доклад коррупция 6340 Андреев / доклад
.docxДоклад студента группы 6340 Андреева А.В. на тему «История противодействия коррупции
в российском государстве - период до 1917 г.»
История коррупции не уступает по древности истории человеческой цивилизации. Коррупция в России - наиболее сложное и неоднозначное явление, специфичность которого связана с особым менталитетом, присущим россиянам.
Как правило, исследователи выделяют следующие этапы развития коррупционной преступности в России:
- до 1715 г.;
- с 1715 по 1801 г.;
- с 1801 по 1901 г.;
- с 1901 по 2000 г.;
- с 2000 г. по настоящее время.
Формирование централизованного древнерусского государства происходило на протяжении всего Х века путем объединения союзов славянских племен под властью киевского князя. Князь и несколько наиболее близких к нему дружинников олицетворяли собой всю мощь государства, неудивительно, что они явили также и многочисленные примеры злоупотребления своими неограниченными возможностями. Основной формой осуществления власти в тот период было «полюдье», т.е. объезд князем и дружиной подвластных земель с целью сбора дани и свершения правосудия. Во время полюдья произошли печально известные события о знаменитом сборе дани с древлян князем Игорем зимой 945 г. Киевский князь откровенно злоупотреблял своей верховной властью для выколачивания из своих подданных материальных благ для себя и дружинников. По иному охарактеризовать возвращение княжеского отряда к древлянам для сбора экстраординарной дани весьма сложно. В течение всего периода существования единого древнерусского государства и во времена феодальной раздробленности, злоупотребления на Руси множились и развивались. Дружина жила за счет доходов князя; средством сплочения дружинной среды и поддержания княжеского авторитета служили многочисленные пиры и раздача богатств. Правовые памятники этого периода ("Русская Правда") не содержат постановлений о преступлениях против государственной власти и службы, в первую очередь по причине неразвитости права и неосознания многих деяний в качестве преступных (тем более что преступлением в это время признается преимущественно частная обида). Тем не менее Пространная редакция "Русской Правды" содержит две любопытные статьи (ст. 9, ст. 74), в которых устанавливает фиксированные размеры натурального и денежного обеспечения общиной государственных чиновников. Согласно этим положениям, государственным чиновникам, собиравшим виры, и судебным чиновникам при взыскании ими продажи полагалась определенная сумма от взысканных штрафов (1/5 часть), а также обеспечение продуктами питания по потребностям. Несмотря на фиксацию размера содержания, сам принцип процентного отчисления судьям от каждого штрафа не мог не породить негативных последствий и способствовал искусственному увеличению количества уголовных дел.
В последующее время, с образованием централизованного государства, система управления делами государства меняется. На смену территориальному, дворцово-вотчинному управлению приходит система функционального управления, внедрившего систему кормлений. Кормленщик получал территорию на «корм» на год-два: он управлял территорией, судил население и «кормился», что естественным образом стимулировало рост взяточничества и различного рода злоупотреблений. Пытаясь минимизировать издержки управления, центральная власть начала вводить ограничения прав «кормленщиков». В «кормленной грамоте» их обязывали «судить и ходить по старине», не превышая освященного обычаем уровня поборов.
Осознав существующую опасность, государство стремилось как к ограничению деятельности наместников, так и к установлению санкций за должностные злоупотребления. Посул (плата судье или правителю от заинтересованных лиц) был сначала дозволенным деянием; затем закон таксировал эту плату и запрещал взимание лишка (отсюда термин "лихоимство"); наконец, совсем запретил посулы. Принятие же «благодарности» за выполнение своих обязанностей в чьих-то интересах - мздоимство, сходило с рук.
Первые официальные упоминания о посуле, как незаконном вознаграждении за осуществление официальных властных полномочий, имеются в Двинской уставной грамоте 1397—1398 гг., в ст. 6 которой говорилось: «А самосуда четыре рубли; а самосуд, то: кто изымав татя с поличным, а посул собе возмет, а наместники доведаются по заповеди, ино то самосуд; а опрочь того самосуда нет». Иными словами, в этой статье речь идет о незаконном присвоении потерпевшим от кражи судебных полномочий (самосуде). При этом самосудом признается незаконное получение денежной компенсации, причитавшейся наместнику, на которого возлагалось осуществление правосудия. Некоторые ученые полагают, что данная норма запрещала наместнику отпускать пойманного вора за взятку. Тем не менее, большая часть исследователей истории российского законодательства полагает, что понятие посула начинает употребляться в смысле взятки, начиная с Псковской Судной грамоты 1397 г., ст. 4 которой гласила: «А князь и посадник на вече суду не судять, судити им у князя на сенех, взирая в правду по крестному целованью. А не въсудят в правду, ино Бог буди им судиа на втором пришествии Христове. А тайных посулов не имати ни князю, ни посаднику». Упоминания о посулах также можно встретить в Новгородской Судной грамоте и в Судебнике 1497 г., Первая глава Судебника звучала следующим образом: «Суд судить боярам и окольничьим… А посулов (читай – взяток) боярам и окольничьим не брать, и любому судье от суда посулов не брать, а судом не мстить, не дружить никому». Таким образом первое законодательное ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану III. Причем если Судебник 1497 г., запрещая взятки (ст. ст. 1, 33, 38, 43, 65, 67), еще не устанавливает ответственности за такое преступление, то Судебник 1550 г. впервые намечает состав преступления против правосудия, а именно вынесение неправильного решения в результате получения взятки, т.е. умышленное неправосудие (ст. ст. 3 - 5, 8 - 11, 32, 33, 39, 42, 53, 74). Как видим, взяточничество наказывалось лишь в связи с преступными действиями и влекло, помимо возмещения тройной суммы иска, уголовное наказание, которое в соответствии с феодальным правом привилегий различалось в зависимости от субъекта преступления и было тем выше, чем ниже судебный чин. Иван IV в 1561 году ввел смертную казнь за чрезмерность во взятках.
На смену старой системе управления к середине ХVI века пришла приказная система. Основными органами управления государством становятся приказы – учреждения, возглавляемые должностным лицом, которому «приказывались» в ведение определенные вопросы. Новые учреждения имели сложную структуру и располагали аппаратом дьяков, ведущих ведомственную переписку. А в дополнение к центральным органам власти на местах создавались местные, губные и земские власти. Отныне решение многих вопросов зависело от работы бюрократической машины.
В новых социально-экономических отношениях подкуп нередко представлял собой организационную часть осуществления противоправной экономической деятельности, основанной на продажности государственных служащих. Например, корчемники и табачники (незаконно изготавливающие и реализующие спиртные и табачные изделия) предоставляли пресекающим их деятельность служащим "откуп". Все это требовало закрепления новых форм подкупа в законодательных актах и введения в них новых определений.
В 1648 г. в Москве случился народный «антикоррупционный бунт», который закончился пожарами и гибелью мирных жителей. Для усмирения волнений царем Алексеем Михайловичем были казнены два высокопоставленных коррумпированных чиновника - глава Земского приказа Плещеев и глава Пушкарского приказа Траханиотов.
Основным актом, определявшим меры борьбы с взяточничеством в рассматриваемый период, являлось Соборное уложение 1649 г. По-прежнему уголовная ответственность за взяточничество наступала преимущественно в сфере правосудия. Но в отличие от предшествующих актов особенность Уложения состояла в том, что, наряду с взяточником, оно знало уже и фигуру посредника во взяточничестве, и мнимую взятку (ст. ст. 7 - 9).
На втором этапе, а именно с 1715 г., получение взятки в любой форме стало считаться преступлением, т.к. чиновникам стали платить фиксированную зарплату. При Петре Первом государство, построив сложный канцелярский аппарат с большим количеством чиновников, не имело достаточно средств, чтобы содержать его. Не получая жалованья, которое из-за постоянных войн часто задерживали или не выплачивали вовсе, многие чиновники, особенно низших классов, откровенно бедствовали, поэтому взятки нередко были для них единственным способом выживания. Таким образом, становление в России абсолютной монархии было сопряжено также с огромным размахом коррупции, взяточничества и установлением суровых мер ответственности за эти деяния.
17 марта 1714 г. Петром I был издан «Указ о фискалах и о их должности и действии», регламентирующий полномочия фискалов и меры по борьбе с взяточничеством и казнокрадством. Задачей нового органа было «взыскание всех безгласных дел, то есть… взятки и всякую кражу казны…». Но этот столь нужный институт таил в себе зародыш своей гибели. Дело в том, что фискалы не получали жалования, и на содержание им шла часть имущества разоблаченных ими казнокрадов. Кроме того, фискалы не имели других источников сведений, помимо слухов и личных наблюдений. Очевидно, сколь велик был соблазн за счет сфабрикованного доноса поправить свое финансовое положение. Последней каплей стало освобождение фискалов от ответственности за неверные сведения: в худшем случае с них могли «взять штраф легкий, чтобы впредь осмотрительнее доносил».
В декабре 1714 года Петр издал Указ «О воспрещении взяток и посулов и наказание за оное», который запрещал чиновникам иметь иное вознаграждение за свой труд, кроме жалованья. Наказание за взятки было ужесточено вплоть до политической или смертной казни, причем наказание не зависело от должностного положения чиновника. Четко и однозначно устанавливалась смертная казнь за взяточничество для военнослужащих, нарушающих установленные предписания за вознаграждение. В 1715 г. был принят Артикул Воинский, в котором впервые в истории российского права была реализована попытка систематизации уголовно-правовых норм. В нём, например, были описаны такие должностные преступления, как злоупотребление властью в корыстных целях (арт. 194), взяточничество (арт. 184), подделка печатей и документов (арт. 201), срывание указов (арт. 203), принесение лжеприсяги (арт. 196) и лжесвидетельство (арт. 198), за которые грозило наказание в виде смертной казни, телесных наказаний и тюремного заключения. Более широкий перечень случаев превышения и злоупотребления властью содержался в главе 50 Генерального регламента коллегий (1720 г.), включающей в себя меры взыскания и поощрения за службу.
Время Петра I характеризуется массой громких судебных и политических процессов над взяточниками. Типичен для того времени эпизод, когда после многолетнего следствия был изобличен во взяточничестве и повешен сибирский губернатор Гагарин. А потом, через три года, четвертовали по этой же самой причине обер-фискала Нестерова - того, кто изобличал Гагарина. Во взяточничестве были обвинены московский губернатор К. Нарышкин, адмирал Апраксин, сенатор Долгоруков.
Особенность петровского периода в истории борьбы с взяточничеством состоит в том, что если в предшествующие периоды посулы - взятки рассматривались как нарушение служебного долга, прежде всего порядка судопроизводства, то в XVIII в. они выделяются в самостоятельный состав преступления, как "лукавые приобретения и похищения государственных интересов". При этом субъектами взяточничества объявлялись не только те, кто непосредственно брал взятки, но и те, "которые ему в том служили и чрез кого сделано, и кто ведали, а не известили", т.е. соучастники и недоносители. Развитие представлений о взяточничестве можно наблюдать и в петровском Указе от 31.12.1765, в соответствии с которым наказание взяточничества ставилось в зависимость от проявлений объективной стороны преступления, где различалось три его вида: взятка, нарушение служебного долга за взятку и совершение преступления в результате принятия взятки. Последний вид рассматривался как "государству... конечное падение", и виновных в нем следовало казнить.
Со второй половины XVIII в. основным наказанием за взяточничество стало исключение со службы, для низших чиновников - с лишением чина и взысканием полученных денег в двойном размере, для высших - с временным пребыванием в своих поместьях.
Соборное уложение и законодательство Петра I оставались источниками права вплоть до первой половины XIX столетия.
Вскоре после смерти Петра I нехватка средств заставила правительство Екатерины I вернуться к прежней системе обеспечения, предусматривавшей работу канцелярских служащих в городах без жалования с позволением «брать акциденцию от дел». Акциденции в переводе с латинского — «побочные доходы» от добровольной мзды челобитчиков, то есть взятки. Таким образом, «кормление от дел» вновь стало для госслужащих единственным способом существования.
Императрица Елизавета в Указе от 16.08.1760, и Екатерина II в Манифесте от 18.07.1762 уделяли проблеме предупреждения взяточничества достаточное внимание. Так к Екатерина II вернула фиксированное жалование чиновникам. Однако жалование выдавали бумажными деньгами, которые в начале XIX в. начали сильно обесцениваться по сравнению с металлическими. Необеспеченность бюрократии вновь привела к повышению коррупции.
Третий этап характеризуется следующим: Указы Александра I 1809 и 1811 гг. оставляли в силе законодательные акты Петра I и Екатерины II. Тем не менее рост должностных преступлений в империи показывал, что реформирование законодательства необходимо. Взяточничество и лихоимство прочно обосновались не только в центре, но и в губерниях и в судебной системе. К концу первой четверти XIX в. у высших государственных сановников не существовало разномыслия по поводу того, что необходимо в кратчайшие сроки выявить причины и найти ближайшие способы к искоренению должностных преступлений, и в особенности лихоимства.
Активная законопроектная деятельность, направленная на выработку мер борьбы с взяточничеством, развернулась в начале правления Николая I.
В мае 1826 г. им был учрежден специальный комитет "Для соображения законов о лихоимстве и положения предварительного заключения о мерах к истреблению сего преступления". В окончательной записке на имя императора, датируемой мартом 1827 г., члены этого комитета изложили свои соображения относительно причин взяточничества, адекватности существующего законодательства потребностям борьбы с ним и возможных дальнейших мер по искоренению взяточничества.
В том же году было создано Третье отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии - для борьбы со злоупотреблениями должностных лиц и контроля за их деятельностью. В середине XIX в. в правительственных кругах наблюдалась непоследовательность в борьбе с должностной преступностью. Несмотря на общее негативное отношение к взяточничеству, к отдельным лихоимцам Правительство было снисходительно
Важным этапом на пути совершенствования законодательства об ответственности за взяточничество и лихоимство было издание Свода законов (1832 г., 1842 г., 1857 г.), в котором этим деяниям была посвящена глава 6 раздела 5 тома 15.
Статья 336 содержала перечень видов лихоимства. Таковых было три:
- незаконные поборы под видом государственных податей;
- вымогательство вещами, деньгами или припасами;
- взятки с просителей по делам исполнительным и судебным.
Таким образом, Свод законов трактовал взяточничество как составную часть лихоимства. Под взятками здесь понимались всякого рода подарки, которые делались чиновникам для ослабления силы закона.
При назначении наказания лицам, уличенным в лихоимстве, применялись три основных правила:
1) не смотреть ни на чины и достоинства, ни на прежние заслуги;
2) если обвиняемый докажет, что взятки были приняты на его имя без его ведома, то наказывать того, кто принял взятку;
3) учитывать степень преступления и происшедшие от того последствия <8>.
С 1845 г. основным законодательным актом, регулировавшим ответственность чиновников за мздоимство и лихоимство, стало Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. Однако при этом законодательное определение этих понятий отсутствовало. Если действие, за которое получен дар, не составляло нарушения обязанностей службы, то получение вознаграждения являлось мздоимством, если же обязанности службы были нарушены - лихоимством. По Уложению чиновник, уличенный в мздоимстве, подвергался либо только денежному взысканию, либо денежному взысканию, сопряженному с отрешением от должности. За лихоимство законодатель установил более суровые санкции, чем за мздоимство, вплоть до отдачи в исправительные арестантские отделения. Высшей степенью лихоимства законодателем было названо вымогательство (ст. 377 Уложения). Виновный в вымогательстве подвергался либо отдаче в исправительные арестантские отделения с лишением всех особенных прав и преимуществ, либо лишению всех особенных, лично и по состоянию присвоенных, прав и преимуществ и отдаче в исправительные арестантские отделения на срок от 5 до 6 лет. При наличии отягчающих вину обстоятельств виновный приговаривался к лишению всех прав состояния и ссылке на каторжные работы на срок от 6 до 8 лет.
В общей сложности к 1857 г. чиновников было около 86 000 человек. Из чиновников низших классов (от XIV до VIII) в те годы привлекалось палатами уголовного суда ежегодно около 4000; чины VIII - V классов судились в Сенате, примерно по 700 человек в год; чиновники высших чинов Табели о рангах попадали под следствие в единичных случаях. Таким образом, в общей сложности около 5 - 6% чиновников ежегодно попадали под различные расследования уголовных палат и Сената. Однако по обвинениям в мздоимстве и лихоимстве проходило гораздо меньшее число. Если в 1847 г. число чиновников государственной службы, судимых в палатах Уголовного суда за мздоимство и лихоимство, составляло 220 человек, то в 1883 г. эта цифра составляла 303 человека (а к 1913 г. достигла 1071 человека). Тем не менее власти всегда понимали, что попадают под суд за взяточничество далеко не все, и искали пути для профилактики и уменьшения этой язвы.
Работа по определению причин и эффективных средств предупреждения взяточничества продолжалась и при Александре II. В ноябре 1864 г. им был издан Указ "Об изыскании причин и представлении средств к искоренению сей язвы".
Сенатом был создан специальный комитет по изучению этого явления, который обратил внимание на три основные причины его распространенности. "Первая - это несовершенство законов, которые, с одной стороны, угрожая жесточайшими наказаниями, с другой стороны, не только сами допускают случаи и способы, но даже и безопасное убежище тем, которые бы гнушаться ими и всемерно пресекать их долженствовали. Вторая, не менее важная причина - бедственное (и, смело можно назвать, близкое к нищете) положение большей части посвящающих себя государственной службе часто самого благорасположенного и лучшей нравственности чиновника невольным образом превращает во врага Правительству. Третья - в российском законодательстве не находится почти никаких оттенков между преступлением, совершенным из жадности и корысти, и вынужденным крайностью и нищетой. Тот, кто обогащает себя истощением государства, кто приводит в отчаяние тяжущихся, вынуждая от них последние крохи, и бедный канцелярский служитель, взявший с просителя малое в чем-либо угождение несколько рублей, подвергаются равной участи".
Однако составление многочисленных комиссий, установление причин и разработка рекомендаций по предупреждению взяточничества в XIX столетии не принесла положительных результатов. Однако заслуга предшествующей законопроектной деятельности состояла в том, что правительством был накоплен достаточный опыт, законодательное воплощение которого мы можем обнаружить в крупнейшем правовом памятнике XIX в. - Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. <13>. Этот закон был очень громоздким, казуистическим, сохранял свое действие вплоть до революции 1917 г.
Структуру Уложения о наказаниях составляли разделы. Пятый раздел назывался "О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной" и состоял из одиннадцати глав, некоторые из которых, в свою очередь, делились на разделы. Первые десять глав содержали описание общих преступлений по службе, а одиннадцатая глава описывала особенные. Законодательные положения о взяточничестве сосредоточивались в главе 6 "О мздоимстве и лихоимстве" раздела 5 "О преступлениях и проступках по службе государственной и общественной". Определения данных понятий в законе не содержалось. В научных работах же указывалось, что "под лихоимством следует разуметь умышленное приобретение посредством своего служебного положения или служебных действий противозаконных выгод".
При этом лихоимство охватывало собой три разновидности деяний: мздоимство, лихоимство в тесном смысле этого слова и вымогательство. Так, ст. 40 Уложения о наказаниях говорила об ответственности чиновника или иного лица, состоящего на службе государственной или общественной, который "по делу или действию, касающемуся до обязанностей его по службе, примет, хотя и без всякого в чем-либо нарушения сих обязанностей, подарок, состоящий в деньгах, вещах или в чем бы то ни было ином". Это и называлось мздоимством. Статья 402 предусматривала ответственность за принятие в дар денег, вещей или чего иного "для учинения или допущения чего-либо противного обязанностям службы". Это считалось лихоимством. В ст. 406 указывалось на высшую степень лихоимства (в широком смысле слова) - вымогательство. Согласно статье, вымогательством признавались: 1) всякая прибыль или иная выгода, приобретенная по делам службы притеснением или же угрозами, либо страхом притеснения; 2) всякое требование подарков или не установленной законом платы, или ссуды, или же каких-либо услуг, прибылей или иных выгод по касающемуся до службы или должности виновного в том лица делу или действию, под каким бы то ни было видом или предлогом; 3) всякие не установленные законом или в излишнем против определенного количества поборы деньгами, вещами или чем-либо иным; 4) всякие незаконные наряды обывателей на свою или же чью-либо работу.
22 апреля 1881 года был учрежден Комитет для выработки проекта уголовного Уложения. Одним из дискуссионных в 1893 стал вопрос об ответственности за взяточничество (лихоимство). В проекте Редакционной комиссии ответственность за принятие взятки, данной с целью побуждения к совершению преступного деяния посредством злоупотребления служебными полномочиями или к учинению служебной провинности (ст. 35), устанавливалась равной ответственности за принятие взятки, если она была дана уже за учиненные, в интересах лиходателя, посредством злоупотребления служебными полномочиями преступные деяния или служебную провинность (ст.36), а именно: заключение в тюрьму на срок не ниже шести месяцев. Полностью Уголовное уложение вступило в силу при Николае II.
В 1903 г. было введено Уголовное уложение, которое в части борьбы с коррупцией было гораздо более проработано, чем действовавшее до этого Уложение о наказаниях. Уголовное уложение, в частности, разделило понятия "взяточничество" и "лихоимство".
Рост взяточничества с начала XX в. в России (как и в других странах первой пятерки) имел место в связи как с ростом числа чиновников, так и с поставками и военными заказами, сделками с недвижимостью, основанием новых кооперативных обществ, получением для эксплуатации земельных участков с полезными ископаемыми и другими сделками в начале XX в. В России - особенно в период Русско-японской, а затем и Первой мировой войны - рост коррупции вызвал необходимость как усиления ответственности за получение взяток, так и отказа от ненаказуемости за взяткодательство.
Царское Правительство быстро отреагировало на всплеск коррупции в самом начале Русско-японской войны и ужесточило отношение к ней; предпринимались все новые попытки к пресечению мздоимства и лихоимства. Об этом свидетельствует, в частности, и тот факт, что на лиц, их совершивших, не были распространены милости (амнистия), даруемые Всемилостивейшим Манифестом от 11 августа 1904 г. В частности, им не могли быть уменьшены назначенные судом сроки заключения на две трети (как многим другим осужденным по уголовным статьям), они не могли быть освобождены от суда и наказания в случаях, если против них было возбуждено преследование, или последовало решение суда, или решение еще не приведено в исполнение до 11 августа 1904 г.
14 апреля 1911 г. Министр юстиции И.Г. Щегловитов внес в Государственную Думу развернутый законопроект "О наказуемости лиходательства". Дача взятки рассматривалась в этом проекте как самостоятельное преступление, нарушающее принцип безвозмездности служебных действий, предлагалось объявить ее наказуемой независимо от будущей деятельности взяткополучателя. Лиходательство же в качестве платы за прошлую деятельность должностного лица предлагалось считать преступным лишь при неисполнении им служебной обязанности или злоупотреблении властью. Однако данный законопроект рассмотрен не был, вероятно, поскольку Николай II понимал, что это может затруднить борьбу с коррупцией.
Закон от 31 января 1916 г. "О наказуемости лиходательства, об усилении наказаний за мздоимство и лихоимство, а также об установлении наказаний за промедление в исполнении договора или поручения Правительства о заготовлении средств нападения или защиты от неприятеля и о поставке предметов довольствия для действующих армии и флота", принятый в порядке чрезвычайного законодательства, существенно повышал наказание за мздоимство и лихоимство, в частности, в случаях, когда они были учинены по делам, касающимся снабжения армии и флота боевыми, продовольственными и иными припасами, пополнения личного состава и вообще обороны государства, а также железнодорожной службы. Эти же обстоятельства усиливали ответственность и за лиходательство, которое объявлялось безусловно наказуемым. Предусматривалась ответственность за лиходательство - подкуп за выполнение или невыполнение служебного действия без нарушения должностным лицом установленных законом обязанностей, а также за лиходательство-подкуп и лиходательство-вознаграждение за действие или бездействие должностного лица, связанные со злоупотреблением властью.
Литература:
1) Крюкова Н.И. Возникновение и история развития коррупции в России // Государственная власть и местное самоуправление. - М.: Юрист, 2013, № 12.
2) Н.П. Варфоломеева. Исторический опыт борьбы с коррупцией // Основы экономики управления и права. 2011, №5.
3) Крюкова Н.И. Коррупция: ее сущность и исторические корни в России // История государства и права, 2014, N 5.
4) Просандеева Н. В. ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ: ПРАВОВЫЕ СИСТЕМЫ В ИСТОРИИ // История государства и права, 2014, N 2