5курс / ТГП / Новая папка / 18 - АРХИПОВ - Понятие и юридическая природа локальных норм
.docС. И. АРХИПОВ*
Понятие и юридическая природа локальных норм права
В юридической литературе под локальными правовыми нормами обычно понимают правила, устанавливаемые и действующие в рамках предприятий, учреждений, организаций.1 Эти нормы, как и всякие другие нормы права, применяются неоднократно, адресованы персонально не определенным субъектам, подкрепляются силой государственного принуждения.
Локальные правовые нормы устанавливаются и действуют в рамках отдельных самостоятельных организаций, т. е. являются внутриор-ганизационными.2 Эта особенность в целом характерна только для данной разновидности юридических правил. Иногда внутриорганизационные нормативные положения утверждаются и другими правотворческими органами, не относящимися к субъектам локального правового регулирования (например, такие нормы содержатся в регламентах Советов народных депутатов). Однако устанавливаемые этими органами нормы в их совокупности внутриорганизационными не являются. Большинство из них имеет внешний (внешне организационный) характер.
Действие локальных норм по кругу лиц ограничено, как правило, работниками предприятия (организации), где они приняты. Обычно они вступают в силу с момента принятия. Территориально сфера их действия не имеет таких четких границ, какие, например, устанавливаются для норм, утверждаемых местными органами государственной власти и управления. Последние чаще адресованы внешним по отношению к Совету (его исполкому) субъектам права: гражданам, учреждениям, находящимся на территории конкретного района (города, области и т. д.), которая управляется Советом, его исполкомом. Действие же локальных норм в пространстве связано не с административно-территориальным делением, а с функциями, осуществляемыми организацией, ее подразделениями, а также отдельными работниками. Территория для данной разновидности норм имеет значение постольку, поскольку трудовая, производственная деятельность протекает в определенных пространственных рамках. Характерно, что в самих нормах предприятий, учреждений, организаций указываются такие пространственные координаты их действия, как «рабочее место», «территория завода», «строительная площадка» и т. д.
Таким образом, признак территориальной ограниченности действия норм предприятий, учреждений, организаций не играет решающей роли при их характеристике. Кроме того, термин «локальный» тождествен термину «местный». Тем самым семантически идентичные слова неоправданно применяются к различным правовым институтам.3 Указанное обстоятельство создает дополнительные трудности при отграничении данной разновидности норм от других норм права.
Нормы предприятий, учреждений, организаций устанавливаются определенным кругом субъектов. Основными субъектами локального правотворчества в настоящее время выступают трудовые коллективы предприятий (организаций). Закон о трудовых коллективах предоставил широкие права объединениям рабочих и служащих в решении различных вопросов деятельности предприятий, учреждений. Курс партии и государства на дальнейшее расширение прав трудовых коллективов, развитие их самоуправления получил закрепление в новой редакции Программы партии, «Основных направлениях экономического и социального развития СССР на 1986—1990 годы и на период до 2000 года». Сегодня трудовые коллективы утверждают важнейшие нормативно-правовые акты предприятий, учреждений, организаций: коллективные договоры, правила внутреннего трудового распорядка, условия социалистического соревнования и другие правовые документы. Но возможности трудящихся в управлении (в том числе с помощью правовых средств) предприятиями, учреждениями, организациями реализуются еще далеко не в полной мере. Закон о трудовых коллективах, как отмечалось на XXVII съезде КПСС, безусловно, способствовал оживлению их инициативы, однако сказать, что он дает результаты, которые ожидались при его принятии, пока нельзя.4 По-прежнему большое количество нормативных актов издается руководителями организаций в единоличном порядке. Tax, нередко они единолично утверждают положения о подразделениях, должностные инструкции на работников, хотя ст. 13 Закона прямо предусматривает участие трудовых коллективов в обсуждении и решении вопросов подготовки, расстановки, рационального использования кадров, совершенствования структуры предприятия, учреждения, организации.5
Субъектами локального нормотворчества выступают также профсоюзные организации. Профкомы предприятий, организаций заключают от имени трудовых коллективов коллективные договоры, участвуют (путем согласования) в установлении систем оплаты труда в организации, утверждении положений о премировании рабочих и служащих предприятий, графиков сменности и других правовых документов. Закон о трудовых коллективах уполномочил профсоюзные и иные общественные организации участвовать в осуществлении прав коллективов в период между собраниями (конференциями) рабочих и служащих (ст. 19).
В Политическом докладе ЦК КПСС XXVII съезду партии и новой редакции Программы КПСС закреплена и развита идея о создании постоянных органов трудовых коллективов — советов трудовых коллективов.6 Часть полномочий трудовых коллективов по принятию нормативно-правовых актов в период между собраниями (конференциями) рабочих и служащих должна быть передана этим постоянным органам. Собраниям же целесообразно предоставить право утверждать или отказывать в утверждении принятых советами правовых актов.
Целенаправленное расширение и углубление демократизма в установлении правовых норм в рамках предприятий, учреждений, организаций приводит к постепенному совпадению субъектов правотворчества и субъектов реализации внутриорганизационных норм (исследуемой их части). Это связано с процессом активизации человеческого фактора в условиях интенсификации общественного производства, развития самоуправления трудовых коллективов. Данный процесс характерен и для других сфер правового регулирования, однако полное совпадение субъектов нормотворчества и реализации возможно именно здесь.
Определение круга субъектов локального правотворчества способствует отграничению норм предприятий, учреждений, организаций от других разновидностей правовых норм. Так, правила, принимаемые местными Советами и их исполкомами, исходят не от трудовых коллективов, их руководителей или общественных организаций, а от органов государственной власти и управления, обладают большей, чем локальные нормы, юридической силой и не нуждаются, в отличие от последних, в специальном санкционировании их государством. Поэтому нормативные акты местных Советов и их исполкомов неправомерно считать, как это иногда делают, подсистемой локальных актов.7 Это самостоятельные подразделения системы права, а содержащие их акты — подразделения системы законодательства.
Не следует относить к локальным также правила, адресованные предприятиям, производственным объединениям органами руководства общесоюзными и республиканскими промышленными объединениями. Управления промышленных объединений по отношению к входящим в их (объединений) состав предприятиям выступают как вышестоящие органы, сами же эти объединения не представляют собой единых трудовых коллективов (они — объединения самостоятельных трудовых коллективов предприятий, организаций) и, .следовательно, принимаемые их руководителями нормы, как справедливо отмечает Л. И. Антонова, не должны рассматриваться в качестве локальных.8
Правовые нормы предприятий, учреждений, организаций и нормы вышестоящих органов не однопорядковы и с точки зрения социально-экономической. Первые наиболее тесно связаны с процессом производства и являются правовыми формами складывающихся на предприятии (в организации) различных видов производственных отношений. Исследуя роль управления непосредственно общественным или совместным трудом, К. Маркс отмечал, что оно «устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма».9 Согласование деятельности (трудовых операций) отдельных работников, действующих в рамках единого производственного механизма, как и общее управление предприятием, организацией, осуществляется его руководством. Распорядительные акты директора, отмечал А. В. Венедиктов, нельзя отрывать от производственной деятельности коллектива и рассматривать их с узко юридической точки зрения.10 Неразрывно связаны с производством и правовые акты (в том числе нормативные), принимаемые самими коллективами рабочих и служащих, поскольку они регулируют важнейшие стороны деятельности предприятий (организаций): трудовую дисциплину, условия проведения социалистического соревнования, меры поощрения работников за добросовестный труд и др.
Нормативные акты вышестоящих по отношению к предприятиям, учреждениям органов создают определенный правовой режим, общий для целого ряда организаций. В локальных же актах закрепляются не общие положения, принципы регулирования тех или иных видов общественно-трудовых отношений, а соответствующие условиям деятельности отдельных предприятий (организаций) конкретные правовые формы различных видов производственных отношений. Эти правовые формы создаются главным образом посредством детализации применительно к видовым особенностям внутриорганизационных отношений в локальных нормах общих правил, принятых вышестоящими органами. Индивидуально-конкретные отношения (а следовательно, и их -особенности) не входят в предмет регулирования норм предприятий, учреждений, организаций.11 В тех случаях, когда детализация невозможна из-за отсутствия общих норм права, субъекты локального правотворчества принимают необходимые нормативные решения исходя из общих принципов права.
Значительно меньшая степень общности правовых норм предприятий, учреждений, организаций по сравнению с другими разновидностями норм 12 обусловливает их особую динамичность. Они являются гибким инструментом воздействия на внутриорганизационные общественные отношения, позволяют оперативно вмешиваться в процесс производства, не ожидая принятия правовых предписаний вышестоящих органов.
В системе советского права нормы предприятий, учреждений, организаций занимают нижнюю ступень. По своей юридической силе они уступают всем другим разновидностям норм и имеют особую правовую природу.13 Это санкционированные государством правила, выработанные в процессе «автономного» регулирования организацией внутренних вопросов. «Автономия» субъектов локального нормотворчества отличается от свободы использования предоставленных им гражданами прав. При индивидуальном регулировании своих отношений граждане выступают от себя лично, за субъектами же локального нормотворчества стоит социалистическая организация. Поэтому применительно к предприятиям, учреждениям понятие «автономное регулирование» более оправданно связывать не с конкретным порядком или участниками решения внутриорганизационных дел, а со свободой самих организаций регулировать внутренние отношения в рамках соблюдения общих норм права.
Употребление термина «автономия» к решению с помощью правовых средств внутриорганизационных дел не означает признания независимости предприятий, учреждений, организаций от государства, государственной власти. «Для, капиталиста внутренняя организация его предприятия представляла собою нечто, коммерческой тайной защищенное от глаз посторонней публики, — нечто такое, где, кажется, хотели быть всевластными и единовластными, защищенными не только от критики, не только от постороннего вмешательства, но и от постороннего глаза. Наоборот, для Советской власти именно организация труда в отдельных крупнейших предприятиях и в отдельных деревенских общинах является самым главным, коренным и злободневным вопросом всей общественной жизни», — отмечал В. И. Ленин.14 Термин «автономия» означает осуществление участниками отношений предоставленной им государством свободы распоряжаться своими правами, т. е. здесь на первый план выступает момент дозволенности такого регулирования.15 В принципе в рамках «автономного» внутриорганизационного регулирования возможна выработка общих положений, которые в случае санкционирования их государством, становятся правовыми нормами. Основанием обязательности этих норм будет: 1) право организации на «автономное» регулирование данных отношений и 2) санкционирование их государством.
Государство наделяет юридической силой внутриорганизационные правила в двух основных формах: предварительное предоставление полномочий должностным лицам, органам, трудовым коллективам на принятие норм права и последующее утверждение компетентным органом выработанного на предприятии, в организации правила (например, регистрация Устава колхоза). Предварительное предоставление полномочий может быть осуществлено посредством издания государством рекомендации, предполагающих принятие на их основе локальных норм, которые учитывали бы внутриорганизационные условия; императивных указаний на издание определенных актов в рамках предприятий, учреждений; определения нормотворческой компетенции субъектов локального регулирования. Круг и содержание вопросов, решаемых в нормотворческом порядке организацией, зависят от ее функций и предоставленных ей полномочий.
Характеристика локальных норм как санкционированных государством правил, выработанных в процессе «автономного» регулирования организацией своих внутренних вопросов, предполагает их принятие и в договорном порядке администрацией совместно или по согласованию с профсоюзным комитетом,16 и в коллективном, а также в единоличном порядке. С принятием Закона о трудовых коллективах значение коллективных форм установления норм предприятий, учреждений, организаций возрастает. Этому в значительной степени способствует линия КПСС на развитие самоуправления трудовых коллективов. «Партия всемерно содействует тому, чтобы каждый трудовой коллектив становился действенной социальной ячейкой социалистического самоуправления народа, повседневного и реального участия трудящихся в решении вопросов работы предприятий, учреждений и организаций...».17
Развитие самостоятельности, расширение полномочий трудовых коллективов приводит к расширению социальной основы локального нормотворчества, которое постепенно приобретает характер «автономного» саморегулирования, самоуправления трудовых коллективов. Все большее число норм предприятий, учреждений, организаций принимается непосредственно на собраниях (конференциях) рабочих и служащих. В условиях интенсификации общественного производства нормы предприятий, учреждений, организаций призваны сыграть важную роль в повышении активности человека труда во всех сферах жизнедеятельности.
* Аспирант Свердловского юридического института.
1 Алексеев С. С. Общая теория социалистического права: Курс лекций. Вып. 2. Свердловск, 1964. С. 45; Вып. 3. С. 102—103; Иделиович Л. Л. Локальные нормы советского трудового права и внедрение научной организации труда на промышленном предприятии: Автореф. канд. дис. Харьков, 1973. С. 6; Самигуллин В. К. Локальные нормы в советском праве: Автореф. канд. дис. Свердловск, 1975. С. 5; Яновский К. М. АСУП и локальное правотворчество//Советское государство и право. 1976. № 8. С. 123; Кондратьев Р. И. Локальное правовое регулирование трудовых отношений в СССР: Автореф. докт. дис. М., 1979. С. 12, и др.
2Нередко в качестве синонима локальной нормы в литературе употребляется термин «внутриорганизационная норма» (Алексеев С. С. 1) Проблемы теории права. Т. 1. Свердловск, 1972. С. 249; 2) Общая теория права: В 2 т. М., 1982. Т. 2. С. 78; Меренкова Л. К. Роль юридической службы в обеспечении законности правовых норм, разрабатываемых предприятием // Проблемы совершенствования Гражданского процессуального кодекса РСФСР: Науч. тр. Свердловск, юрид. ин-та. Вып. 40. Сверд.ловск, 1975. С. 160.
33ивс С. Л. Источники права. М., 1981. С. 139.
4 Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Советского Союза. М. 1986. С. 59.
5 Ведомости Верховного Совета СССР. 1983. № 25. Ст. 382.
6 Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Советского Союза. С. 59, 106, 109. — Идея о создании постоянно действующих органов трудовых коллективов высказывалась в литературе (см., напр.: Алексеев Н. И., Ряжских И. А. Высший орган коллектива // Научное управление обществом / В. Г. Афанасьев, Р. Карарусинов, М. Ю. Черняк и др.; Под ред. В. Г. Афанасьева. М., 1972. Вып. 6. С. 154—158).
7См., напр.: Смирнова М. О. Локальные нормативные акты в области социального обеспечения рабочих и служащих (понятие, функции, содержание) // Вопросы социального обеспечения: Сб. науч. тр. /Л. М. Артемьева, П. М. Маргиев, B.С. Сазонов и др.; Редкол.: И. И. Рыбакова (науч ред.) и др. М., 1983. Вып. 14. C. 77.
8 Антонова Л. И. Локальное правовое регулирование (теоретическое исследование). Л., 1985. С. 47. — Автор называет эти нормы подотраслевыми.
9 См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 23. С. 342.
10 Венедиктов А. В. О государственных юридических лицах в СССР// Вестн. Ленингр. ун-та. Сер. обществ, наук. 1955. № 3. С. 101.
11 Кондратьев Р. И. Локальные нормы трудового права и материальное стимулирование. Львов, 1973. С. 8.
12 Тарасова В. А. Хозяйственная реформа и локальное регулирование труда на социалистических государственных производственных предприятиях: Автореф. канд. дис. М., 1969. С. 14; Кондратьев Р. И. Локальные нормы трудового права и материальное стимулирование. С. 8.
13 В русской дореволюционной литературе большое внимание изучению юридической природы норм предприятий уделяли Л. С. Таль, отдельные выводы которого до сих пор не утратили актуальности (Таль Л. С. 1) Юридическая природа организации или внутреннего порядка предприятия. М., 1915; 2) Трудовой договор: Цивилистическое исследование. Ярославль, 1918. Часть вторая: Внутренний правопорядок хозяйственных предприятий; 3) Очерки промышленного рабочего права. 2-е изд. М., 1918), Ю. С. Гамбаров (Гамбаров Ю. С. Курс гражданского права. Часть общая. Т. 1 СПб., 1911. С. 329—334), И. В. Михайловский (Михайловский И. В. Очерки философии права. Т. 1. Томск, 1914. С. 381—407), Е. Н. Трубецкой (Трубецкой Е. Н. Лекции по энциклопедии права. М., 1917. С. 111 — 137) и др.
14 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 147.
15 См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. 2. С. 73.
16 Ряд исследователей считают, что локальные нормы имеют договорно-правовую природу (Л ев и ант Ф. М. 1) Нормативные акты, регулирующие труд рабочих и служащих. Л., 1960. С: 97—98; 2) О юридической природе локальных норм права, регулирующих трудовые отношения на промышленных предприятиях // Правоведение. 1970. № 5. С. 65—66; Каширин И. Н. О природе и значении локальных норм трудового права//Там же. № 3. С. 124—125; Тарасова В. А. Локальное регулирование труда на предприятии//Советское государство, и право. 1970. № 6. С. 109, и др.). Однако, как справедливо отмечает Л. Б. Гальперин, договорная природа локальных норм оказывается не основной, а дополнительной, частной их особенностью (даже для норм трудового права) (Гальперин Л. Б. О специфике локального нормативного регулирования//Правоведение. 1971. № 5. С. 36).
17 Материалы XXVII съезда Коммунистической партии Советского Союза, С. 156.