой комплекс систе­матических и целенаправленных действий по организации и коорди­нации деятельности подчиненных им сотрудников. К выполняемым ими функциям относятся служебно-коммуникационные, распоряди­тельные, координационные, контрольно-оценочные и др.

Руководитель наделен определенными полномочиями в принятии решений по конкретному кругу вопросов и несет всю полноту ответ­ственности за результаты работы возглавляемого им коллектива.

Труд специалистов связан с выполнением работы аппа­ратного и конструктивного характера, требует предоставления широ­ких возможностей для творчества как при постановке целей и задач, так и при определении путей и методов их осуществления.

Труд технических исполнителей состоит из относи­тельно несложных, стереотипных, постоянно повторяющихся опера­ций по информационному или техническому обеспечению управле­ния. К ним относятся документационные, первично-счетные и учет­ные, коммуникационно-технические, вычислительные и формально­логические операции.

Под государственным служащим понимается лицо, исполняющее в порядке, установленном законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение. Ос­новы правового положения государственных служащих, определен­ные гл. III Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», составляют:

• права, основные обязанности государственного служащего, ог­раничения, связанные с государственной службой, сведения о доходах государственного служащего и об имуществе, принадлежащем ему на правах собственности;

• поощрения государственного служащего;

• ответственность государственного служащего;

• гарантии для государственного служащего;

• правовое положение государственного служащего при ликви­дации и реорганизации государственного органа;

• денежное содержание государственного служащего.

5) Вопрос о необходимости установления законом статуса государственной службы был поставлен юристами еще в СССР в конце 80-х годов[2].

Одним из мотивов обращения к этой теме было желание повысить уровень профессионализма чиновников, занятых прежде всего в органах исполнительной власти (точнее, в тот период в исполнительных комитетах Советов народных депутатов). Придание службе в исполнительных органах статуса профессиональной служебной деятельности - государственной службы позволило бы повысить требования к профессионализму служащих и, возможно, их статус по отношению к партийным чиновникам, поставить профессионализм выше политического чутья.

После ликвидации партийной монополии КПСС, а затем и самой КПСС, работа в этом направлении была продолжена. Целью разработки законодательства о государственной службе для всех участников этой работы по-прежнему оставалось повышение профессионализма и эффективности чиновников. Однако мотивы, которыми руководствовались разные участники разработки на разных ее этапах, и задачи, которые при этом решались, стали более разнообразными.

Первая задача диктовалась отсутствием прежнего механизма, обеспечивающего, с одной стороны, подбор и расстановку кадров и, с другой стороны, продвижение по службе - механизма партийно-государственной номенклатуры. Объективно нужно было создавать новый - не партийный и желательно более эффективный - механизм подбора и расстановки специалистов и руководителей государственных органов и их служебной карьеры, исходя из их способностей и заслуг. Представлялось полезным установить этот механизм законом.

Чиновники, участвовавшие в разработке законопроектов, естественно, стремились закрепить в законе понятные перспективы своего будущего на государственной службе. С точки зрения интересов гражданского общества, мотивом решения этой задачи было стремление модернизировать всю систему отношений в государственных органах, базировавшуюся на партийно-государственной номенклатуре и как следствие - на системе личной зависимости подчиненного и руководителя. Представлялось возможным утвердить в государственных органах новые административно-управленческие отношения, базирующиеся на зависимости чиновника и его служебного и жизненного успеха непосредственно от закона и от граждан, для которых он работает.

Вторая задача определялась устремлениями закрепить с помощью закона демократические преобразования, направленные, в том числе, на установление демократических механизмов принятия решения. В прежней партийно-государственной машине политический выбор во многом оказывался формальностью, утверждавшей или прикрывавшей реальные, принимаемые аппаратом, чиновниками решения. Чиновничий аппарат в значительной степени формировал и диктовал политику, сообразуясь, прежде всего, со своими интересами. Механизм партийно-государственной номенклатуры закреплял это особое положение чиновничьего аппарата в принятии решений. Не случайно слово аппарат в государственном органе писалось (и вновь начинает писаться) исключительно с большой буквы - как Аппарат. Это отражало не только уровень самооценки, но и реальное положение дел. Чиновничий аппарат и был реальной властью в государстве и стране. В условиях реального политического выбора, многопартийной системы, становления демократических процедур принятия решений о целях, функциях и задачах государственных органов роль аппарата, чиновников должна измениться. Чиновники не должны обладать властью и влиять на власть. Аппарат государственных органов, каждый чиновник в отдельности могут и должны лишь обеспечивать эффективную деятельность государственных органов и тех, кто определяет их политику согласно политическому выбору.

Для реформаторов мотивом к решению этой задачи была необходимость подчинения аппарата выполнению политических целей. Аппарат с большой буквы нередко оказывался инструментом саботажа, но не выполнения этих целей. Как ни странно, и у чиновников (многих из них) были мотивы для решения этой задачи. Закрепленная законом политическая нейтральность, отстраненность от принятия политических решений должна была гарантировать независимость чиновников от политических передряг, стабильность их служебного положения.

Третья задача определялась открывшейся возможностью коренного изменения роли государства и, следовательно, государственных чиновников в жизни общества. Отказ от тоталитарных традиций, критика и в значительной мере отход от административно-командной системы и методов управления позволяли (и позволяют) надеяться, что задан долгосрочный тренд изменениям отношений государства и общества. Ожидания того, что государство будет меньше, вмешиваться в жизнь своих граждан (как в личную жизнь, так и в бизнес) и, напротив, больше будет заботиться о том, чтобы создать гражданам и их организациям благоприятные условия для реализации ими своего потенциала, существовали и существуют независимо от того, связывались (и связываются) ли они только с преодолением тоталитарного наследия в подходах к государственному управлению или идут дальше - к отказу от этатизма вообще, к преодолению неэффективных в современных - технологических прежде всего - условиях патерналистских методов государственного управления.

В прошедшие десять с лишним лет эта задача стала рассматриваться и как последовательный переход от модели взаимоотношений государства и граждан как власти и подданных к партнерским отношениям, в которых граждане являются клиентами государства, и далее к отношениям, в которых приоритетной является позиция граждан как налогоплательщиков, содержащих государство. В любом случае государства должно быть меньше там, где оно не нужно, и оно должно быть более эффективно и менее затратно там, где оно необходимо. В отношении статуса государственных чиновников и организации государственной службы это означало и означает, что закон должен ограничить возможности государственных служащих вмешиваться в жизнь граждан и бизнеса, использовать служебное положение в личных целях, в том числе - для извлечения административной ренты, или создания монопольного положения государственных органов. Говоря другим языком, закон должен уменьшить число возможностей для чиновничьего произвола, возникновения зависимости граждан и бизнеса от чиновника. И напротив, закон должен создать механизмы, определяющие зависимость чиновников, их денежного содержания и должностного положения от результативности их действий в пользу соблюдения и поддержки прав, свобод и законных интересов граждан и их организаций.

Если говорить о первых шагах Государственной Думы РФ по разработке законодательства о государственной службе, основным мотивом решения этой задачи было предотвращение разрастания вмешательства государственных чиновников в экономические процессы. Дальнейшие события показали, что в переходный период экономической трансформации общества вопрос в такой постановке вряд ли реализуем. Чиновник, участвующий в перераспределении собственности, лишь в исключительных случаях оказывается защищен от активного участия в ее перераспределении. Решение этой задачи становится более реалистичным, когда окрепший бизнес ставит перед собой и своими политическими представителями задачу защиты от административной ренты или, по крайней мере, избыточной административной ренты.

Это не означает, что эта задача чужда самим государственным служащим. Но это, пожалуй, та задача реформирования государственной службы, которая с наименьшей вероятностью может быть решена самими чиновниками по собственной инициативе.

Наконец, четвертой задачей разработки законодательства о государственной службе с самого начала было установление нового порядка оплаты труда чиновников. Точнее, в 1991-1995 гг. интересам государственных служащих отвечало просто закрепление определенного и устойчивого порядка денежного содержания и социальных гарантий для государственных служащих, и лишь позже речь пошла об укреплении материального положения государственных чиновников. В том числе, исходя из необходимости обеспечить конкурентоспособность государственной службы на рынке труда квалифицированных управленцев. Для реформаторов проблемой было и остается сокращение доли неденежных набавок к оплате труда государственных служащих (привилегий, льгот, социальных выплат - в приоритетной терминологии разных лет) и повышение зависимости денежного содержания чиновников от реальных результатов их работы.

В 1993 г. эти задачи получили поддержку в новой Конституции Российской Федерации. Конституция создала новые правовые условия для правового регулирования и организации государственной службы.

* * *

Термин "государственная служба" был введен в правовой оборот современной России, по-видимому, Постановлением Правительства РСФСР "Об образовании Департамента государственной службы РСФСР" (от 23 ноября 1991 г.), рядом других, связанных с ним постановлений Правительства РФ и Президента РФ, Указами Президента РФ от 4 апреля 1992 г. "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" и "О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации" от 3 июня 1993 г. При этом содержание понятий "государственная служба" и "государственный служащий" не было определено. В этой связи, например, в правовом смысле было не ясно, к кому должны применяться требования Указа о борьбе с коррупцией, с кого спрашивать за его неисполнение.

О неясности этого понятия на тот момент говорит и его употребление в документах того времени. В названном выше Указе Президента РФ "О первоочередных мерах…", например, говорится о "межведомственной координации деятельности государственной службы в федеральных органах исполнительной власти". Здесь фактически о государственной службе говорится как о самостоятельных структурах в органах исполнительной власти, деятельность которых должна координироваться.

Понятие государственной службы, ее правовое положение предполагалось утвердить в законе РСФСР "Основы законодательства Российской Федерации о государственной службе". 19 июля 1993 г. Верховный Совет РСФСР принял проект этого закона в первом чтении. Последующий роспуск Верховного Совета РСФСР прервал работу над законом.

Конституция РФ 1993 г. придает термину "государственная служба" конституционный характер. Хотя Конституция РФ, разумеется, не содержит определения государственной службы, она определяет важнейшие требования к развитию правовой базы государственной службы и к ее организации.

Прежде всего, Конституция РФ предписывает (п. 4. ст. 32) необходимость обеспечить равный доступ граждан Российской Федерации к государственной службе. Однако этим требованием конституционные предписания в адрес государственной службы не ограничиваются.Определяющими для развития законодательства о государственной службе были и остаются нормы Конституции РФ, устанавливающие:

- статус государственной власти и ее органов;

- разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;

- разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ;

- статус и содержание прав, свобод, законных интересов и обязанности граждан;

- обязанности государственных органов.

Нормы Конституции РФ по этим вопросам имеют прямое отношение к установлению правовых основ государственной службы и к ее организации, если государственную службу понимать не как отдельный государственный орган или иную структуру, а как деятельность части персонала органов государственной власти по обеспечению их полномочий.

Ключевое значение для правового регулирования государственной службы имеет, например, п. 2 ст. 3 Конституции РФ: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления". Законодательство, регулирующее государственную службу, следовательно, должно обеспечить правовую базу для того, чтобы государственная служба осуществлялась в соответствии с этой природой органов государственной власти. Народ, общество, наконец, налогоплательщик - выше государства, которое является только формой реализации власти народом, самоорганизации общественных отношений, их регулирования посредством государственного управления. Выполнение этой нормы Конституции РФ - главное противоядие превращению чиновников в работающую на свои собственные (в том числе и декларируемые как государственные) интересы "надменную касту".

Не менее важны для развития законодательства о государственной службе конституционные нормы, устанавливающие статус прав и свобод человека и гражданина. Человек, его права и свободы провозглашены Конституцией РФ как высшая ценность для всех живущих в нашем обществе. Не государство и уж тем более не государственный служащий наделяют человека жизненными правами и свободами. Напротив, именно права и свободы граждан, их законные интересы "определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием" (ст.18 Конституции РФ). Следовательно, и деятельность государственных чиновников в меру их полномочий, ее смысл и содержание должны определяться необходимостью обеспечивать реализацию прав, свобод и законных интересов граждан. Законодательство о государственной службе должно создать правовые условия для того, чтобы организация государственной службы обеспечивала реализацию этих норм Конституции РФ.

Принципиальное значение для разработки и развития законодательства о государственной службе имели и имеют конституционные нормы, направленные на обеспечение единства системы органов государственной власти РФ ее субъектов. Ст. 72 Конституции РФ, в частности, устанавливается, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления". Тем самым, Конституция федеративного российского государства предполагает и установление основ единого правового регулирования государственной службы в федеральных государственных органах и органах государственной власти субъектов РФ.

Эти и другие конституционные нормы, устанавливающие требования к российской государственности, к ее организации, создали существенно новые правовые условия для разработки законодательства о государственной службе по сравнению с теми, в которых разрабатывался проект закона об основах законодательства о государственной службе РСФСР. Существенно иное звучание приобрела и сама задача разработки законодательства о государственной службе. Теперь суть дела состояла (и состоит) в создании правовых условий для наиболее полной реализации Конституции РФ чиновниками.

Первым шагом в этом направлении стало утвержденное Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. "Положение о федеральной государственной службе". В нем впервые дано юридически значимое определение государственной службы. Однако в нем были урегулированы основные вопросы организации только федеральной государственной службы. Вопросы организации государственной службы в субъектах РФ рекомендовалось регулировать по аналогии с организацией федеральной государственной службы.

Конституция РФ, Положение о федеральной государственной службе, проект закона РСФСР ""Основы законодательства Российской Федерации о государственной службе", а также знания и опыт ученых и практиков, готовивших предложения по реформированию государственной службы, разработке законодательства о государственной службе, дали возможность Государственной Думе РФ вскоре после начала ее работы приступить к подготовке законодательства о государственной службе современной России.

6) Государственная служба Российской Федерации, формируемая как социальный институт, призвана опираться на принципы взаимодействия государства и общества, соблюдения гражданских свобод и прав человека.

Демократический социально-правовой характер государственной службы проявляется в том, что она вступает в контакт с гражданским обществом и представляет государство в его действиях по защите общественных интересов в целом и человека - как отдельной личности.

Госслужащие нацелены прежде всего на обеспечение реализации функций власти, политики, управления.

Социально-правовойхарактер профессиональной деятельности госслужащего раскрывается в его участии в практической реализации политической линии, определяемой избранными народом руководителями, сочетающей индивидуальный, общенародный и государственный интересы. Такой социальный статус делает чиновника обладателем делегированной официальной власти.

Государственная служба имеет социальную обусловленность, т. к. преследует общественно-полезные цели и задачи, состоящие в служении общенародным интересам. Решая многие общественные и государственные задачи государственная служба выполняет функции обеспечения, исполнения и реализации государственной власти, которая должна обществу. Социальная природа государственной службы предопределены характером общественно-политического строя, социально-классовой структуры общества, типом государства.

Социальный характер функционирования государственной службы: 

-качества государственных служащих (политические, профессиональные, личностные);

- реагирование на изменения, происходящие в обществе (создание атмосферы социального партнёрства - связующего звена между государством и обществом);

- демократические процедуры управленческой деятельности госслужащих (коллективный характер принятия управленческих решений, учёт и контроль принятия решений, личное и общественное подчинение).

Сущность государственной и муниципальной службы как социального института.

Как институциональное понятие государственная служба отличается многогранным и сложным содержанием, выражает важное и противоречивое общественное явление. Характеристики государственной службы как одного из социальных институтов, определяются особенностями конкретного общества, его политическим развитием, традициями, государственным устройством. Институционализация государственной службы отражает существующие в данном обществе экономические, политические, духовные отношения и способ организации социального управления.

Понятийное содержание государственной службы как социальной публично-правовой категории заключается в том, что она представляет собой нормативно установленный механизм профессионального обеспечения реализации властных полномочий по исполнению законодательства в интересах граждан, защиты их прав и свобод.

Оставаясь государственно-правовым институтом, она приобретает в своем воздействии на человека и общество социальную ориентацию, изменяющую приоритеты государственного служения. Выступая от имени государства, она становится менее директивной, но более обслуживающей общество и человека в той мере, в какой она способствует реализации его интересов, прав и свобод как гражданина и суверенной личности.

В социальном плане институт государственной службы представляет собой орган взаимодействия общества и государства, госаппарата и общественных структур, госслужащего и гражданина. В этом смысле система госслужбы обеспечивает выполнение функций регулятора поведения людей в различных социальных отношениях, порождаемых потребностями, интересами, склонностями, привычками, инстинктами и другими побуждениями. Именно на госслужбу возлагается решение задач по обеспечению социальных гарантий и прав граждан, определяемых Конституцией РФ и законодательством. Государственное служение обществу должно помогать человеку решать его проблемы, способствовать удовлетворению его социальных потребностей.

Место государственной службы в системе социальных институтов общества:

Государственная служба связана с другими институтами:

1) институтом права, т.к. госслужба действует на правовой основе;

2)институтом экон 7)8) Система управления ответственна за выполнение главной задачи — построения, организации и функционирования государственной службы, за согласованность и координацию действий государственных органов, за упорядоченность организационно-кадровых процессов в государственной службе.

Говоря об управленческом процессе в сфере государственной службы как системе, следует опираться на следующие научные выводы:

• управление есть функция организованных систем различной природы (социальных, биологических, технических), обеспечивающая их целостность, сохранение их структуры, поддержание режима деятельности;

• управление — внутреннее качество целостной системы, основные элементы которой — субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации;

• управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов и представляющих собой единое целое;

• управление включает не только внутреннее взаимодействие составляющих систему элементов; существует множество целостных систем различного иерархического уровня, осуществляются управленческие функции как внутрисистемного, так и межсистемного характера, и в данном случае система (подсистема) высшего порядка есть субъект управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления;

• управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу, следовательно, управляющее воздействие — прерогатива субъекта управления.

Что собой представляет современная система управления государственной службой в Российской Федерации? Сложилась ли в России система управления государственной службой? Или существуют лишь отдельные ее элементы? Среди российских ученых, политиков и администраторов на этот счет существуют различные точки зрения. Сторонники пессимистического подхода считают, что в Российской Федерации в настоящее время еще не сложилась система управления государственной службой, аргументируя это неэффективностью ее функционирования.

Анализ действующего законодательства о государственной службе России и сложившейся практики управления государственной службой показывает, что еще в 1995 г., с момента принятия Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», в России появилась определенная система регулирования государственной службы. Главным субъектом управления должен был стать Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ.

Но эта система тогда не стала целостной, единой и, главное, работоспособной и эффективной. Да и официального термина «система управления государственной службой» в Федеральном законе № 119-ФЗ 1995 г. не существовало. Элементы системы не были структурированы и дифференцированы ни функционально, ни организационно.

Поэтому одним из приоритетных направлений реформирования и развития системы государственной службы РФ сегодня является создание системы управления государственной службой. Это тот рычаг, с помощью которого можно и должно реорганизовать всю систему государственной службы в нужном направлении — стабильности и эффективности.

Впервые на правовом уровне понятие «система управления государственной службой» прозвучало и было узаконено в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. Глава 13 Концепции так и называлась: «Система управления государственной службой». Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, окончательно утвердив данное понятие (гл. 3), определил правовые основы, уровни, цели и задачи системы управления государственной службой современной России.

9) Социальное управление включает обязательные субъектно-объектные отношения.

Для современной России характерны многообъектность и разнообъектность управления государственной службой. В этом особенность сегодняшней ситуации. В советскую эпоху, наоборот, был один субъект управления аппаратом государственных и партийных органов — КПСС и один объект управления — партийно-советский аппарат. КПСС как правящая партия, проводя свою классовую кадровую политику, монопольно руководила административной ветвью государственной власти, которая в то время не называлась государственной службой. Руководство советским партийным аппаратом являлось главным условием сохранения и упрочения власти в стране.

В новых условиях субъектами управления государственной службой Российской Федерации являются (сверху вниз): народ, государство, государственные органы, государственно-политическая и государственно-административная элита, линейные руководители структурных подразделений государственных органов. Каждому субъекту управления соответствует свой предмет ведения и объект на государственной службе. Народ, будучи согласно Конституции РФ (ст. 3) носителем суверенитета и единственным источником власти в стране, является, хотя и в значительной мере декларативно, первосубъектом управления государственной службой. Реальным управляющим своей государственной службой является государство — главный субъект управления административной властью в стране.

Общим объектом управления является государственная служба как, во-первых, профессиональная служебная деятельность государственных служащих, как правовой, социальный и организационный институт и как публично-правовое отношение между государством и служащими. В данном случае эти грани государственной службы суть конкретные объекты управления.

В учебной литературе часто допускаются крайности: либо анализируется управление профессиональной деятельностью служащих в отрыве от других сторон государственной службы, либо наоборот. Учет всех сторон государственной службы как объекта управления позволяет более четко определить задачи и функции управляющих органов государственной службы, а также средства и методы управления государственной службой и служащими.

Субъект управления государственной службой как профессиональной служебной деятельностью. Это руководители государственных органов (представители нанимателя) и другие должностные лица в соответствии с иерархией государственных должностей (линейные руководители). Для управления профессиональной деятельностью служащих должностные лица наделяются соответствующими организационно-распорядительными функциями, властными полномочиями, правом совершать юридические действия. Управлением государственной службой как профессиональной деятельностью занимаются органы государственной власти, их руководители, работники кадровых служб. Эта работа направлена на организацию нормальной работы служащих, на качественное выполнение задач, стоящих перед государственным органом.

Управление персоналом государственных органов является преимущественно внутриорганизационным процессом в системе управления государственной службой. Управление профессиональной деятельностью охватывает широкий круг проблем, решение многих практических задач: профессиональный отбор и наем на службу, расстановку кадров, планирование и реализацию карьеры, зачисление в резерв, оценку профессиональных и деловых качеств работников, профессиональное обучение кадров, стимулирование эффективности служебной деятельности и т.п.

Наряду с этим в управление профессиональной деятельностью входят такие текущие вопросы: планирование работы государственных служащих, постановка задач, организация их труда, регулирование и координирование работы, финансовое, материально- техническое, информационное обеспечение, контроль, соблюдение служебного распорядка, поддержание служебной дисциплины и т.д.

Субъект у правления государственной службой как правовым институтом. Это прежде всего законодательные органы государственной власти: Федеральное Собрание Российской Федерации и региональные законодательные собрания. Наряду с этим определенные правовые функции как субъекта управления выполняют исполнительные и судебные органы власти. В Администрации Президента РФ, федеральных министерствах и ведомствах, имеющих право выступать с законотворческой инициативой, разрабатываются законопроекты о государственной службе, которые затем направляются в парламент. В президентской Администрации разрабатываются проекты указов и распоряжений Президента РФ, утверждаемые им. Правительство России принимает постановления, федеральные министерства и ведомства — свои нормативные правовые акты, касающиеся государственной службы и управления ею.

В законодательной ветви власти депутаты принимают нормативные правовые акты, касающиеся государственной службы, а гражданские служащие в аппаратах решают задачи экспертного, информационного, интеллектуального и иного обеспечения законодательного процесса. Исполнительная власть претворяет принятые законы в жизнь. Судебная власть и прокуратура выполняют правоохранительные функции; на основе Уголовного, Административного, Гражданского, Трудового кодексов защищают правопорядок в сфере государственной службы.

В ходе управления государственной службой как правовым институтом особое внимание должно уделяться соблюдению законности, искоренению таких противоправных явлений, как коррупция, злоупотребление служебным положением, предательство интересов государственной службы, которые влекут за собой по отношению к государственным служащим не только дисциплинарную, но и уголовную ответственность.

Субъект управления государственной службой как социальным институтом. Управление в этом аспекте означает решение федеральными и региональными органами власти таких задач, как обеспечение принципа равного доступа граждан к государственной службе, создание нормальных условий работы, отдыха и оплаты служебной деятельности государственных служащих, повышение уровня их профессионального образования, правовой и социальной защиты — всего того, что называется социальной сферой. Корпус государственных служащих — это отдельная и большая социальная группа граждан России, имеющая свои корпоративные интересы.

Субъектами управления государственной службой как социальным институтом в западных странах являются специальные министерства и ведомства. В нашей стране ввиду отсутствия таковых субъектами являются различные государственные органы и их структурные подразделения.

Так, законодательные органы власти (Государственная Дума, законодательные собрания субъектов РФ) определяют в государственном, региональных бюджетах отдельной строкой расходы на государственное управление и государственную службу, в том числе на материальное содержание и социальную поддержку государственных служащих. Исполнительные органы (Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства, администрации субъектов РФ) реализуют эти бюджетные деньги на практике, обеспечивая социальные права и гарантии государственных служащих. Управление государственной службой как социальным институтом осуществляло Министерство труда и социального развития РФ, а теперь этим вопросом должна заниматься Федеральная служба по труду и занятости, подведомственная Министерству здравоохранения и социального развития РФ.

Субъект управления государственной службой как организационным институтом. В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации это специальные федеральные и региональные органы по вопросам государственной службы. Эти органы должны непосредственно организовывать, координировать и направлять систему управления государственной службой.

В 1995 г. на основании Федерального закона № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. и указа Президента РФ от 1 декабря 1995 г. № 1208 был образован первый в своем роде межведомственный федеральный орган управления государственной службой страны — Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ. Но он, к сожалению, по ряду объективных и субъективных причин оказался неработоспособным и 1 февраля 2005 г. был упразднен. В ходе проводимой административной реформы и реформы государственной службы в 2004 г. в соответствии с указом Президента РФ № 490 от 6 апреля 2004 г. в Российской Федерации была образована новая структура — Управление Президента РФ по вопросам государственной службы как самостоятельное подразделение Администрации Президента РФ. Но, судя по полномочиям данного Управления, оно не предназначено для управления всей системой государственной службы страны.

Субъект управления государственной службой как публично-правовыми отношениями между государствам и служащим. В данном случае субъектом являются руководители государственных органов (представители нанимателя), кадровые службы государственных органов, а также судебные органы, профсоюзы, которые регулируют отношения между работодателем — государством и наемными работниками — государственными служащими, определяя их взаимные права и обязанности. В рамках государственных органов должны действовать установленные законодательством комиссии по урегулированию конфликтов интересов и комиссии по служебным спорам. Важную роль здесь должны играть профсоюзы, которые призваны снимать и разрешать конфликтные ситуации, не доводя их до суда. В крайнем случае, все спорные и конфликтные ситуации между руководством государственного органа и государственным служащим по поводу служебно-трудовых отношений рассматриваются в суде.

10) Объективно можно считать, что сколько существует государство, столько же существуют и люди, служащие ему. Однако говорить о государственной службе как о самостоятельном виде профессиональной деятельности и, тем более, как о самостоятельном социально-политическом институте можно только тогда, когда в государстве возникает профессиональный аппарат управления. Потребность в нем возникает с усложнением системы государственного управления, расширением пределов государства, возникновением у него новых функций. Так, в России появление государственного аппарата связано с объединением удельных княжеств вокруг Москвы, формированием централизованного Московского государства во второй половине XV — начале XVI вв.

Определение места и роли государственной службы в системе публичной власти и управления было и остается актуальнейшей теоретической и практической проблемой науки государственного управления. Решение данной проблемы во многом определяет специфику развития национальной государственности, характер и механизм взаимоотношений власти и общества, эффективность государственной политики, качество жизни граждан.

По своей сути государственная служба — это механизм осуществления государственной власти, т.е. проводник решений и действий субъектов государственно-политического управления. Это специфический социально-правовой институт, реализующийся в аппаратной деятельности работников государственных органов, без которого невозможно не только нормальное функционирование, но и само существование государства.

Государственная служба представляется как один из ключевых институтов системы государственного управления, наряду с такими институтами, как правительство, парламент, судебная система и др. Но в отличие от них государственная служба не является институтом государственно-политического управления, хотя, безусловно, в рамках единой системы государственного управления она тесно взаимодействует как с властно-политическими, так и с общественными институтами.

Если абсолютизировать деятельностный аспект при исследовании феномена государственной службы, то последнюю легко отождествить с государственным администрированием, т.е. практической деятельностью государственных органов, технологическим процессом подготовки, принятия и исполнения управленческих решений. Приравненная к администрированию, государственная служба низводится до уровня механизма обеспечения управления.

"Технологичное" восприятие государственной службы легло в основу деятельностного подхода в административно-управленческой науке. В рамках обозначенного подхода государственная служба определяется как процесс обеспечения исполнения полномочий органов государственной власти и управления.

Деятельностный подход к осмыслению государственной службы приобрел особенную популярность в конце XX в. Период относительной политической стабильности западных демократий позволил высшему руководству этих государств вплотную заняться проблематикой совершенствования административного аппарата, вследствие чего прорыв в управлении делами государства был сделан в первую очередь на "технологическом" уровне государственной службы. Деятельностный подход способствует совершенствованию механизма, инструментов, технологий государственной службы, и в этом видится его несомненное достоинство.

Весьма распространенный в наши дни в России политический подход также рассматривает государственную службу, прежде всего, как политический инструмент, используемый политической властью для исполнения полномочий государственных органов.

Государственная служба (и в первую очередь государственная гражданская служба) на деле является обслуживающей структурой. Она сосредоточена обычно на выполнении двуединой цели: с одной стороны обеспечивает политическим руководителям (представителям нанимателя) аппаратные услуги относительно информационных, организационных, технологических, документационных, финансово-экономических, хозяйственных и других государственных функций; с другой — оказывает разнообразные услуги населению (справки, выписки, регистрации, лицензирование, сертификация, идентификация, маркирование и пр.).

Однако отношение к государственной службе как к процессу обеспечения политики на практике нередко низводит ее до уровня "служанки" носителей государственной власти, что не отражает объективной реальности, и потому особенно опасно в странах с нестабильным политическим режимом и (или) сильными авторитарными традициями, к числу которых относится и Россия.

Как демонстрирует мировая практика государственного строительства, государственная служба — явление гораздо более сложное, чем просто обеспечение исполнения политических решений. Это комплексный социокультурный, политико-административный, правовой феномен, существенно и разнопланово влияющий на субъектов, сущность, характер, качество государственной политики.

В связи с этим представляется интересным институциональный подход к государственной службе, в соответствии с которым она трактуется как институт ведения публичных дел, реализации законов и функций государства. Государственная служба представляет собой систему административных органов, гарантирующих реализацию политического курса развития страны и активно взаимодействующую как с государственно-политическими институтами, так и с обществом.

Безусловно, исторически первичное предназначение государственной службы — быть механизмом реализации государственной политики, т.е. воздействовать на общество "сверху вниз", в интересах носителя государственной власти. Действительно, во всех государствах создание института государственной службы диктуется необходимостью субъектов политической власти реализовывать свои решения.

Вместе с тем в процессе управленческой деятельности служащие регулярно и непосредственно взаимодействуют с самыми широкими слоями общества, таким образом, аккумулируя импульсы со стороны общественности и сообщая их власти, "снизу вверх". Тем самым проявляется еще один аспект миссии института государственной службы: доносить до государственной власти потребности и интересы общественности, выступать "проводником" общественных интересов к власти, тем самым содействуя демократизации общества.

Однако указанное социально-политическое предназначение институт государственной службы может реализовать эффективно только в государстве с публичной политической властью и высоким уровнем государственно-управленческой культуры. С одной стороны, административно-служебный аппарат должен создаваться и функционировать под руководством демократически учрежденной, в интересах общества мыслящей и действующей элиты. С другой стороны, требуется высокая культура государственного управления, ценности которой разделяли и реализовывали бы все государственные служащие.

Сегодня концепция государственной службы как публично-правового института состоит в следующем.

1. Народ — единственный источник государственной власти и носитель суверенитета — делегирует полномочия по управлению государством институтам государственно-политической власти и государственным служащим.

2. Каждый гражданин государства имеет право допуска на общих равных основаниях к государственной службе.

3. Практикуются действенные формы и технологии общественного контроля за деятельностью государственных служащих.

4. Государственная служба имеет строго подзаконный характер. Это означает, что:

• система государственных органов устанавливается только на основании норм права (законов или нормативных правовых актов главы государства);

• каждый государственный служащий обязан действовать, руководствуясь только нормами права и должностным регламентом;

• государственная служба представляет собой правоприменительную, а не правотворческую деятельность.

Таким образом, государственная служба — это институт ведения публичных дел, институт реализации законов и функций государства. Он устанавливается и формируется как система административных органов, обеспечивающих, гарантирующих реализацию государственно-политических задач.

Если принятие решений — это прерогатива политики, то реализация, обеспечение их исполнения — прерогатива государственной службы, т.е. государственная служба представляет собой процесс осуществления государственной власти, административно-процессуальную форму государственного управления.

Можно выделить следующие функции государственной службы.

1. Управление как процесс обеспечения законности и правопорядка, стабильности и развития общества.

2. Ведение государственных дел, обеспечение работоспособности всех ветвей власти.

3. Исполнение законов и обеспечение исполнения законов.

4. Регулирование в определенной сфере.

Исходя из такого понимания государственной службы, можно определить, кто является государственным служащим. Это гражданин государства, исполняющий в порядке, установленном законодательством, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств бюджета.

В приведенном определении четко сформулированы три основных признака государственного служащего:

• гражданство как юридическая и политическая связь с государством;

• замещение должности государственной службы, исполнение соответствующих должностных обязанностей;

• получение денежного вознаграждения за счет средств государственного бюджета как единственного источника дохода.

Таким образом, государственная служба может пониматься двояко: во-первых, это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной службы, направленная на обеспечение исполнения функций государственного управления; во-вторых, это институт ведения публичных дел, институт реализации законов и функций государства, представляющий собой систему административных органов, обеспечивающих, гарантирующих реализацию государственно-политических задач.

Ключевые различия институционального и деятельностного подходов к пониманию государственной службы приведены в табл. 1.1.

Таблица 1.1. Институциональный и деятельностный подходы к государственной службе

Критерии различия	Деятельностный подход	Институциональный подход
Подход к определению государственной службы	Вид профессиональной деятельности	Система административных органов, гарантирующих реализацию государственно -политических задач и активно взаимодействующих с обществом
Выделяемые характеристики государственной службы	Профессиональная служебная деятельность, регулируемая специальными законами, связанная с определенными ограничениями и запретами	Институт, имеющий строго подзаконный характер. Как любой социально-политический институт обладает рядом функций, целей и задач
Понимание сущности государственной службы	Процесс исполнения полномочий органов государственной власти и управления	Институт ведения публичных дел, реализации законов и функций государства

Ключевые отличия государственной службы от политической власти определил М. Вебер, который полагал, что политики и чиновники выполняют принципиально разные функции в системе государственного управления и, следовательно, обладают различным социальным и правовым статусом (табл. 1.2).

Таблица 1.2. Политики и государственные служащие: ключевые различия

Критерии отличия	Политики	Государственные служащие
Источник власти	Народ	Властно-политическая элита
11рирода мандата	Первичный (выборы, народное представительство)	Вторичный (назначение на должность)
Сфера деятельности	Разработка политики, т.е. курса развития общества	Реализация политики
Формы контроля	Общественный	Административный
Критерии оценки	Соответствие воле избирателей	Соответствие законам и предписаниям
Методы воздействия	Политические	Административные

Таким образом, политика и государственная служба составляют два функционально-деятельностных начала государства, и необходимость их разграничения диктуется логикой демократического государственного строительства.

Институт государственной службы в России имеет долгую и непростую историю становления и развития, которая неотделима от истории самого Российского государства. Безусловно, характер государственной власти (форма правления, политический режим в конкретный исторический период, иногда, в конце концов, и личность правителя) существенным образом влиял (и влияет) на характер государственной службы. Так, в допетровской России была реализована модель служилого государства. В XIV—XV вв. в процессе становления Московского государства образуется Государев двор — подобие единого государственного аппарата, совокупность высших государственных служащих. Институт Государева двора функционировал вплоть до преобразований Петра I и представлял собой своеобразную систему чинов. Служилые люди (чины), представлявшие Государев двор, возглавляли центральные и местные органы власти, занимали командные военные должности. Чиновники, как и другие сословия, отличались своими обязанностями, а не правами, и сформировались как особое корпоративно-профессиональное сообщество1. Ключевым принципом назначения на должности государственной службы в этот период выступает принципместничества, т.е. права дворянина занимать то или иное место исходя из знатности и родовитости.

В начале XVII в. на смену местничеству приходит четко регламентированная, иерархически стройная модель, сформированная Петром Великим и закрепленная в Табели о рангах 1724 г. Таким образом, был отменен приоритет родовитости над заслугами в делах. Иными словами, принцип родовитости заменялся принципами выслуги ислужебной пригодности. Табель о рангах устанавливала четкую систему чинов и должностей. Вся государственная служба разделялась на военную, гражданскую (статскую) и придворную. Все государственные служащие разделялись на 14 классов, каждому из которых соответствовали различные должности. Причем Табелью о рангах вводилась иерархия не чинов, а должностей — именно последняя служила основанием для производства в чин2.

В ходе петровских административных реформ в России был осуществлен переход от традиционной модели крациональной, которая основывается на авторитете писаных законодательно-правовых норм и должностных инструкций.

Среди признаков такой рациональной модели можно выделить следующие:

1) разработанная по единому плану система норм и административных правил, регламентирующих деятельность чиновников;

2) формальная иерархия уровней управления, учреждений и государственных служащих;

3) высокая степень функциональной дифференциации административного аппарата;

4) наличие определенных принципов, регулирующих правовой статус, материальное положение и продвижение по службе;

5) формирование определенной корпоративной психологии бюрократии (особый класс лиц, специализирующихся на управлении).

Такая организация предсказуема и прогнозируема. Она меняет и положение самого чиновника. Во-первых, чиновник формально лично свободен, так как подчиняется только служебному долгу (главный признак — безличность). Во-вторых, чиновники имеют строгую устойчивую служебную иерархию и в то же время власть каждого из них не безгранична — она зафиксирована в служебных инструкциях. В-третьих, чиновники работают на основе контракта, свободного выбора занятий в соответствии с квалификацией. Разделение требований обусловливается высокой специализацией и квалификацией. В-четвертых, вознаграждение чиновников измеряется постоянным денежным окладом. Следовательно, теперь для чиновника служба — это главное.

Огромный вклад в развитие государственной службы внес Николай I. Именно он реализовал принцип объективности при поступлении и прохождении государственной службы, сделал государственную службу действительно доступной не только для дворян, усовершенствовал законодательную основу регулирования государственной службы, установил действенный механизм ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение служащими своих обязанностей.

Именно в это время впервые в России был разработан механизм прогнозирования потребности государства в служащих определенного профессионального профиля, кадровые службы разрабатывали своего рода перспективные планы подготовки специалистов, замещения вакантных должностей, укрепления слабых звеньев управленческой вертикали более подготовленными чиновниками. Все это заложило основу того, что в настоящее время называетсясистемой кадрового аудита на государственной службе.

Кроме того, в правление Николая I впервые начинает использоваться процедура конкурса на замещение должностей государственной службы. Так, Сенат разрешал кадровым подразделениям министерств и губернских правлений выдвигать "отличившихся" на замещение вакантных должностей 14-го класса на конкурсной основе. Подобное назначение открывало перед бывшими канцелярскими служащими возможность для карьеры уже в составе классного чиновничества, а также для получения дворянства.

Пройдя череду изменений и дополнений, система государственной службы, основанная на петровской Табели о рангах, сменяется в начале XX в. партийно-номенклатурной бюрократией советского типа. Советская власть нивелировала государственную службу как социально-правовой институт, сделав ее полностью зависимой от политической воли партии. Государственные служащие лишились, в частности, права на сохранение своей квалификации — залога стабильного карьерного роста. В данном случае говорить о самостоятельном институте государственной службы не вполне корректно: под использовавшийся тогда термин "советско-партийные служащие" подпадали не только работники государственного аппарата, но и партийные работники. Термин "служащие" был еще шире: в эту категорию входили также врачи, учителя, управленческий аппарат на предприятиях, представители других "нерабочих" профессий. Отношения между государством и служащими государственных органов регулировались не специальными нормативными правовыми актами, а трудовым законодательством.

Институт государственной службы был восстановлен в России после 1991 г. принятием Положения о федеральной государственной службе Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267). Начиная с этого времени в нашей стране практически не прерывались административные преобразования, а вместе с ними не прерывался и процесс реформирования государственной службы.

Нынешнему этапу реформирования государственной службы положило начало поручение Президента РФ от 24 ноября 2000 г. № ПР-2331 о подготовке предложений по реформированию государственной службы.

В рамках выполнения данного поручения была разработана и 15 августа 2001 г. утверждена Президентом РФ Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, которая определила основные направления реформы.

Ключевым практическим последствием Концепции стала утвержденная Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)" (впоследствии продлевалась Президентом РФ сначала на 2006—2007, затем — на 2008—2013 гг.). В ней впервые в современной российской практике реформирования государственной службы был применен программно-целевой метод осуществления преобразований. Программа определила перечень мероприятий по реформированию законодательства о государственной службе и государственные органы, являющиеся основными исполнителями.

В рамках первого этапа реформ было разработано и принято новое законодательство о государственной службе. Основы его были заложены в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (далее — Закон № 58-ФЗ), который пришел на смену Федеральному закону от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации".

В Законе № 58-ФЗ заложены основные принципы построения и функционирования государственной службы (рис. 1.2), сформулированы общие условия государственной службы, а также определены цели системы управления государственной службой. Этим законом предусмотрено, что реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы, а именно: о государственной гражданской службе, о военной службе и о правоохранительной службе. Система государственной службы в современной России схематично представлена на рис. 1.1. 11)

Цель 1: Создание оптимальной структуры и системы распределения функций ФОИВ для обеспечения эффективной работы органов госуправления и повышения качества государственных услуг	§  Восприятие населения о доступности и качестве госуслуг[12]; §  Ориентация государственных служащих на оказание услуг; институциональный климат на государственной службе; §  Доля исполнения утвержденных стандартов госуслуг иадминистративных регламентов	§  Опросы населения о качестве оказания госуслуг (ВБ) §  Опросы госслужащих (DFID – базовый опрос в 2003 г., ВБ – 2004, 2005 гг.) §  Независимый мониторинг со стороны НПО, общественных организаций, оценка государственных органов
	Задача 1.1. Оптимизация структуры и численности государственного аппарата и подведомственных организаций	§  Количество ФОИВ по типам органов; §  Доля вакансий; §  Численность госслужащих в % к численности населения; §  ФОТ госслужащих в % к ВВП (к расходам федерального бюджета)[13] §  Доля фактически реструктурированных/ упраздненных подведомственных организаций к общему количеству, утвержденному Комиссией по административной реформе §  Динамика численности и расходов на содержание подведомственных организаций	§  Законодательные инормативные акты; §  Данные ФОИВ; §  Данные ФСС; §  Решения Комиссии по административной реформе
	Задача 1.2. Оптимизация исполнения функций исполнительной власти на основе результатов функционального обзора	§  Доля фактически ликвидированных (переданных на другой уровень власти, в СРО, в частный сектор) функций по результатам проведения функционального обзора ФОИВ по сравнению с количеством функций, подлежащих ликвидации (передаче на другой уровень, в СРО, в частный сектор) по решению Комиссии по административной реформе; §  Количество упраздненных/вновь учрежденных должностей по результатам функционального обзора ФОИВ	§  Решения Комиссии по административной реформе §  Данные ФОИВ
	Задача 1.3. Оптимизация деловых процессов и внедрение административных регламентов и стандартов государственных услуг	§  Количество ФОИВ, создавших комиссии по разработке административных регламентов; §  Количество утвержденных административных регламентов функций и межведомственного взаимодействия; §  Доля утвержденных регламентов, внедрение которых позволило сократить время/повысить качество исполнения государственных функций; §  Количество жалоб внешних лиц (граждан, организаций) по несоблюдению административных регламентов, в т. ч. рассмотренных в пользу внешних лиц; §  Доля госуслуг с утвержденными стандартами исполнения в общем количестве госуслуг; §  Количество ФОИВ, осуществляющих регулярный мониторинг и оценку качества оказываемых госуслуг; §  Доля госуслуг, информация о качестве исполнения которых представлена на официальных веб-сайтах ФОИВ §  Доля ЭАР в общем количестве административных регламентов; §  Доля госуслуг, оказываемых по принципу «единого окна» §  Доля государственных услуг, оказываемых с использованием электронных средств связи, в общем количестве оказываемых госуслуг (оценивается как доля услуг, которые могут быть оказаны с использованием электронных средств связи и количество фактических транзакций)	§  Данные ФОИВ §  Данные Комиссий по разработке административных регламентов §  Опросы населения о качестве государственных услуг §  Результаты мониторинга веб-сайтов
Административная реформа/	Цель 2: Снижение уровня государственного регулирования в экономике	§  Восприятие представителями бизнеса уровня административных барьеров в отдельных сферах экономической деятельности §  Рост доли малого и среднего бизнеса в ВВП и общей численности занятых §  Рост доли частного сектора в ВВП	§  Мониторинг реформы дерегулирования (ЦЕФИР) §  Обследования бизнес-кругов (ВБ – BEEPS)
	Задача 2.1. Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования	§  Снижение количества органов, осуществляющих инспекции хозяйствующих субъектов §  Количество государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции, внедрившие принцип «единого окна» §  Количество режимов	§  Данные ФОИВ
	Задача 2.2. Развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам	§  Доля контрольно-надзорных функций, переданных в СРО	§  Данные ФОИВ
Реформа государственной службы	Цель 3: Повышение профессионализма, престижа и конкурентоспособности государственной службы	§  Восприятие населением престижа и качества работы государственных служащих §  Восприятие госслужащими уровня престижа госслужбы и степени внедрения принципа учета заслуг и достоинств §  Индекс доверия к ведомственной политике (позволяет выявить аспекты: (а) последовательность данной политики; (б) доведение политики до госслужащих; (в) поддержка политики со стороны госслужащих; и (г) наличие вмешательства в управление на микроуровне со стороны политических сил) §  Индекс доверия к правилам по вопросам набора сотрудников, оценки эффективности труда, управления производительностью, подготовки кадров, делопроизводства, справедливости, предсказуемости карьерного роста) §  % текучести кадров на должностях начальников управлений/департаментов и заместителей руководителей ФОИВ при смене руководителя ФОИВ(деполитизация)	§  Опросы населения ФОМ (проведенные МЭРТ в рамках программы) §  Опросы госслужащих (DFID – базовый опрос в 2003 г., ВБ – 2004, 2005 гг.) §  Данные ФОИВ
	Задача 3.1[14] Создание условий для оптимального организационно-правового обеспечения государственной службы	§  Прогресс в создании современной нормативно-правовой базы построения и функционирования государственной службы (принятие закона о ГГС и соответствующих правовых актов, позволяющих внедрить новые принципы управления госслужбой)	§  Оценка международных организаций (например, ОЭСР)
	Задача 3.2. Определение обязанностей, полномочий и мер ответственности госслужащих на основе должностных (служебных) регламентов	§  Доля ФОИВ, внедривших должностные регламенты для государственных служащих §  Восприятие госслужащими степени внедрения должностных регламентов на практике §  Мнение госслужащих о взаимосвязи административных и должностных регламентов в практике их фактического внедрения	§  Данные ФОИВ §  Опросы госслужащих (DFID – базовый опрос в 2003 г., ВБ – 2004, 2005 гг.)
	Задача 3.3. Внедрение новых методов планирования, финансирования, стимулирования и оценки деятельности госслужащих, рациональное использование ресурсов в системе госслужбы	§  Доля ФОИВ, внедривших принцип оплаты труда по результатам; §  Динамика изменения структуры денежного содержания госслужащих (должностной оклад, надбавки, премии по результатам работы) §  Доля льгот, переведенных в денежную форму §  Соотношение уровня оплаты труда и льгот в ФОИВ и в частном секторе §  Отношение средней начисленной заработной платы госслужащих ФОИВ к ВВП на душу населения §  Коэффициент сжатия размеров оплаты труда в федеральной государственной службе §  Отношение госслужащих к процедуре периодической аттестации и ее влиянию на премирование госслужащих/продвижение по службе §  Количество дисциплинарных санкций, примененных к госслужащим за невыполнение должностных обязанностей	§  Данные ФОИВ §  Данные ФСС §  Сравнительные обследования уровня оплаты труда в государственном и частном секторе (DFID – федеральный уровень, 2003 г., ВБ – региональный уровень 2004 и 2005 гг., федеральный – 2005 г.)
	Задача 3.4. Обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства	Показатели непосредственного эффекта и показатели результативности по данной задаче представлены в составе Цели 5 «Укрепление механизмов прозрачности и подотчетности органов государственного управления»
	Задача 3.5. Применение эффективных методов подбора квалифицированных кадров для государственной службы, оценки результатов служебной деятельности госслужащих, а также создание условий для их должностного (служебного) роста	§  Доля вакансий, замещенных по результатам открытого конкурса (в %); §  Доля вакансий, замещенных на конкурсной основе из числа внешних кандидатов; §  Среднее количество претендентов на замещение вакансий государственных служащих; §  Доля вакансий, замещенных с использованием кадрового резерва; §  Восприятие госслужащими процедур отбора и продвижения по службе; §  Доля госслужащих, повышенных по службе по результатам проведения периодической оценки (аттестации) §  Доля вакансий в ФОИВ; §  Динамика текучести кадров в ФОИВ	§  Данные ФОИВ §  Опросы госслужащих (DFID – базовый опрос в 2003 г., ВБ – 2004, 2005 гг.)
	Задача 3.6 Реализация программ подготовки кадров для госслужбы и профессионального развития госслужащих	§  Доля госслужащих, прошедших программы переподготовки/повышения квалификации §  Доля госслужащих, покинувших государственную службу в течение 1 года после прохождения переподготовки §  Доля программ повышения квалификациигосслужащих, содержание которых адаптировано к новым подходам к государственному управлению(требуется разработка методологии оценки курсов) §  Оценка качества программ переподготовки и повышения квалификации госслужащими	§  Данные ФОИВ §  Данные РАГС, УМНО §  Опросы госслужащих (DFID – базовый опрос в 2003 г., ВБ – 2004, 2005 гг.)
	Задача 3.7. Внедрение механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также законодательного регулирования профессиональной этики госслужащих	§  Восприятие госслужащими уровня соблюдения этических норм; §  Количество дисциплинарных санкций, примененных к госслужащим при выявлении случаев конфликта интересов	§  Опросы госслужащих (DFID – базовый опрос в 2003 г., ВБ – 2004, 2005 гг.) §  Данные ФОИВ
	Задача 3.8. Создание оптимальных материально-технических условий для эффективного функционирования госслужбы и исполнения госслужащими своих должностных (служебных) обязанностей	§  Восприятие госслужащими уровня материально-технических условий §  Оценка уровня материально-технических условий ФОИВ	§  Опросы госслужащих (DFID – базовый опрос в 2003 г., ВБ – 2004, 2005 гг.) §  Данные ФОИВ
	Задача 3.9. Обеспечение развития системы управления госслужбой	§  Создание и функционирование органа, координирующего деятельность по управлению госслужбой §  Создание и ведение реестра федеральных государственных гражданских служащих §  Подготовка периодических отчетов о состоянии госслужбы с использованием показателей результативности ее деятельности	§  Данные органа, ответственного за управление госслужбой
Бюджет-ные реформы	Цель 4: Повышение эффективности и результативности бюджетных расходов	§  Улучшение качества и доступности государственных услуг на 1 руб. затрат на предоставление данных услуг (в реальном выражении) по видам услуг §  Восприятие объективности системы государственных закупок бизнес-сообществом	§  Опросы предприятий (BEEPS) §  Опросы населения о качестве оказания госуслуг (ВБ) §  Данные ФОИВ
	Задача 4.1. Повышение качества бюджетного планирования и возрастание роли перспективного финансового плана	§  Отклонение бюджетных ассигнований, предусмотренных в Законе о бюджете, от ассигнований, предусмотренных перспективным финансовым планом, % §  Среднее отклонение фактических бюджетных расходов (по ведомственной классификации) от предусмотренных Законом о бюджете (без последующих поправок), %	§  Перспективный финансовый план, Закон о бюджете, данные об исполнении федерального бюджета
	Задача 4.2 Упорядочение процедур составления и рассмотрения федерального бюджета	§  Расходная часть бюджета разделена на бюджет действующих и бюджет принимаемых обязательств	§  Закон о федеральном бюджете, Бюджетный Кодекс, нормативные документы Правительства и Минфина
Бюджетная и административная реформы	Задача 4.3. Внедрение стратегического планирования деятельности ФОИВ и отчетности по результатам деятельности и совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования	§  Доля министерств, имеющих стратегии развития на средне - и долгосрочную перспективу, с показателями результативности деятельности и ежегодными отчетамио достижении стратегических целей; §  Доля отраслевых стратегий, использующих в качестве показателей результативности повышение качества оказываемых услуг §  Доля бюджетных расходов, осуществляемых в рамках федеральных и ведомственных целевых программ к общему объему непроцентных бюджетных расходов, % §  Доля бюджета принимаемых обязательств, формируемая по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ, % §  доля докладов о результатах деятельности СБП, качество которых признано "хорошим" и "отличным" (на основе формализованных критериев оценки)	§  Данные Минфина и Комиссии по повышению эффективности бюджетных расходов
	Задача 4.4. Повышение качества бюджетного планирования на ведомственном уровне	§  Доля СБП, качество бюджетного планирования которых соответствуют утвержденным формализованным требованиям	§  Данные Минфина
	Задача 4.5. Определение бюджетных расходов на единицу результата по каждому направлению деятельности министерств и ведомств	§  Доля СБП, в которых процедуры определения и управления уровнем бюджетных расходов на единицу результата деятельности соответствуют утвержденным формализованным требованиям	§  Данные Минфина
	Задача 4.6. Повышение качества и конкурентности системы закупок товаров и услуг на ведомственном уровне	§  Доля ФОИВ, в которых система закупок товаров и услуг соответствуют утвержденным формализованным требованиям, охватывающим весь цикл закупок от определения потребностей в закупках тех или иных товаров или услуг до контроля за ходом реализации заключенных контрактов §  Доля государственных контрактов, размещенных на конкурсной основе §  Доля государственных контрактов, размещенных с использованием автоматизированной системыгосзакупок §  Среднее количество участников конкурсов на поставку товаров для государственных нужд (на сумму свыше 500 тыс. долл.) §  Доля контрактов (на сумму свыше 1 млн. долл.), размещенных по итогам международных конкурсных торгов[15]	§  Данные Минфина §  Данные Минэкономразвития §  Данные ФОИВ
	Задача 4.7. Укрепление ведомственной системы управления финансами	§  Доля СБП, в которых система управления финансами соответствуют утвержденным формализованным требованиям в части контроля и управления имеющимися ресурсами, финансовыми обязательствами и платежами	§  Данные Минфина
	Задача 4.8. Повышение оперативности и информационности системы финансовой отчетности ведомств и создаваемой системы отчетности о достигнутых результатах	§  Доля СБП, в которых система финансовой отчетности и отчетности о достигнутых результатах соответствуют утвержденным формализованным требованиям в части автоматизированной обработки бухгалтерской отчетности, привязки финансовой информации к конкретным показателями деятельности (результата), мониторинга уровня расходов на единицу результата	§  Данные Минфина
	Задача 4.9. Создание системы управления активами	§  Доля СБП, в которых система управления активами соответствуют утвержденным формализованным требованиям в части ведения актуализированных реестров активов, определения потребности в содержании, ремонте, обновлении активов, управления унитарными, казенными предприятиями и предприятиями с госучастием в акционерном капитале, и т. д. §  Отношение доходов от государственных активов к затратам на управление ими (их содержание)	§  Данные Минфина
	Задача 4.10. Создание системы внутреннего ведомственного финансового контроля	§  Доля СБП, в которых система внутреннего финансового контроля соответствуют утвержденным формализованным требованиям в части контроля за соблюдением процедур и правил, выявлении неэффективных бизнес-процессов, и т. д.	§  Данные Минфина
	Задача 4.11. Совершенствованиебюджетной классификацииРоссийской Федерации и бюджетного учета	§  Организация бюджетного учета по методу начислений; §  Бухгалтерский учет позволяет группировать расходы по функциям и программам	§  Закон о бухгалтерском учете для бюджетных организаций, данные Минфина
	Цель 5. Укрепление механизмов прозрачности и внешней подотчетности органов государственного управления	§  Снижение восприятия уровня коррупции деловым сообществом (BEEPS) и населением (опросы TI) §  Восприятие госслужащими уровня коррупции §  Доля информационных запросов, направленных в ФОИВ, по которым был получен своевременный ответ/ответ с задержкой/отказ	§  Опросы НПО (TI), предпринимателей (BEEPS) §  Опросы госслужащих §  Мониторинг НПО
Реформагосударственной службы	Задача 5.1. Повышение прозрачности и открытости органов государственной власти	§  Доля ФОИВ, соблюдающих требования Постановления №98 §  Доля ФОИВ, имеющих консультативные органы (с участием заинтересованных лиц), принимающие участие в разработке стратегий развития §  Количество жалоб о не предоставлении информации, рассмотренных в пользу лиц, запрашивающих информацию §  Количество ФОИВ, поддерживающих «горячие линии» по вопросам нарушения профессиональной этики и коррупции (и динамика обращений в «горячие линии»)	§  Мониторинг веб-сайтов ФОИВ §  Данные НПО
	Задача 5.2. Усиление системы внешней подотчетности	§  Мониторинг исполнения рекомендаций внешних проверяющих органов	§  Данные ФОИВ и Счетной палаты

13) Кадровое планирование — целенаправленная, научно обоснованная деятельность организации, имеющая целью предоставление рабочих мест в нужный момент времени и в необходимом количестве в соответствии со способностями, склонностями работников и предъявляемыми требованиями.

Кадровое планирование представляет комплексную задачу, включающую большое число независимых переменных — новые изобретения, изменения населения, сопротивление изменениям, потребительский спрос, вмешательства государства в бизнес, иностранная конкуренция и, прежде всего, конкуренция на национальном рынке.

Кадровое планирование должно включать возможность обратной связи, поскольку если план не может быть выполнен, часто возникает необходимость в корректировке задач компании, чтобы они стали выполнимыми с точки зрения человеческих ресурсов.

Цели кадрового планирования

Цели кадрового планирования должны формулироваться систематически. Сюда относятся цели организации и цели ее персонала. При планировании целей необходимо учитывать правовые нормы, а также исходные принципы политики организации. Цели и задачи кадрового планирования схематически представлены на рисунке 12.

Рис. 12. Цели и задачи кадрового планирования организации

Этапами процесса планирования целей являются: поиск целей, анализ целей и их ранжирование, оценка возможностей реализации, выбор и реализация целей, контроль и их ревизия (рис. 13).

Рис. 13. Процесс планирования человеческих ресурсов

Эффективное кадровое планирование должно отвечать на вопросы:

1. Сколько работников, какой квалификации, когда и где потребуется?

2. Как лучше привлечь нужный и сократить или оптимизировать использование излишнего персонала?

3. Как эффективно использовать персонал в соответствии с его способностями, изменениями и внутренней мотивацией?

4. Каким образом обеспечить условия для развития персонала?

5. Каких затрат потребуют запланированные мероприятия?

Этапы и виды кадрового планирования По срокам кадровое планирование подразделяется на:

• долгосрочное (прогноз от 3-х и более лет)

• краткосрочное (не более 1 года)

Рассмотрим долгосрочное и краткосрочное кадровое планирование более подробно.

Долгосрочное кадровое планирование

Инструментом долгосрочного кадрового планирования является план человеческих ресурсов, который, как правило, предполагает попытку прогнозирования на 3-5 лет вперед.

Компания должна оценить спрос на труд, потенциальные возможности предложения и состояние внешней среды деятельности. Путем взаимодействия всех названных факторов составляется план человеческих ресурсов, указывающий, какое количество и каких именно работников может потребоваться в будущем.

Основными пунктами, которые следует принимать в расчет, являются следующие:

1. Создание группы кадрового планирования компании, включая менеджеров, ответственных за выполнение основных функций в компании.

2. Задачи человеческих ресурсов в достижении целей компании с учетом:

• планов в области капитального оборудования (заносимого на баланс компании);

• реорганизации, например, централизации или децентрализации;

• изменений ассортимента или объема выпускаемой продукции;

• финансовых ограничений.

3. Характеристика использования человеческих ресурсов, в частности:

• численность работников разных категорий;

• расчет текучести кадров по каждой категории работников и анализ влияния высоких или низких показателей текучести кадров на эффективность деятельности компании;

• объем выполненной сверхурочной работы;

• оценка эффективности деятельности нынешнего персонала и его потенциала;

• общий уровень оплаты труда в сравнении с уровнем оплаты в других компаниях.

4. Внешняя среда деятельности компании:

• положение с набором персонала;

• демографические тенденции;

• местные планы в области жилищного строительства и развития транспорта;

• национальные соглашения относительно условий работы;

• политика государства в области образования, выхода на пенсию, предоставления региональных субсидий и т.д.

5. Потенциальное предложение на рынке труда, в частности:

• влияние локальной иммиграции и эмиграции;

• последствия набора и увольнения избыточной рабочей силы местными компаниями;

• возможность привлечения к работе тех категорий работников, которые не привлекаются в настоящее время, например, работников, занятых неполный рабочий день.

После рассмотрения и координации всех названных факторов можно составить план человеческих ресурсов,подробно отражающий, сколько именно работников по количеству, функциям, квалификации, местам работы и размещению следует использовать на разных стадиях будущего периода. В плане должно быть отражено:

• перечень мест работы и должностей, которые могут появиться, претерпеть какие- либо изменения или быть упраздненными;

• в какой степени возможна перестановка или переподготовка персонала;

• необходимые изменения на уровне руководителей как среднего, так и высшего звеньев;

• потребности в профессиональном обучении;

• программы набора, сокращения избыточного персонала или увольнения по выслуге лет;

• возможности для обратной связи в случае необходимости корректировки плана или задач компании;

• меры, предусмотренные для улаживания любых проблем с персоналом в связи с дефицитом или избытком рабочей силы (например, ранний выход на пенсию или другие процедуры сокращения персонала).

1. 14) Понятие термина кадровая политика.

Кадровая политика - совокупность правил и норм, целей и представлений, которые определяют направление и содержание работы с персоналом. Через кадровую политику осуществляется реализация целей и задач управления персоналом, поэтому её считают ядром системы управления персоналом. Кадровая политика формируется руководством организации, реализуется кадровой службой в процессе выполнения её работниками своих функций. Она находит свое отражение в следующих нормативных документах:

• правилах внутреннего распорядка

• коллективном договоре.

Термин “кадровая политика” может иметь широкое и узкое толкование.

В широком смысле это система осознанных и определенным образом сформулированных и скрепленных правил и норм, приводящих человеческий ресурс в соответствие с долговременной стратегией фирмы.

Нередко при широком понимании кадровой политики необходимо обращать внимание на особенности реализации властных полномочий и стиля руководства. Косвенно это находит свое отражение в философии организации, коллективном договоре и правилах внутреннего распорядка. Отсюда следует, что все мероприятия по работе с кадрами — отбор, составление штатного расписания, аттестация, обучение, продвижение — могут заранее планироваться и согласовываться со стратегическими целями и текущими задачами организации.

В узком смысле это набор конкретных правил, пожеланий и ограничений (зачастую неосознаваемых), реализующихся, как в процессе непосредственных взаимодействий между сотрудниками, так и во взаимоотношениях между работниками и организацией в целом.

В этом смысле, например, слова “кадровая политика нашей фирмы состоит в том, чтобы брать на работу людей только с высшим образованием”.

2. Цели и задачи кадровой политики.

Кадровая политика (КП) представляет собой совокупность наиболее важных теоретических положений и принципов, официальных требований и практических мер, определяющих основные направления и содержание работы с персоналом, ее формы и методы. Она определяет генеральное направление и основы работы с кадрами, общие и специфические требования к ним соответствующих субъектов управления (государства, территориальных систем, организаций и т.д.).

Основной целью кадровой политики является своевременное обеспечение организации персоналом требуемого качества и в необходимой численности. Другими ее целями можно считать:

1) обеспечение условий реализации предусмотренных трудовым законодательством прав и обязанностей граждан;

2) рациональное использование кадрового потенциала;

3) формирование и поддержание эффективной работы трудовых коллективов.

Основными разновидностями кадровой политики считаются политика подбора кадров, политика обучения, политика оплаты труда, политика формирования кадровых процедур, политика социальных отношений.

Кадровая политика ориентируется на тенденции, планы развития предприятия и из этого можно выделить следующие задачи:

· увольнять работников или сохранять; если сохранять, то каким путем лучше: а) переводить на сокращенные формы занятости; б) использовать на несвойственных работах, на других объектах; в) направлять на длительную переподготовку и т. п.;

· подготавливать работников самим или искать тех, кто уже имеет необходимую подготовку;

· набирать со стороны или переучивать работников, подлежащих высвобождению с предприятия;

· набирать дополнительно рабочих или обойтись имеющейся численностью при условии более рационального ее использования;

· вкладывать деньги в подготовку "дешевых", но узкоспециализированных рабочих или "дорогих", но маневренных и т. п.

3. Требования к кадровой политике.

Общие требования к кадровой политике в современных условиях сводятся к следующему:

1. Кадровая политика должна быть тесно связана со стратегией развития предприятия. В этом отношении она представляет собой кадровое обеспечение реализации этой стратегии.

2. Кадровая политика должна быть достаточно гибкой. Это значит, что она должна быть, с одной стороны, стабильной, поскольку именно со стабильностью связаны определенные ожидания работника, с другой - динамичной, т.е. корректироваться в соответствии с изменением тактики предприятия, производственной и экономической ситуации. Стабильными должны быть те ее стороны, которые ориентированы на учет интересов персонала и имеют отношение к организационной культуре предприятия.

3. Поскольку формирование квалифицированной рабочей силы связано с определенными издержками для предприятия, кадровая политика должна быть экономически обоснованной, т.е. исходить из его реальных финансовых возможностей.

4. Кадровая политика должна обеспечить индивидуальный подход к своим работникам.

Таким образом, кадровая политика направлена на формирование такой системы работы с кадрами, которая ориентировалась бы на получение не только экономического, но и социального эффекта при условии соблюдения действующего законодательства.

4. Принципы кадровой политики.

Стратегический подход

• Система управления персоналом нацелена на реализацию стратегии компании

• работа с персоналом осуществляется в соответствии с требованиями к формированию и поддержанию долгосрочного имиджа компании как привлекательного работодателя

Системность и целостность

• Все процессы системы управления персоналом взаимосвязаны и взаимозависимы

Единство и прозрачность

• Принципы кадровой политики едины для всех предприятий

• компании компания информирует работников о действующих в компании принципах кадровой политики

Дифференцированный подход

• каждой категории персонала соответствуют специфические методы работы с персоналом, в отдельных случаях - индивидуальный подход

Партнерство

• Компания изучает и целенаправленно формирует мнение трудового коллектива по ключевым направлениям работы с персоналом

Самостоятельность и индивидуальная ответственность работников

• Каждый работник компании поддерживает функционирование, всесторонне развивает и повышает эффективность своего направления деятельности

Проактивность и гибкость

• Компания проводит мониторинг внешней и внутренней среды, влияющей на процессы управления персоналом

Умеренная открытость

• Степень открытости сведений о формах и методах работы с персоналом в рамках действующей кадровой политики компании определяется полномочиями доступа

Соблюдение законодательства (легитимность, законность)

• Компания строит трудовые отношения со своими работниками на основании соблюдения законности и легитимности

15) Кадровая служба государственного органа — это подразделение в структуре государственной службы, которое выполняет функции и задачи, установленные ст. 44 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79-ФЗ о кадровой работе.

Кадровая служба должна практически обеспечивать реализацию руководством государственного органа его задач и функций, занимаясь решением организационно-управленческих задач, формированием кадрового состава профессиональным развитием персонала, анализом и регулированием служебного продвижения госслужащих, применяя наиболее эффективные кадровые технологии.

Функции, полномочия и структура кадровой службы государственного органа определяются Положением о подразделении государственного органа по вопросам государственной службы и кадров, которое, согласно Федеральному закону № 79-ФЗ (ст. 44, п. 2), должно утверждаться в каждом государственном органе его руководителем. Как правило, это подразделение в государственном органе называется управлением государственной службы и кадров. Оно выполняет две базовые функции: занимается вопросами организации и прохождения государственной службы и собственно кадровой работой — поиском, отбором, укомплектованием штатов и кадровым делопроизводством.

Кадровая служба имеется в каждом государственном органе. Но ее социальный и функционально-правовой статус пока низок по сравнению с кадровыми службами в зарубежных странах, где работа с людьми, управление их профессиональным и личностным развитием давно стали приоритетными.

Положение о кадровой службе — документ, определяющий общие вопросы организации кадровой службы, ее основные цели, задачи и функции, права и обязанности, ответственность и порядок взаимоотношений с другими структурными подразделениями государственного органа.

16) Понятие: Государственная служба – это профессиональная служебная деятельность граждан РФ (по некоторым видам службы – иностранных граждан) по обеспечению исполнения полномочий ОГВ РФ и субъектов, а также лицами, замещающими гос.должности РФ. 

Государственная служба может проходить только на должностях государственной службы. 

Признаки государственной службы:

1. Государственно-служебная деятельность преследует публичные интересы. Обеспечивает достижение публичных интересов. Фундаментальными целями государственной службы являются:

а. защита прав и свобод человека и гражданина

б. обеспечение исполнения функций, возложенных на государство. 

в. обеспечение эффективности гос.аппарата.

2. С точки зрения организации государственной службы государство представляет собой определяет круг организаций, где граждане проходят службу – органы и строевые подразделения. 

3. государственная служба – всегда деятельность, связанная с властными полномочиями 

4. государственная служба – деятельность, не связанная с материальным производством. Всегда работа с информацией. 

5. государственную службу всегда осуществляют государственные служащие. 

Государственная служба – это, в первую очередь, деятельность.

Государственный служащий – это физическое лицо, осуществляющее государственную службу (деятельность).

Приоритет имеет публично-правовое регулирование, а нормы трудового законодательства применяются субсидиарно, если соотв.отношения не урегулированы служебным законодательством.

Виды государственной службы.

Дифференциация государственной службы по видам закреплена в ФЗ «О системе гос.службы в РФ».