Административная ответственность. Славин. Сборник статей-2001

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК
АКАДЕМИЧЕСКИЙ ПРАВОВОЙ УНИВЕРСИТЕТ
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
Москва, 2001 г. . Ответственный редактор серии
заслуженный юрист Российской Федерации
академик МАИ
М. М. СЛАВИН


Академический правовой университет при Институте государства и
права РАН выпускает серию сборников статей, лекций и учебных пособий
преподавателей университета, ведущих ученых-юристов страны.
В настоящем сборнике представлены статьи, посвященные
институту административной ответственности. Сборник подготовлен
секторами административного и информационного права ИГП РАН по
материалам четвертого "круглого стола " "Лазаревские чтения ".
Сборник рассчитан на студентов, аспирантов и преподавателей
юридических (правовых)высших учебных заведений. Может быть
использован в качестве учебного пособия по курсу "Административное
право РФ ", "Информационное право ", а также в качестве пособия по
спецкурсу "Административная юрисдикция ".
Ответственные редакторы сборника:
доктор юридических наук И. Л. БАЧИЛО;
доктор юридических наук, профессор Н. Ю. ХАМАНЕВА
ISBN 5 -8339 -0030 -1
(c) - Институт государства и права РАН, , 2001 г.
(c) - Авторы. . . СОДЕРЖАНИЕ
Н. Ю. Хаманева . Проблемы административной ответственности . . . . . . . . . . . 3
И. Л. Бачило. Ответственность органов исполнительной власти в
условиях информатизации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
М. С. Студеникина. Законодательное обеспечение борьбы с
административными правонарушениями. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Н. Г. Салищева. О некоторых процессуальных новеллах Кодекса
Российской Федерации об административных правонарушениях. . . . . . . . . . . 19
Г. А. Кузьмичева. Современное состояние правового регулирования
административной ответственности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Л. А. Калинина. Проблемы совершенствования законодательства об
административных правонарушениях. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
В. Н. Савин. О некоторых проблемах законодательного регулирования
административной ответственности в субъекте Российской
Федерации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
Л. Л. Попов, Ю. Ю. Колесниченко. Административная ответственность
юридических лиц. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
Е. В. Овчарова . Особенности применения мер административной
ответственности юридических лиц. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
М. Я. Масленников . К вопросу о структуре административного
процессуального кодекса. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
А. К. Соловьева. Производство по делам об административных
правонарушениях и административное судопроизводство: соотношение
понятий. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
А. В. Поморжанский . Некоторые проблемы практики административно-
юрисдикционной деятельности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
Б. В. Российский . Некоторые проблемы совершенствования
законодательного регулирования мер обеспечения производства по делам
об административных правонарушениях. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
А. А. Глисков. Проблемы применения административного принуждения к
редакции СМИ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
В. Г. Гаршин. Куда идут штрафы?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
В. В. Полянский. Административная ответственность в избирательных
отношениях. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
С. В. Фомина. Административная ответственность за нарушение
законодательства РФ о выборах и референдумах. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
149. А. Ф. Виноградов. Теоретические и практические аспекты оценки
эффективности административно-юрисдикционной деятельности органов
внутренних дел. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
Е. В. Смирнова. Некоторые вопросы ответственности при обеспечении
законности ведомственного нормотворчества. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
В. Д. Мельгунов. Об административной ответственности в сфере
недропользования. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
А. Ю. Малышко. Административная ответственность в сфере охраны
здоровья граждан. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
Л. А. Сергиенко. Пути повышения ответственности субъектов права в
условиях информатизации общества. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
Д. В. Огородов. Взаимодействие публичного и частного права в охране
личных тайн. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
А. А. Антопольский. Ответственность за правонарушения при работе с
конфиденциальной информацией. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
Г. В. Белов. Ответственность в сфере оборота непубликуемой научно-
технической информации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
С. И. Семилетов. Проблемы ответственности и защиты авторских прав в
российском секторе сети "Интернет. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
Л. А. Мицкевич. Социальное значение административной
ответственности с позиций синергетики. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
150. ветственность. То есть традиционно юридическая ответственность
расценивается только как ответственность граждан, должностных лиц и
организаций перед государством. Об ответственности же самого
государства практически не упоминается.
Вместе с тем институт ответственности государства и его органов
должен стать важным способом, защиты прав граждан, особенно в сфере
исполнительной власти. Гражданин, считающий, что определенные
действия государственных органов, должностных лиц, государственных
служащих являются противоправными и нарушающими его интересы,
должен иметь реальную возможность потребовать, чтобы совершение
таких действий, во-первых, было приостановлено или полностью
отменено; во-вторых, было объявлено незаконным, а принятое решение
-ничтожным; в-третьих, повлекло возмещение государством убытков,
причиненных гражданину.
Одна из специфических особенностей административно-правовых
отношений состоит в том, что в случае нарушения требований
административно-правовых норм ответственность наступает не перед
второй стороной правоотношений, а перед государством. В то же время
сами субъекты управления также в ряде случаев отвечают за нарушения
аналогичных требований, однако в этой ситуации речь идет в основном
уже о дисциплинарной ответственности.
Вместе с тем задачи становления гражданского общества и
правового государства требуют установления взаимной ответственности
государства и личности, повышения ответственности именно органов
государственной власти перед гражданами. Эта принципиально важная
тенденция получила закрепление в ст. 53 Конституции РФ, согласно
которой "каждый имеет право на возмещение государством вреда,
причиненного незаконными действиями (бездействием)органов
государственной власти или их должностных лиц ". Таким образом,
юридическая ответственность должна приобрести иное социальное
назначение, ее необходимо рассматривать с позиции естественных прав
человека.
Проблема ответственности государства возникает и в сфере
правотворчества. Издание незаконного акта, ущемляющего права, свободы
и интересы граждан и юридических лиц, - это правонарушение,
выражающееся в злоупотреблении правом издавать властные предписания,
это превышение власти в сфере правотворчества. Юридическая
ответственность в данном случае выражается в форме отмены
незаконного акта, а при наличии оснований - ив форме дисципли--
4. парной ответственности.
Идея ответственности государства все больше утверждается в
нашем законодательстве. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании
в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан " ввел
в стране "общую клаузулу ", в соответствии с которой любые действия
и решения, а также бездействие, затрагивающие права и свободы человека
и гражданина, подлежат судебному обжалованию. Решение суда,
вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных
органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и
их объединений, общественных объединений, должностных лиц,
государственных служащих и граждан. Об исполнении решения должно
быть сообщено суду. В случае неисполнения решения суд принимает
меры, предусмотренные законодательством РФ. Как известно в 1997 г.
были приняты ФЗ "Об исполнительном производстве ", определяющий
условия и порядок принудительного исполнения актов судов и ряда
других органов, а также ФЗ "О судебных приставах ".
Процесс развития российской государственности нередко тормозится
по причине слабой исполнительской дисциплины и безответственности
должностных лиц, государственных, муниципальных служащих. В связи
с этим в 1996 г. Президент РФ издал Указ "О мерах по укреплению
дисциплины в системе государственной службы ". Согласно этому акту,
должностные лица и работники федеральных органов исполнительной
власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
за нарушение, неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных
законов, указов Президента РФ и вступивших в законную силу решений
судов подлежат дисциплинарной ответственности, вплоть до
освобождения от занимаемой должности. Если совершены более
серьезные нарушения, неисполнение или ненадлежащее исполнение
федеральных законов, указов Президента, повлекшие последствия в виде
нарушения нормального режима функционирования судов и системы
государственного управления, иные тяжкие последствия,
вышеперечисленные субъекты привлекаются к административной или
уголовной ответственности.
В КоАП РСФСР включены такие статьи, как, например, ст. 165 3
"Непринятие мер по частному определению (постановлению)суда или
представлению судьи "; ст. 165 10 "Невыполнение законных требований
прокурора "; ст. 165 12 "Воспрепятствование деятельности Уполномоченного
по правам человека в Российской Федерации ".
5. Кроме того, в соответствии со ст. 14 ФЗ от 31 июля 1995 г. "Об
основах государственной службы Российской Федерации " за
неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим
возложенных на него обязанностей к нему могут применяться
определенные меры дисциплинарной ответственности. Однако в
настоящее время, к сожалению, нет нормативного правового акта,
который регулировал бы механизм этой ответственности.
Как известно, административная ответственность в нашей стране
регулируется КоАП РСФСР, Таможенным кодексом РФ, а также
большим количеством законодательных актов, касающихся
ответственности юридических лиц, в частности одним из последних актов
- ФЗ "Об административной ответственности юридических лиц за
нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и
референдумах " 1999г. В октябре 2000 г. Государственной Думой в
третьем чтении был принят Кодекс РФ об административных
правонарушениях.
Исходя из концепции проекта КоАП РФ все федеральные нормы об
административной ответственности должны включаться в Кодекс, что
соответствует идее реальной кодификации законодательства об
административных правонарушениях. При подготовке проекта
разработчики столкнулись с множеством проблем, касающихся
разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами, перечня
мер административных взысканий, определения перечня
юрисдикционных органов, формулировок новых составов
административных правонарушений, например посягающих на
институты государственной власти, миграционного законодательства,
законодательства в сфере финансов и налогообложения, более детального
определения статуса лиц, участвующих в деле и т. д. Принципиальным
отличием проекта от КоАП РСФСР является то, что действие нового
кодекса будет распространяться на юридических лиц. Необходимость
такого нововведения объясняется тем, что в связи с переходом страны к
рыночной экономике в последние годы уже принят ряд законов прямого
действия, предусматривающих административную ответственность
юридических лиц за правонарушения в области строительства,
природопользования и т. д. Установление административной
ответственности юридических лиц является одним из средств обеспечения
исполнения возложенных на них обязательств. Меры административной
ответственности должны применяться к юридическим лицам как
субъектам административного правонарушения вне зависимости от их
органи-6. зационно-правовых форм и форм собственности.
В нашей стране сделаны реальные шаги к отступлению от
"иммунитета верховной власти ", что следует расценивать как
положительный фактор. Государственные органы должны не только
иметь четкие юридические установки, касающиеся их прав, но и
осознавать и выполнять обязательства, а также нести ответственность
за свои действия. Для достижения этого необходимо, на наш взгляд,
привлечь весь комплекс мер ответственности. Таким образом, в
настоящее время большое внимание уделяется проблемам
административной ответственности и, что самое важное,
ответственности как простого гражданина, так и должностных лиц, а
также юридических лиц.
И. Л. Бачило*
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В
УСЛОВИЯХ ИНФОРМАТИЗАЦИИ**
Юридическая ответственность как институт общеправовой и
включенный во все отрасли права и законодательства реализуется с
учетом специфики методов различных отраслей права и предметных
областей, в которых возникают конфликтные противоправные
ситуации.
В сфере деятельности органов исполнительной власти (далее
ОИВ)институт ответственности реализуется как многоотраслевой и
не ограничивается только ответственностью административной.
В условиях информатизации общества и в том числе сферы
деятельности органов государственной власти особое значение
приобретает вопрос о прозрачности деятельности ОИВ. Эти
обстоятельства должны повлиять на состояние ответственности как
государственных органов, так и их служащих.
*Заведующая сектором информационного права ИГП РАН, доктор
юридических наук.
**Работа выполнена по гранту РФФИ № 00--06-80114.
7. Гласность является принципом деятельности органов
государственной власти. Легитимно этот принцип закреплен в ст. 3
ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации ". Аналогичные нормы
должны присутствовать в законах и положениях о других органах
исполнительной власти, а главное, находиться в основе всей их
деятельности.
При осуществлении гласности перед ОИВ стоят две задачи: 1)
избежать угроз создания конфликтных ситуаций и ответственности при
осуществлении своей деятельности и не нарушать принцип гласности; 2)
обеспечить сохранность и законное использование документов и сведений
ограниченного доступа и других категорий информации
конфиденциального характера.
Процессы информатизации активно развиваются и в системе
государственного управления. Компьютеризация рабочих мест в аппарате
органов государственной власти, взаимодействие органов через
электронные коммуникации на основе локальных, специальных
(ФАПСИ), региональных сетей дополняется, и довольно активно,
использованием возможностей глобальной сети "Интернет ". В глобальной
сети формируется особый сегмент Internet ru. Активно обсуждается
вопрос, в какой мере возможно правовыми средствами регламентировать
отношения, реализуемые через глобальные информационные сети, и
обеспечить ответственность сторон в этих отношениях с учетом
неизбежного при этом использования законодательства разных стран.
Это касается электронного бизнеса, консультационной деятельности,
авторских прав, защиты персональных данных, ответственности за
информационные сообщения, электронных СМИ, использования
чужого имени в глобальной сети и т. п. Не случайно все большее
значение приобретают вопрос о товарных знаках, знаках обслуживания и
наименовании мест происхождения товара, проблемы рекламы.
Вопросы информатизации в аспекте института ответственности в
очередной раз поднимают проблему соотношения позитивного
регулирования отношений, создания нормальных условий для реализации
прав и обязанностей их участников, снижения возможных угроз для
нарушения закона, с одной стороны, и формирования массива норм об
ответственности за совершенные правонарушения - с другой. Нельзя
сказать, что такая взаимосвязь в законодательстве, регулирующем
деятельность ОИВ, достигнута. В правовых актах, связанных с
информационными процессами, пока присутствуют достаточно
дежурные положения об ответственности в соответствии с дейст-
8. вующим законодательством, что мало к чему обязывает. Работы по
установлению синхронной связи основных регулирующих норм
правовых актов с нормами, обеспечивающими реальную ответственность
за нарушение первых, осуществляются часто формально.
На состояние ответственности влияет и то, что еще многие участки
отношений в законодательстве не урегулированы. До сих пор не только
нет законов "О праве на информацию ", "О персональных данных ", о
других видах конфиденциальной информации, но и задерживается
принятие законов об электронном документе и электронно-цифровой
подписи, об электронном документообороте, которые очень важны для
сферы управления. Не урегулированы отношения по формированию,
ведению и использованию таких важных информационных ресурсов,
как реестры недвижимости, лесных, водных ресурсов, земельные
кадастры; нет правил ведения регистра "Население ", правил регистрации
сделок с недвижимостью и т. д. Все это ведет к проблеме ответственности
за то, чем и кто плохо управляет или распоряжается с нарушением закона.
В печати часто можно встретить признания чиновников в том, что нет
ясности о составе объектов той или иной отрасли управления. Как же
можно говорить об ответственности за последствия плохого управления,
если не поставлен учет, отчетность, контроль, когда рычаги управления
не только в экономике, но и в социальной сфере, в области образования,
культуры, науки, общения с населением становятся виртуальными?
Помимо этого ГК РФ внес неясность, причислив служебную информацию
к категориям объектов гражданских прав. Здесь предстоит работа по
определению режима этого вида информации.
Поворотным моментом в отношении правовых методов обеспечения
правопорядка в области формирования и использования
информационных ресурсов России сегодня можно считать Доктрину
информационной безопасности Российской Федерации, утвержденную
Президентом РФ 9 сентября 2000 г. Этот документ определяет
информационную безопасность как "состояние защищенности ее
национальных интересов в информационной сфере, определяющихся
совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и
государства ". Доктрина рассматривает вопрос о безопасности в
комплексе с наличием позитивного регулирования и на этом фоне с
выявлением угроз безопасности страны, а также мер, предотвращающих
катастрофы, конфликты, правонарушения в этой области, и
ориентируется на установление адекватной ответственности. Эти
ориентации
9. Доктрины должны быть развиты в концепции правового обеспечения
информационной безопасности.
Стоит подчеркнуть позицию Доктрины информационной
безопасности в той части, где сказано о безотлагательном решении таких
проблем, как:
-совершенствование нормативно-правовой базы обеспечения
информационной безопасности РФ, включая механизмы реализации
прав граждан на получение информации и доступ к ней, формы и
способы реализации правовых норм, касающихся средств массовой
информации;
-установление ответственности должностных лиц федеральных
органов государственной власти, органов государственной власти
субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических лиц и
граждан за соблюдение требований информационной безопасности,
-координация деятельности органов государственной власти
Федерации и субъектов РФ, предприятий, учреждений и организаций
независимо от формы собственности в области обеспечения
информационной безопасности;
-разработка методов повышения эффективности участия
государства в формировании информационной политики
государственных телерадиовещательных организаций, других средств
массовой информации.
Уже сейчас на основе Доктрины можно ставить вопрос о
систематизации сфер ответственности органов государственной власти
в области информационного обеспечения их деятельности.
Представляется, что для ОИВ и органов местного самоуправления следует
выделить три предметные области, которые позволят более четко
сформулировать вопросы о мерах и формах ответственности субъектов
этой ветви власти.
1. Ответственность за правонарушения в организации
информационного обеспечения своей собственной деятельности,
определяемой Положением о конкретном органе. Здесь предстоит работа
по увязке функций, осуществляемых органом, его подразделениями,
государственными служащими и просто служащими аппарата, с
информацией, которая необходима для работы в штатном и нештатном
режимах. Классификаторы функций и блок-схемы информации по их
профилю неизбежны. В этот блок входят и проблемы информационного
взаимодействия органа с другими органами власти по вертикали
10. и горизонтали системы -проблемы обмена государственным
информационным ресурсом.
2. Ответственность за сбои в представлении информации
субъектам, включенным в систему (пространство)конкретного органа и
связанным с его управленческой деятельностью, с аккумуляцией
информационного ресурса по отрасли или по смежным отраслям.
Многие министерства ответственны за сбор и хранение
информационного ресурса в межотраслевом плане. Здесь же
сосредоточена ответственность за распоряжение информацией, которая
поступает в ОИВ от организаций государственных, негосударственных,
а также от граждан.
3. Ответственность за нарушение установленных правил
взаимодействия с субъектами, не включенными формально в орбиту
компетенции ОИВ, но имеющими право на конституционной основе
знать о результатах и методах деятельности органа в его
функциональной сфере, которая одновременно является и сферой
интересов отдельных граждан и всего населения страны. Здесь речь идет
именно о прозрачности деятельности органов государственной власти
для граждан и для средств массовой информации как посредников в
информационной сфере.
Проблемы неполноты, искажения, утраты, утаивания, подделки
информации и других подобных действий с информацией в зависимости
от их последствий для разных категорий субъектов, обозначенных в
предлагаемой систематизации, будут определять степень вины и вид и
меру ответственности органа, должностных лиц и иных служащих.
К настоящему времени достаточно очевидными становятся
отношения, связанные с формированием и использованием
информационного ресурса, новых информационных технологий и
средств коммуникации информации. Последняя включается в систему
публичного и гражданско-правового регулирования. Возникает
множество проблем на стыке разных отраслей права, что существенно
влияет и на сферу ответственности.
Состав административных правонарушений по действующей
редакции КоАП РСФСР касается в основном физических лиц,
должностных лиц хозяйствующих структур и в очень небольшой
степени должностных лиц ОИВ. Субъектами административной
ответственности в современных условиях признаются и юридические
лица, однако это оформляется пока не в рамках Кодекса.
11. В целях реализации конституционной нормы об ответственности
органов государственной власти за принятые решения, нарушающие
права граждан, возможно, следовало бы изучить опыт Франции о
юридических лицах публичного характера, а также опыт применения
ответственности к служащим государственного аппарата и лицам,
уполномоченным осуществлять функции органов государственной
власти. Целесообразно ставить вопрос об ответственности органа
государственной власти с учетом средств, идущих из его бюджета на
возмещение вреда, наносимого принимаемыми им решениями. По
опыту других стран необходима гласность и в этой области. Можно
предложить ежегодные доклады руководителей органов
государственной власти об обжалованных решениях нормативного и
индивидуального характера с учетом расходов из бюджета органа на
возмещение ущерба физическим и юридическим лицам.
Второе направление повышения ответственности исполнительной
власти, включая органы, их подразделения и разные категории
служащих, в настоящее время может быть увязано с использованием в
системе этих органов материальных и информационных ресурсов. |
Поскольку информация является всеохватывающим,
всепроникающим ресурсом управленческой деятельности, соблюдение
правил работы с этим ресурсом может служить своеобразным
индикатором качества работы различных структур аппарата. Кроме
общих положений об органах и их подразделениях, должностных
инструкций служащих необходимы правила по информационному
обеспечению деятельности каждой из названных структур, установление
требований о полноте, достоверности, своевременности информации,
обеспечивающей выполнение функций субъектов управления, об
адекватности информации, используемой для принятия решений.
Информационные аспекты управленческой деятельности
реализуются через:
а)информационное обеспечение работы исполнителя и структур
принятия решений, на которые работает конкретный исполнитель -
отдельный служащий;
б)организацию работы специализированных информационных
подразделений типа информационно-аналитических структур, архива
библиотек, делопроизводственных подразделений;
в)создание и использование информационных систем, баз данных,
соответствующих предметной области и функциям органа;
г)формирование баз данных нормативно-правовой информации,
12. прежде всего законодательства РФ, субъектов РФ в соответствующей
области ведения, по учету принимаемых актов (нормативных и
индивидуальных)самим органом и его должностными лицами;
д)создание и эксплуатацию информационных систем по связи с
соответствующими органами государственной власти, местного
самоуправления, организациями и гражданами, а также подразделений
для информирования общественности о деятельности органа (пресс-
службы и т. п. );
е)правила и требования к работе с разными категориями
информации: по признаку ограничения доступа, по признаку
собственности на информацию, по признаку обеспечения защиты
информации.
Введение правил работы с информацией и фиксация нарушений в
использовании данного ресурса управления существенным образом
могут повлиять на исполнительскую и творческую дисциплину в
ОИВ, результативность деятельности и авторитет этой ветви
государственной власти. Например, соблюдение режима
документированной информации, поступающей в структуру органа от
других субъектов, может значительно снизить нарушения прав граждан и
юридических лиц. Соблюдение режима работы с информацией,
создаваемой и циркулирующей в структуре органа до ее официального
опубликования или обнародования, пресечение неслужебного
использования этой информации явятся условием сокращения поборов,
взяточничества и других признаков коррумпированности аппарата
государственной службы. Известно, как много нарушений связано с
незаконным использованием персональных данных граждан и данных
юридических лиц, с использованием коммерческой информации,
поступающей в структуры исполнительной власти и местного
самоуправления.
Однако для реализации перечисленных возможностей необходимо
принятие ряда федеральных законов. Необходимы законы: "О праве на
информацию "(и не только граждан), "О служебной информации ", "О
защите персональных данных ", "О личной и профессиональной
информации ", "О коммерческой тайне "и др. Идеи и проекты ряда
законов давно обсуждаются. Но видимого результата пока нет.
В связи с информатизацией деятельности органов государственной
власти встает вопрос о регулировании отношений по созданию и
использованию электронного документа, электронной подписи и
организации электронного документооборота. Институт государства и
права РАН неоднократно выступал с предложением подготовить
13. комплексный закон "Об электронном документе и электронном
документообороте ", в котором можно урегулировать вопросы
сокращения бумажного документирования. Стоит обсудить вопрос об
использовании электронной подписи в области управленческих
отношений, о порядке включения информации органов государственной
власти в открытые глобальные информационные системы и о защите
достоверности такой информации.
Необходимо урегулировать и порядок предоставления информации
органами государственной власти гражданам и юридическим лицам,
другим субъектам с установлением условий бесплатности, компенсации
расходов или договорных условий. В настоящее время нет определенных
правил по вопросам работы с информацией, отнесенной к
государственной собственности. Дело доходит до абсурда, когда
передача информации из отдела в отдел в пределах одного органа
обусловливается правом "владения " этой информацией.
Не менее важно решить вопрос, связанный с результатами
интеллектуальной деятельности. Публичное право, в том числе и
административное, не обеспечивает защиты ресурсов, которые создаются
на основе формирования баз данных по разным категориям
документированной информации, отчетов по НИР, документов,
содержащихся в текущих архивах, которые не рассматриваются в качестве
объектов имущественного характера, хотя они широко используются
как предмет рыночных отношений. Нормы ФЗ "Об информации,
информатизации и защите информации " не получили ожидаемого
нормативного развития, и это, безусловно, сказывается на защите
интересов собственников и владельцев этих ресурсов, с одной стороны, и
на их ответственности за незаконное использование этих ресурсов за
пределами их служебных полномочий - с другой. .
Принятие новых законов в области государственного управления -
это лишь одна сторона перестройки деятельности исполнительной власти
в условиях информатизации. Переход к новым методам работы требует
коренного перелома в деятельности органов и их аппарата. Это связано с
расширением инновационной деятельности в данной области на базе
информационных технологий, что возможно только при наличии
финансовых средств на развитие технологий управленческих. Это особая
тема, затрагивающая вопросы глобальной инновации стиля, содержания и
форм государственного управления. Но это и проблема
административного права в целом.
14. М. С. Студеникина*
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ БОРЬБЫ С
АДМИНИСТРАТИВНЫМИ ПРАВОНАРУШЕНИЯМИ
Законодательство об административных правонарушениях имеет
задачу охраны правопорядка, собственности, прав и законных интересов
граждан и хозяйствующих субъектов, а также предупреждения
правонарушений и воспитание граждан в духе точного и неуклонного
исполнения установленных в государстве правил поведения. Для решения
столь важных задач это законодательство должно быть упорядоченным,
внутренне согласованным и адекватным происходящим в обществе
процессам.
В ходе проводимой сейчас кодификации законодательства об
административных правонарушениях возникает ряд дискуссионных
вопросов. В числе проблемных -вопрос о разграничении предметов
ведения между Федерацией и ее субъектами в области законодательства
об административных правонарушениях. Безусловно, к решению этой
проблемы нужно подходить с позиций ст. 72 Конституции РФ,
отнесшей административное и административно-процессуальное
законодательство (а значит, и законодательство об административных
правонарушениях)к совместному ведению Федерации и ее субъектов.
Вряд ли у кого-либо могут возникнуть сомнения, что именно на
федеральном уровне должны решаться такие вопросы, как: общие
положения и принципы законодательства РФ и ее субъектов об
административных правонарушениях; понятие административного
правонарушения; перечень видов административных взысканий;
порядок производства по делам об административных
правонарушениях. Но единодушие пропадает, когда речь заходит об
определении предмета регулирования при установлении
административной ответственности за нарушение тех или иных
конкретных правил.
Здесь известны два варианта. Первый -вооружиться перечневым
методом и закрепить в Кодексе РФ об административных право-
___________________
*Ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук.
15. нарушениях перечень правил, за нарушение которых административная
ответственность устанавливается федеральным законодательством. Вне
пределов этого перечня должно быть провозглашено полновластие
субъектов Федерации. Но у такого подхода, с нашей точки зрения, есть
существенные недостатки.
Прежде всего, данная методика может оказаться действенной
лишь в том случае, если сам перечень явится исчерпывающим. Без
соблюдения этого условия не будет ясности в вопросе о том, какова же
реальная сфера ведения субъектов Федерации. На практике, однако, вряд
ли удастся дать исчерпывающий перечень, что открывает возможность
для Федерации вторгаться в правовое поле ее субъектов.
Поэтому более предпочтительным представляется второй вариант
-закрепить не перечень правил, а общий критерий, которым должен
пользоваться законодатель при установлении административной
ответственности. Этот критерий, по нашему мнению, таков: если само
правило, за нарушение которого вводится административная
ответственность, устанавливается на федеральном уровне и является
единым для всей России, то и ответственность за нарушение этого
правила должна быть единой на всей территории страны, а значит, и
устанавливаться она должна на федеральном уровне.
В процессе кодификации законодательства об административных
правонарушениях важно обеспечить положение о том, чтобы все
федеральные нормы об административной ответственности были
включены именно в КоАП РФ и не присутствовали в том или ином
законе, регулирующем отдельные стороны жизни общества (как это
сделано, например, в Земельном кодексе РСФСР, Градостроительном
кодексе РФ, в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной
среды ", в ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов "). Такое
решение имеет принципиальный характер как для обеспечения
верховенства КоАП РФ над другими специальными актами в части
административной ответственности, так и для обеспечения идеи
реальной кодификации законодательства об административных
правонарушениях. Это пресекло бы возможность "растаскивания "
Кодекса по отраслевым законам. Практика показывает, что включение
норм об ответственности в специальные законы нередко влечет
нарушения законных прав и интересов граждан, поскольку эти нормы
зачастую не согласуются с общими принципами и механизмом
реализации ответственности, установленными КоАП.
Для современного законодательства об административных пра-
16. вонарушениях характерно наличие большого количества специально-
деликтных норм. В этом находит отражение процесс дифференциации
административной ответственности и обеспечения более гибкого
применения правового принуждения в зависимости от субъекта,
совершившего противоправное деяние. В числе специально-деликтных
норм значительный удельный вес занимают нормы об
административной ответственности должностных лиц. Достаточно
отметить, что в действующем КоАП содержится более 100 составов, где
специальным субъектом ответственности выступает должностное лицо.
Причем следует подчеркнуть, что в развитии законодательства
прослеживается тенденция к увеличению количества таких составов,
поскольку в период экономических и политических реформ как никогда
важно укрепление дисциплины в управленческой сфере и повышение
персональной ответственности должностных лиц за выполнение
возложенных на них обязанностей. Между тем приходится
констатировать, что в законодательстве до сих пор нет единого
определения понятия должностного лица, что создает трудности в
практической деятельности правоохранительных и контролирующих
органов.
Такое определение предполагается дать в новом КоАП РФ. В
своей основе оно совпадает с определением понятия должностного
лица, содержащимся в УК РФ, хотя в нем есть особые оговорки,
характерные для осуществления властных полномочий только в
исполнительной сфере.
С учетом складывающейся в стране многоукладной экономики к
должностным лицам "по ответственности " предлагается приравнять
индивидуальных предпринимателей, а также руководителей и иных
служащих коммерческих организаций в случае выполнения ими
функций, аналогичных функциям должностных лиц в государственном
секторе.
Законодательство об административной ответственности не может
быть индифферентно к происходящим в обществе изменениям. В
условиях перехода к рынку возникает необходимость ликвидировать ряд
пробелов в этом законодательстве, наличие которых мешает борьбе с
правонарушениями. В этой связи целесообразно ввести ответственность
за недобросовестную конкуренцию, рекламу, ложное банкротство,
нарушение правил в области налоговой, компьютерной деятельности,
миграционного законодательства.
Однако жизнь человека в нашей стране все еще опутана
бесчисленными, не всегда обоснованными ограничениями. Следует
под-
17. черкнуть, что в последнее время значительно увеличилось количество
административно-правовых запретов. За три последних года только на
федеральном уровне принято свыше 50 нормативных актов, вводящих
новые составы административных проступков.
Вместе с тем роль запретов переоценивать нельзя. Истоки многих
правонарушений лежат вне сферы права. И попытки искоренить их
только путем установления или усиления ответственности, без
проведения необходимых социально-экономических мероприятий к
успеху не приведут.
Действующее законодательство неоднозначно решает вопрос о том,
куда должны поступать штрафные суммы, взыскиваемые за
совершенные административные правонарушения. По одним законам
эти суммы должны зачисляться в бюджет (федеральный или местный),
по другим - часть сумм перечисляется на счета тех органов, которые
правомочны рассматривать дела данной категории, по третьим -вообще
нет ответа на поставленный вопрос.
С нашей точки зрения, поскольку административные взыскания
являются мерой государственного принуждения, постольку штрафные
суммы по делам об административных правонарушениях должны идти в
доход государства и полностью зачисляться в бюджет. Иное решение
может привести не к усилению борьбы с правонарушениями, а к погоне
ведомств за дополнительными источниками получения денежных средств
для пополнения своих доходов.
В законодательстве об административных правонарушениях возник
такой дискуссионный вопрос, как повторность совершения
административного правонарушения: может ли повторность изменять
правовую природу самого правонарушения или она должна учитываться
только при назначении взыскания как одно из отягчающих обстоятельств?
Эта проблема находится в определенной связи с институтом
административной преюдиции, исключенной из УК РФ. В качестве
обоснования такой позиции приводились соображения о том, что
повторное административное правонарушение не свидетельствует о
повышении опасности для общества самого деяния. Сколько бы раз лицо
ни совершало административное правонарушение, каждое из них, взятое в
отдельности, - всего лишь проступок и по направлению умысла не
составляет единого целого, а потому не может переходить в другое
качество. Эта конструкция в известной мере логична. Но тем не менее для
отрицания полной возможности трансформации повторного
административного проступка в преступление достаточ-
18. ных аргументов, по нашему мнению, нет. Все-таки совершение
проступка два и более раз свидетельствует об устойчивом характере
антиобщественных взглядов и привычек нарушителя, что говорит о
повышенной социальной опасности личности. А на степень
общественной опасности совершенного деяния могут влиять все
элементы состава, в том числе и сам субъект.
Н. Г. Салищева*
О НЕКОТОРЫХ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ НОВЕЛЛАХ
КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ**
Государственная Дума Федерального Собрания РФ в октябре
2000 г. приняла в третьем чтении Кодекс РФ об административных
правонарушениях. Этому предшествовали бурные дебаты на ряде
заседаний Государственной Думы. Надо заметить, что принципиальные
позиции проекта нового Кодекса по вопросам административного
производства практически в ходе дискуссий не подвергались критике, но
и похвальных слов депутаты также не произносили. А процессуальные
позиции нового Кодекса заслуживают внимания прежде всего исходя из
критериев демократизма, гуманизма, защищенности прав и свобод
человека.
Представляется целесообразным отметить то новое, что удалось
сформулировать в нормах будущего Кодекса. Проведем сравнительный
анализ некоторых норм действующего КоАП РСФСР и проекта
будущего КоАП РФ.
1. В проекте нового Кодекса значительно расширены положения,
касающиеся основных принципов административного процесса и, в
частности, производства по делам об административных
правонарушениях.
*Ведущий научный сотрудник сектора административного права ИГП РАН,
кандидат юридических наук.
**Работа выполнена по гранту РФФИ № 00--06-80033а.
19. В проекте логически последовательно закрепляются принципы
производства по делам об административных правонарушениях.
Включена новая статья "Язык, на котором ведется производство по
делам об административных правонарушениях ", в которой учтено
новейшее законодательство по этому вопросу. Одно из главных
положений этой статьи: производство ведется на русском языке как
государственном языке РФ, наряду с этим производство может вестись
на государственном языке республики, на территории которой находятся
судья, иной субъект административной юрисдикции, уполномоченный
рассматривать дела об административных правонарушениях.
Естественно, что в проекте Кодекса воспроизведено положение
КоАП РСФСР о праве лица, участвующего в деле, выступать и давать
объяснения, заявлять ходатайства, приносить жалобы, пользоваться
родным языком. Указано на право лица пользоваться другим, свободно
избранным им языком общения, если оно не владеет языком, на
котором ведется производство.
Значительно обновлена норма, определяющая принцип открытого
производства по делу, с учетом реалий практики. В проекте нового
Кодекса записано, что дела об административных правонарушениях
подлежат открытому рассмотрению, за исключением случаев, когда это
может привести к разглашению государственной, военной,
коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а равно в случаях,
если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц,
участвующих в производстве по делу, членов их семей, их близких, а
также защиты чести и достоинства указанных лиц. Причем, что важно с
позиций охраны прав гражданина, орган административной юрисдикции
(должностное лицо)обязан вынести специальное определение о
закрытом рассмотрении дела в качестве самостоятельного
процессуального документа.
Впервые в проект КоАП РФ включена статья, провозглашающая
принцип презумпции невиновности. В ней четко указано, что лицо, в
отношении которого ведется производство по делу об
административном правонарушении, считается невиновным, пока его
вина не будет доказана в порядке, предусмотренном Кодексом, и
установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа,
должностного лица, рассмотревших дело.
В проекте Кодекса подчеркнуто, что лицо, привлекаемое к
административной ответственности, не обязано доказывать свою
невинов-20. ность и что неустранимые сомнения в виновности такого лица
толкуются в его пользу.
В проекте КоАП РФ реализованы конституционные требования об
обеспечении законности при применении мер административного
принуждения в связи с административным правонарушением. Речь
идет о соблюдении требований компетентности субъекта
административной юрисдикции, о запрещении применять меры
административного принуждения, унижающие человеческое достоинство,
об обратной силе закона, смягчающего или отменяющего
административную ответственность либо иным образом улучшающего
положение лица, совершившего административный проступок.
Провозглашено, что административное взыскание не может иметь
своей целью унижение человеческого достоинства физического лица,
совершившего административное правонарушение, или причинение ему
физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации
юридического лица.
2. Значительно расширены гарантии прав лица, привлекаемого к
административной ответственности, и потерпевшего, а также других
лиц, участвующих в деле. В частности, установлен порядок рассмотрения
ходатайств лиц, участвующих в деле: они подлежат обязательному и
немедленному рассмотрению соответствующим субъектом
административной юрисдикции, в производстве которого находится
данное дело. О рассмотрении ходатайства выносится определение в
качестве самостоятельного процессуального документа.
Лицо, привлекаемое к административной ответственности, вправе
пользоваться помощью защитника, в качестве которого допускается как
адвокат, так и иное лицо, имеющее высшее юридическое образование.
Потерпевший вправе пользоваться юридической помощью
представителя, к которому предъявляются аналогичные требования.
Особо отметим, что защитник и представитель допускаются к участию
в производстве по делу с момента составления протокола об
административном правонарушении. В случае административного
задержания физического лица защитник допускается к участию в
производстве с момента административного задержания.
Защитник и представитель, допущенные к участию в производстве
по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со
всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять
ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать
применение мер обеспечения производства, постановление по
21. делу и пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с
Кодексом.
Более обстоятельно определены в проекте КоАП РФ права и
обязанности свидетеля, специалиста, эксперта, переводчика. Впервые
введена административная ответственность указанных лиц за отказ
явиться по вызову судьи, органа, должностного лица, в производстве
которых находится дело об административном правонарушении, и за
ненадлежащее исполнение обязанностей, возложенных на указанных
лиц Кодексом.
Впервые в законодательстве об административной ответственности
урегулирован институт отвода субъекта административной юрисдикции,
причем определены обстоятельства, исключающие возможность
рассмотрения дела судьей, членом коллегиального органа,
должностным лицом. К таким обстоятельствам отнесены родственные
отношения перечисленных выше лиц с лицом, привлекаемым к
административной ответственности, потерпевшим, законным
представителем физического или юридического лица, защитником и
представителем, а также личная прямая или косвенная
заинтересованность соответствующего субъекта административной
юрисдикции в разрешении дела. При наличии перечисленных
обстоятельств возникает обязанность такого лица заявить самоотвод.
Лицам, участвующим в деле, также предоставлено право заявлять
отвод лицу, рассматривающему дело, по основаниям, указанным в
Кодексе. Во всех случаях заявление об отводе подлежит обязательному
рассмотрению с вынесением соответствующего определения.
Как уже отмечалось, подлежат обязательному рассмотрению и
ходатайства участников производства, заявленные на любой его стадии.
3. Следует отметить и ряд новелл в процессе возбуждения и
рассмотрения дела об административном правонарушении.
В проект Кодекса введена глава "Возбуждение дела об
административном правонарушении ", в которой в отличие от КоАП
РСФСР определены поводы к возбуждению дела, обстоятельства,
служащие моментом, с которого дело считается возбужденным.
Новыми являются нормы, определяющие полномочия должностных
лиц по составлению протоколов об административных
правонарушениях. В связи с этим перечисляются полномочия
должностных лиц различной ведомственной подчиненности (таких
позиций 78), а также некоторых других лиц, в том числе членов
избирательных комиссий, членов
22. комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав применительно
к составам правонарушений, предусмотренных в конкретных статьях
Особенной части.
В качестве новеллы отметим введенную проектом Кодекса
процедуру административного расследования, применяемую в случаях,
если после выявления административного правонарушения в области
антимонопольного законодательства, налогов и сборов, таможенного
дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового
спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, дорожного
движения, пожарной безопасности осуществляются экспертиза или
иные процессуальные действия, требующие значительного времени. В
таких случаях в определении о возбуждении дела перечисляются повод
для возбуждения дела, данные, указывающие на наличие события
правонарушения, и другие необходимые данные. Административное
расследование проводится по месту совершения или выявления
правонарушения. Срок расследования - один месяц, за исключением
случаев, когда сложность дела обусловливает продление этого срока на
один месяц, а по таможенным делам -до шести месяцев. По окончании
расследования составляется протокол об административном
правонарушении либо выносится постановление о прекращении
производства по делу об административном правонарушении.
В проекте нового Кодекса впервые установлены конкретные
сроки направления протокола об административном правонарушении
органу административной юрисдикции и сроки исправления
недостатков в протоколе. Так, протокол должен быть направлен судье,
органу, должностному лицу, уполномоченному рассматривать дело, в
течение суток с момента его составления; протокол о проступке,
совершение которого влечет административный арест, должен быть
направлен судье немедленно после его составления.
В связи с существенными недостатками протокола, обнаруженными
при подготовке дела к рассмотрению, он должен быть возвращен лицу,
составившему протокол, а соответствующие недостатки должны быть
устранены в срок не более трех суток со дня возвращения протокола.
После этого даются еще сутки для направления протокола субъекта
административной юрисдикции. На наш взгляд, указанные сроки работы с
протоколом об административном правонарушении будут
способствовать оперативному реагированию на факты правонарушений и,
в конечном счете, обеспечению прав гражданина, привлекае-
23. мого к административной ответственности.
Более подробно и обстоятельно, чем в КоАП РСФСР, в проекте
нового Кодекса регламентирован порядок рассмотрения дел об
административных правонарушениях.
Отметим также и новые требования, предъявляемые к содержанию
постановления по делу об административном правонарушении. В
частности, в проекте Кодекса указано, что в постановлении по делу
должны быть решены вопросы об изъятых вещах и документах, о вещах,
на которые наложен арест, если в отношении их не применено или не
может быть применено взыскание в виде конфискации или
возмездного изъятия.
4. Ныне в КоАП РСФСР имеется отдельная глава "Пересмотр
постановлений и решений по делам об административных
правонарушениях ", в которую включены нормы об обжаловании
постановлений по делам об административных правонарушениях.
Характерно, что основной инстанцией для обжалования таких
постановлений, в том числе и постановлений, вынесенных мировыми
судьями, является районный суд. Если же постановление вынесено
районным судьей, оно может быть обжаловано в суд субъекта РФ
(вышестоящий суд).
Постановление о наложении взыскания на юридическое лицо или
лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без
образования юридического лица, может быть обжаловано в
арбитражный суд и рассматривается в соответствии с арбитражным
процессуальным законодательством. В связи с этим, на наш взгляд,
возникает необходимость урегулирования в Арбитражном
процессуальном кодексе РФ производства по рассмотрению таких
жалоб. Пока в АПК РФ такие нормы отсутствуют.
В связи с обжалованием постановлений по делам об
административных правонарушениях отметим еще одну новеллу проекта
КоАП РФ. Ныне в него включена статья, определяющая условия
(основания)и срок вступления постановления в законную силу. Этот
срок связывается прежде всего со сроком обжалования постановления
(в течение десяти дней со дня вручения или получения копии
постановления). После истечения указанного срока, если
постановление не было обжаловано, оно вступает в законную силу и
подлежит исполнению. Кроме того, аналогичное правило вступления
постановления в законную силу предусмотрено и для случаев, когда
истек срок, установленный для обжалования решения по жалобе.
24. Установлен и "надзорный " порядок пересмотра постановлений и
решений, вступивших в законную силу. Речь идет о праве прокуроров
субъектов РФ, Генерального прокурора РФ и его заместителей,
председателей и заместителей председателей судов субъектов РФ,
Председателя Верховного Суда РФ и его заместителей вносить протесты
на вступившие в законную силу постановления первой инстанции и
решения второй инстанции по делам об административных
правонарушениях. Аналогичное право закреплено и в отношении
пересмотра соответствующих дел Высшим Арбитражным Судом РФ.
***
Краткий обзор проекта Кодекса РФ об административных
правонарушениях в сфере административного производства позволяет
сделать вывод о том, что процессуальные нормы нового крупного
федерального закона будут во многом способствовать укреплению
законности, усилению защиты прав и свобод граждан, судебной защите
от произвола и административного усмотрения тех физических и
юридических лиц, в отношении которых возбуждаются и
рассматриваются дела об административных правонарушениях.
Г. А. Кузьмичева*
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Обсуждение проблем административной ответственности на
Лазаревских чтениях 2000 г. очень символично. В год, когда должен
быть принят новый Кодекс РФ об административных правонарушениях,
хотелось бы вспомнить вклад Бориса Михайловича Лазарева в развитие
законодательства об административных правонарушениях, в
*Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права МГЮА.
25. подготовку первых кодификационных актов -Основ законодательства
Союза ССР и союзных республик об административных
правонарушениях 1980 г. и Кодекса об административных
правонарушениях РСФСР 1984 г. , его научные работы, посвященные
этому институту административного права.
Особенность современного законодательства Российской Федерации
об административной ответственности состоит в том, что оно очень
объемно, что нет единого законодательного акта, который закреплял бы
составы правонарушений, административные взыскания и порядок
рассмотрения дел об административных правонарушениях. Кроме того,
акты, содержащие нормы об административной ответственности,
относятся к различным отраслям права.
Однако основу законодательства составляет Кодекс РСФСР об
административных правонарушениях, который был принят 20 июня
1984 г. и вступил в действие с 1 января 1985 г.
За прошедшие со времени принятия КоАП РСФСР годы в него
было внесено очень много изменений и дополнений, что обусловлено
изменениями, произошедшими в нашей стране, появлением новых
общественных отношений, охраняемых административно-правовыми
нормами. Многие положения, закрепленные в КоАП, устарели, многие
нормы не применяются, поэтому очень актуальна проблема принятия
нового Кодекса.
Характеризуя ныне существующую правовую основу
административной ответственности, следует отметить, что
административно-правовыми нормами охраняются общественные
отношения в различных сферах и отраслях государственной жизни, в
связи с чем многие нормы, устанавливающие административную
ответственность, содержатся в актах других отраслей права. Так, в
1991 г. был принят Закон РСФСР "Об охране окружающей природной
среды ", в котором закреплены составы правонарушений в сфере охраны
окружающей среды. В 1993 г. был принят Таможенный кодекс РФ, в
котором закрепляются составы нарушений таможенных правил и
санкции за них, правила и порядок рассмотрения дел об этих
правонарушениях. В Налоговом кодексе РФ, принятом в 1998 г. и
вступившем в силу с 1 января 1999 г. , разд. VI посвящен налоговым
правонарушениям и ответственности за их совершение. Составы
административных правонарушений содержатся в Водном кодексе РФ,
Земельном кодексе РФ, Градостроительном кодексе РФ, Законе РФ "О
пожарной безопасности " и др.
26. Такое разнообразие отраслевых нормативных актов, касающихся
административной ответственности, дало ряду ученых основание
выделять в качестве самостоятельных видов юридической
ответственности налоговую, таможенную, экологическую и другую
ответственность. Такая позиция представляется ошибочной, так как по
своей природе это один вид ответственности -административной,
применяемой органами исполнительной власти за правонарушения,
различающиеся по объекту посягательства.
Включение в КоАП составов правонарушений в области финансов,
налогов, охраны окружающей среды, нарушений таможенных правил и
т. д. исключит возможность растаскивания административной
ответственности по отраслевому признаку. Ведь никому не приходит в
голову дробить уголовную ответственность на виды юридической
ответственности в зависимости от объекта посягательства. Кроме того,
теории права известны такие виды юридической ответственности, как
уголовная, гражданско-правовая, дисциплинарная, административная,
материальная.
Особенностью законодательства об административной
ответственности в настоящее время является также принятие
нормативных правовых актов, предусматривающих административную
ответственность юридических лиц. В числе таких актов можно назвать:
Закон РФ от 17 декабря 1992 г. "Об административной
ответственности предприятий, учреждений, организаций и
объединений за правонарушения в области строительства "; ФЗ от 5
марта 1999 г. "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке
ценных бумаг "; ФЗ от 8 июля 1999 г. "Об административной
ответственности юридических лиц (организаций)и индивидуальных
предпринимателей за правонарушения в области производства и
оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции "; ФЗ от 6 декабря 1999 г. "Об административной
ответственности юридических лиц за нарушение законодательства
Российской Федерации о выборах и референдумах "; ФЗ от 2 января 2000
г. "О качестве и безопасности пищевых продуктов "; и др. В проект
КоАП включены статьи, определяющие административную
ответственность юридических лиц, но, к сожалению, как и прежде, в нем
нет статей, дающих понятия правонарушения для юридического лица и
его вины. В настоящий момент наряду с КоАП РСФСР действует около
130 федеральных законов, регулирующих административную
ответственность.
Среди актов Российской Федерации, составляющих правовую
27. основу административной ответственности, следует назвать и
Постановления Конституционного Суда РФ о признании не
соответствующими Конституции РФ ряда статей КоАП РФ и
Таможенного кодекса: это Постановление от 11 марта 1998 г. "По делу о
проверке конституционности статьи 266 Таможенного кодекса РФ,
части второй статьи 85, статьи 222 Кодекса РСФСР об административных
правонарушениях в связи с жалобами граждан М. М. Гаглоевой и А. Б.
Пестрякова ", Постановление от 28 мая 1999 г. "По делу о проверке
конституционности части второй статьи 266 и пункта 3 части первой
статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в
связи с жалобами граждан Е. А. Арбузовой, О. Б. Колегова, А. Д.
Кутырева, Р. Т. Насибулина и В. И. Ткачука ".
Таким образом, можно констатировать, что федеральное
законодательство об административной ответственности очень обширно
и включает в себя помимо КоАП РСФСР большое число иных актов.
Конституция РФ относит административное и административно-
процессуальное законодательство к совместному ведению РФ и ее
субъектов, следовательно, нормативное регулирование
административной ответственности осуществляется и нормативными
актами субъектов РФ.
Так, в Москве за последние годы было принято много актов,
устанавливающих административную ответственность. В качестве
примера можно привести Закон г. Москвы "Об установлении
ответственности за нарушение правил пользования Московским
метрополитеном ", Закон г. Москвы "Об ответственности за
нарушения правил охраны, использования и реставрации памятников
истории и культуры г. Москвы ", Закон г. Москвы "О штрафных санкциях
за правонарушения в сфере благоустройства города ", Закон г. Москвы
"Об административной ответственности за правонарушения в сфере
рынка ценных бумаг ".
С 1 января 1998 г. вступил в силу Кодекс Свердловской области об
административной ответственности, особенностью которого является то,
что в нем помимо ответственности физических лиц устанавливается и
ответственность организаций.
Законодательство субъектов РФ об административной
ответственности издается в соответствии с федеральным
законодательством и направлено на охрану правил, устанавливаемых
самими субъектами.
Из сказанного видно, как многочисленно и разнообразно дейст-
28. вующее законодательство об административной ответственности, и,
конечно, оно нуждается в систематизации и кодификации. Есть надежда,
что в новом КоАП будут решены вопросы, не урегулированные или
недостаточно урегулированные законодателем в настоящее время.
Однако ознакомление с проектом КоАП РФ, принятым
Государственной Думой в третьем чтении в октябре 2000 г. ,
свидетельствует о том, что остается еще много нерешенных вопросов,
которые будут в дальнейшем решаться во вновь принимаемых
законодательных актах, и опять нормативная база административной
ответственности быстро разрастется и выйдет за рамки Кодекса. В связи с
этим представляется, что целесообразнее было бы кодифицировать
институт административной ответственности (как, впрочем, и другие
административно-правовые институты, которые в соответствии с
Конституцией РФ находятся в совместном ведении Российской
Федерации и ее субъектов)путем принятия Основ законодательства об
административных правонарушениях РФ и издания на их основе в
субъектах Федерации кодексов или иных кодифицированных актов,
касающихся данного правового института.
Л. А. Калинина*
ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
В современных условиях осуществления правовой реформы и
построения правового государства все более возрастает роль
административной ответственности за совершение административных
правонарушений, предусмотренных конституционным, таможенным,
налоговым, бюджетным, земельным, экологическим, антимонопольным и
другим законодательством.
___________________________
*Кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права
МГЮА.
29. Задачами законодательства об административных правонарушениях
являются защита и охрана прав и свобод человека и гражданина,
интересов юридических лиц, с одной стороны, и публичных интересов
-с другой. К последним следует отнести прежде всего защиту
общественной нравственности, охрану окружающей среды,
установленного порядка осуществления государственной власти,
общественного порядка и общественной безопасности, собственности.
Однако на сегодняшний день административная ответственность,
будучи важнейшим инструментом реагирования на административные
правонарушения, не выполняет в полной мере присущие ей задачи. Это
обусловлено многими причинами. Одной из них является
несовершенство законодательства об административной
ответственности, его бессистемность, разбросанность по отдельным
отраслевым законам, что приводит к искажению и дублированию норм и
в конечном итоге к снижению эффективности его применения.
Поэтому не случайно в административно-правовой литературе
последних лет много внимания уделяется вопросам административной
ответственности 1 . Во главу угла поставлены такие аспекты этой
ответственности, как понятие и сущность, принципы реализации,
основания и порядок привлечения субъектов, в том числе и
юридических лиц, к административной ответственности, видовая
характеристика административных правонарушений, а также иные
вопросы, имеющие не только теоретическое, но и практическое
значение. Разрешение этих вопросов непременно позволит сделать
шаг вперед в совершенствовании действующего законодательства об
административных правонарушениях.
1 См. , напр. : Кононов П. И. Административная ответственность должностных лиц:
Автореф. дисс. . . . канд. юрид. наук. М. , 1994; Овчарова Е. В. Материально-
правовые проблемы административной ответственности юридических лиц (к
проекту Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях)
//Государство и право. 1998. №7. С. 14 -19; Шергин А. П. Проблемы
административно-деликтного права //Государство и право. 1994. № 8-9. С. 52-
65; Тихомиров Ю. А. , Ноздрачев А Ф. и др. Концепция развития
административного законодательства. М. , 1995; Студенжина М. С. Нужен ли
специальный федеральный закон об административной юстиции?//Закон:
создание и толкование /Под ред. А. С. Пиголкина. М. , 1998. С. 179-190; Якимов
А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его
реализации. М. , 1999.
30. В настоящее время все более актуальным и необходимым становится
принятие нового единого федерального закона Российской Федерации -
нового Кодекса об административных правонарушениях.
В проекте КоАП имеются как свои плюсы, так и минусы.
Положительным моментом служит то, что в нем отражены общие
задачи, принципы законодательства об административных
правонарушениях, система административных взысканий и правила их
наложения. Впервые предусмотрено возмещение морального вреда,
причиненного административным правонарушением. В достаточной
степени регламентированы производство по делам об
административных правонарушениях, права и обязанности его
участников, применение мер обеспечения производства по делам об
административных правонарушениях -иными словами, то, без чего
невозможно и формирование эффективного законодательства об
административной ответственности, и должная его реализация.
Анализируя общие положения проекта КоАП, следует отметить, что
в нем значительно расширено применение взысканий по постановлению
суда: в судебном порядке налагаются такие взыскания, как возмездное
изъятие, конфискация предмета, явившегося орудием совершения или
непосредственным объектом административного правонарушения;
лишение специального права, предоставленного физическому лицу;
административный арест.
Это означает, что будет расширен и круг дел об административных
правонарушениях, подведомственных суду. В условиях
просматривающейся тенденции становления и создания
административного судопроизводства рассмотрение дел об
административных правонарушениях в судебном порядке, бесспорно,
станет этапом по накоплению опыта работы с указанной категорией дел
судами общей юрисдикции. Да и с точки зрения защиты прав и свобод
человека, интересов юридического лица, индивидуального
предпринимателя, рассмотрение дел и наложение административного
взыскания в судебном порядке в большей степени позволит
гарантировать своевременное, полное выяснение обстоятельств каждого
дела, соблюдение законности.
Имеются определенные нюансы и в самом содержании норм,
устанавливающих то или иное взыскание. Так, если по действующему
КоАП РСФСР конфискован может быть предмет, находящийся в личной
собственности нарушителя, то, как вытекает из смысла статьи проекта
КоАП РФ, допускается конфискация предмета, явившегося
31. орудием совершения или непосредственным объектом
административного правонарушения, независимо от того, находится
ли этот предмет в собственности нарушителя или передан ему в
управление или пользование. Следовательно, субъектом
административного правонарушения является как собственник, так и
лицо, которому может быть вверено имущество.
В структуру проекта нового Кодекса включены нарушения
таможенных правил, правонарушения в области финансов и
налогообложения, предпринимательской деятельности, в области охраны
окружающей природной среды и природопользования,
промышленности, строительства, энергетики и др. , предусмотренные
ныне отдельными законами. Это позволит в будущем избежать
определенных трудностей и коллизий принципиального характера,
которые имеются в действующем отраслевом законодательстве. В
настоящее время многие нормы конкурируют друг с другом, носят
бланкетный характер по способу построения, имеют не всегда
однозначно толкуемое содержание диспозиции. Эти недостатки в
особенности присущи законодательству в области финансов и
налогообложения.
Думается, систематизация норм об административной
ответственности в рамках КоАП бесспорно позволит сделать шаг вперед
и в унификации правовых категорий, сформулированных также в
отраслевом законодательстве. Это касается в первую очередь таких
понятий, как "налоговое правонарушение " и "налоговая
ответственность ", "экологическое правонарушение " и "экологическая
ответственность ", "таможенное правонарушение " и "таможенная
ответственность ". Использование указанных категорий без увязки с
законодательством об административных правонарушениях размывает
административную ответственность, предусмотренную отдельным
законом. В результате подобная тенденция приводит зачастую к
неразберихе в правоприменительной деятельности, к путанице при
юридической квалификации правонарушения и, как следствие, - к
нарушению законности. Необходимо заметить, что ни у кого не
вызывает сомнений необходимость единого уголовного
кодификационного закона, нормами которого будет предусмотрена
уголовная ответственность, в частности и за таможенные, налоговые,
экологические и другие правонарушения.
Ранее неоднократно нами обращалось внимание на то, что
попытка обособить налоговое, таможенное правонарушение прежде
всего от административного не достигла положительного результата
32. Нетрудно заметить, например, что в качестве отличительного признака
налогового правонарушения законодатель указал его противоправность,
т. е. , как вытекает из смысла ст. 106 Налогового кодекса, нарушение
законодательства о налогах и сборах. Но возникает вопрос: в чем
усматривается отличие категории "нарушение законодательства о налогах
и сборах " от "нарушения законодательства о налогах и сборах,
содержащего признаки административного правонарушения или
преступления ", а также от "нарушения законодательства о налогах и
сборах в связи с перемещением товаров через таможенную границу
Российской Федерации ", которые также выделяются в соответствии со ст.
10 Налогового кодекса РФ?Ответа на этот вопрос в действующем
Налоговом кодексе нет. Формальный критерий, на который пошел
законодатель (отсылка к гл. 14 и 15 данного Кодекса, к КоАП и
Таможенному кодексу), ясности не вносит. А анализ конкретных составов
Налогового кодекса позволяет сделать вывод, что большинство данных
правонарушений по своему характеру являются административными.
Поэтому включение в проект КоАП правонарушений в области
налогов и сборов, нарушений таможенных правил, думается, позволит
избежать на практике ошибок, связанных как с неоднозначностью
толкования норм, так и с юридической квалификацией правонарушений.
Если говорить о недостатках и пробелах проекта КоАП, то их
конечно же не удалось избежать. К одному из них следует отнести
наличие норм, которые характеризуются отсутствием четкого
формулирования понятий. И, очевидно, уже сейчас необходимо
законодателю вернуться к определениям, например, должностного лица,
вины юридического лица, повторного совершения однородного
административного правонарушения и др.
К особенностям проекта КоАП следует отнести расширение
субъектного состава административной ответственности. Если
действующим КоАП регламентируется только ответственность
физических лиц, то нормы нового Кодекса распространяются и на
юридических лиц.
С одной стороны, определение в КоАП юридического лица как
субъекта административной ответственности имеет положительные
моменты, ибо бесспорно позволит единообразно применять материальные
и процессуальные нормы в равной степени как к физическим, так и к
юридическим лицам. С другой стороны, уже сейчас ясно, что
33. закон не решает всех проблем. Одна из них - это вина юридического
лица. Вся сложность заключается в том, что на сегодняшний день вина
юридического лица при привлечении его к административной
ответственности определяется в действующем законодательстве по-
разному, неоднозначно. Так, за нарушение таможенных правил
юридические лица несут административную ответственность без
установления вины (ст. 230, 231 Таможенного кодекса), а за налоговые
правонарушения - в зависимости от вины должностного лица
(представителя)соответствующей организации (п. 4 ст. 110
Налогового кодекса).
В проекте КоАП установлена виновная ответственность
юридических лиц, что прямо вытекает из смысла и содержания понятия
административного правонарушения и сформулированного принципа
презумпции невиновности, согласно которому "лицо подлежит
административной ответственности только за те административные
правонарушения, в отношении которых установлена его вина ". Однако
вопрос определения вины юридического лица так и остался открытым.
Полагаем, что формула определения вины через вину должностного лица,
изложенная в п. 4 ст. 110 действующего Налогового кодекса, вполне удачна
и могла бы лечь в основу КоАП. Такой подход обусловлен тем, что
административная ответственность юридического лица в большей
степени носит юридико-технический характер, от которого зависит размер
санкции -и не более того. А субъектом правонарушения, думается, во
всех случаях выступает физическое лицо, чаще всего должностное.
При этом определение вины юридического лица через вину
должностного лица отнюдь не означает, что к ответственности должны
привлекаться одновременно и должностное, и юридическое лицо. К
сожалению, согласно проекту КоАП, наложение административного
взыскания на юридическое лицо не освобождает от административной
ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо,
равно как и привлечение к административной ответственности
физического лица не освобождает от административной ответственности
за данное правонарушение юридическое лицо. На наш взгляд, в законе
должна быть сформулирована альтернатива: к административной
ответственности привлекается либо должностное, либо юридическое
лицо. В противном случае на практике это будет приводить к тому, что за
о д н о и т о ж е п р а в о н а р у ш е н и е л и ц а б у д у т п р и в л е к а т ь с я к
административной ответственности дважды. А это не согла-
34. суется с одним из основополагающих принципов наложения
административного взыскания, а именно: никто не может нести
административную ответственность дважды за одно и то же
административное правонарушение.
Нельзя не отметить и новеллу, связанную с увеличением давностных
сроков. Речь идет прежде всего о сроках наложения административного
взыскания. В настоящее время, по общему правилу, административное
взыскание на физическое лицо может быть наложено не позднее двух
месяцев либо со дня совершения, либо со дня обнаружения
административного правонарушения и не позднее шести месяцев на
юридическое лицо. Согласно проекту нового КоАП, срок наложения
взыскания зависит не столько от субъекта ответственности, сколько от
характера административного правонарушения. Законодатель определил
перечень нарушений, за которые взыскание не может быть наложено по
истечении года. Действительно, необходимо увеличить срок наложения
взыскания. Однако это должно быть в том случае, если производством
предусмотрено предварительное расследование в силу сложности
административного правонарушения. Ведь возникает правомерный
вопрос, что мешает должностным лицам, например, налоговых органов
наложить взыскание в течение двух месяцев за такие противоправные
деяния (пусть даже и относящиеся к налоговым правонарушениям), как
нарушение срока постановки на учет в налоговом органе, нарушение
срока представления сведений об открытии и о закрытии счета в банке
или иной кредитной организации, и т. д. При этом во всех случаях
наложение взыскания должно производиться в пределах разумного срока.
Думается, увеличение указанного давностного срока до одного года
является весьма большим и в значительной степени необоснованным,
поскольку не отражает одно из сущностных проявлений
административной ответственности, а именно ее оперативность. На
практике в большинстве случаев уже на стадии возбуждения
производства по делу это может привести, с одной стороны, к
з атяг иванию, волоките и ч иновничьему п роиз волу, а с д ругой - к
неэффективному применению санкций, порождающему безнаказанность
правонарушителей.
Таким образом, необходимо осознать, что в будущем оперативное
применение, мер административного воздействия к виновному лицу с
одновременным исключением любых проявлений беззакония и
произвола в отношении граждан, юридических лиц возможно при
условии разработки КоАП, отвечающего требованиям законности. А
35. законность предполагает и наличие высокого качества юридических
норм об административной ответственности, а затем уже их строгое
соблюдение всеми субъектами права.
В. Н. Савин*
О НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Одной из проблем важнейшего из институтов административного
права -административной ответственности является отсутствие
конкретных законодательно закрепленных полномочий органов
государственной власти субъектов Российской Федерации по ее
законодательному регулированию
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ административное и
административно-процессуальное законодательство находится в
совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Статьей 12 Федерального закона "О принципах и порядке
разграничения предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации " четко
определено, что по вопросам, отнесенным к предметам совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов, издаются федеральные
законы, определяющие основы (общие принципы)правового
регулирования, включая принципы разграничения полномочий, а также
федеральные законы, направленные на реализацию полномочий
федеральных органов государственной власти.
До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к
предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по
таким вопросам собственное правовое регулирование. После при-
*Депутат Московской областной Думы, кандидат юридических наук
36. нятия соответствующего федерального закона законы и иные
нормативные правовые акты субъектов Федерации приводятся в
соответствие с принятым федеральным законом
Такой закон существует - это КоАП РСФСР. По форме это тот же
федеральный закон, но кодификационный, непосредственно и полно
регулирующий определенную сферу общественных отношений. Он
объединяет нормы административного права, устанавливающие основания
и виды административных взысканий
Несмотря на то, что за последние 15 лет было принято более 60
нормативных правовых актов по внесению изменений и дополнений в этот
Кодекс, в том числе 32 федеральных закона появились уже после
принятия Конституции РФ 1993 г. , и то, что в нем учтены два
Постановления Конституционного Суда РФ (от 11 марта 1998 г. № 8-П и
от 28 мая 1999 г. № 9-П), ныне действующий КоАП РСФСР является, по
сути, не кодексом России как федеративного государства, а кодексом
одной из 15 республик бывшего Союза ССР, т. е. одного из субъектов
федеративного государства.
Он не содержит даже таких понятий, как субъект Российской
Федерации, поэтому законодательное регулирование административной
ответственности в субъектах РФ приходилось осуществлять исходя из
того, что они являются правопреемниками компетенции в области
законодательства об административных правонарушениях
соответствующих автономных республик РСФСР и полномочий
соответствующих краевых, областных, Московского и Ленинградского
городских Советов народных депутатов, Советов народных депутатов
автономных областей и автономных округов, за исключением
Республики Татарстан.
Пунктом 4 ст. 2 Договора Российской Федерации и Республики
Татарстан от 15 февраля 1994 г. "О разграничении предметов ведения и
взаимного делегирования полномочий между органами государственной
власти Российской Федерации и органами государственной власти
Республики Татарстан " осуществление правового регулирования
административной ответственности отнесено исключительно к
полномочиям органов государственной власти Республики Татарстан. Это,
в принципе, противоречит Конституции РФ, но до настоящего времени
остается юридическим фактом.
Таким образом, по полномочиям в сфере законодательного
регулирования административной ответственности можно выделить такие
группы субъектов Федерации:
37. -Республика Татарстан, где законодательное регулирование
административной ответственности находится в исключительном ведении
органов государственной власти республики;
-другие республики Российской Федерации, являющиеся
правопреемниками компетенции соответствующих автономных
республик. Эти республики в соответствии со ст. 5 КоАП РСФСР в
области законодательства об административных правонарушениях имели
право установления административной ответственности по вопросам
охраны общественного порядка, если они не урегулированы Кодексом, а
также по вопросам борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями. Им
предоставлено право устанавливать правила, за нарушение которых
наступает административная ответственность по ст. 85 ("Нарушение
правил охоты и рыболовства, а также правил осуществления других видов
пользования животным миром "), ст. 101 ("Нарушение правил по
карантину животных и других ветеринарно-санитарных правил "), ст.
111 2 ("Нарушение правил эксплуатации судов, а также управление
судном лицом, не имеющим права управления "), ч 2 и 3 ст. 111 3
("Нарушение правил плавания, погрузки и разгрузки судов "), ст. 111 4 ,
112 1 (в части судов, поднадзорных государственным инспекциям по
маломерным судам, и баз (сооружений)для их стоянок), ст. 144 и 149
("Нарушение правил благоустройства городов и других населенных
пунктов " и "Нарушение правил торговли на колхозных рынках ").
Края, области, города Москва и Санкт-Петербург, автономная область и
автономные округа не могли осуществлять законодательное
регулирование, даже по установлению административной
ответственности по вопросам охраны общественного порядка, что
разрешено республикам. В соответствии со ст. 6 КоАП РСФСР они
могли принимать только решения, предусматривающие за их нарушение
административную ответственность, по вопросам охраны общественного
порядка, если они не урегулированы Кодексом, а также по вопросам
борьбы со стихийными бедствиями и эпидемиями. Однако реализация
этой правовой нормы нереальна, поскольку Федеральным законом "Об
общих принципах организации законодательных (представительных)и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации " определено, что решениями законодательного органа
государственной власти оформляются решения только по вопросам
ведения законодательного органа.
Ни о каком равноправии субъектов Российской Федерации здесь и
речи быть не могло.
38. В некоторой степени эта проблема нашла разрешение в Определении
Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 г. № 145-О по запросу
Законодательного собрания Нижегородской области "О проверке
конституционности части первой статьи 6 Кодекса РСФСР об
административных правонарушениях ". В этом Определении отмечается,
что ч. 1 ст. 6 КоАП РСФСР были установлены определенные
полномочия в сфере административной юрисдикции -Советов
народных депутатов соответствующего уровня. С принятием в 1993 г.
Конституции РФ органы законодательной (представительной)власти
краев, областей, городов федерального значения, автономной области и
автономных округов обрели новый конституционный статус, а потому
положения ч. 1 ст. 6 КоАП РСФСР не могут применяться без
соотнесения их с положениями Конституции РФ, предопределяющими
полномочия органов законодательной (представительной)власти
субъектов РФ.
Согласно Конституции, административное законодательство
отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Исходя из
этих конституционных положений, отмечается в Определении
Конституционного Суда, субъекты Российской Федерации вправе
принимать собственные законы в области административных
правонарушений, если они не противоречат федеральным законам,
регулирующим те же правоотношения. При отсутствии соответствующего
федерального закона субъект РФ вправе осуществлять собственное
правовое регулирование, что следует из смысла ст. 72, 76 (ч. 2)и 77 (ч. 1)
Конституции РФ и вытекает из природы совместной компетенции. С
принятием федерального закона закон субъекта Федерации подлежит
приведению в соответствие с ним. Данная правовая позиция нашла
отражение в Постановлениях Конституционного Суда РФ от 30 ноября
1995 г. и от 1 февраля 1996 г, принятых в связи с запросами
Калининградской областной Думы и Администрации Читинской области,
а также в других решениях Конституционного Суда, сохраняющих
свою силу.
Дискуссионным остается вопрос о полномочиях в области
законодательства об административных правонарушениях органов
государственной власти республик в составе Российской Федерации. Если
их рассматривать как правопреемников соответствующих автономных
республик, то их полномочия определены ст. 5 КоАП РСФСР, которая
не оспаривалась, не отменялась и не признавалась противоречащей
Конституции РФ.
39. С другой стороны, республики, как и другие субъекты Российской
Федерации, вправе принимать в области административных
правоотношений собственные законы, если они не противоречат
федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При
отсутствии соответствующего федерального закона республика
осуществляет собственное правовое регулирование. С принятием
федерального закона закон республики подлежит приведению в
соответствие с ним.
Следует согласиться с тем, что, исходя из принципов равноправия
субъектов РФ, все субъекты Федерации должны иметь равные
полномочия по законодательному регулированию в области
административных правонарушений.
Отсутствие единого подхода к законодательному регулированию
административной ответственности в субъектах Федерации нередко
приводит к нарушениям прав граждан. Так, в "нарушение ст. 72
Конституции Российской Федерации Законодательным собранием
Алтайского края был принят закон "Об обеспечении безопасности людей
на водоемах Алтайского края ", которым установлена административная
ответственность, не предусмотренная федеральным законодательством.
Законодательным собранием Ивановской области принят закон "О
защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного
техногенного характера ", которым установлена административная
ответственность, не предусмотренная КоАП РСФСР, причем право
наложения взысканий предоставлено органам по делам гражданской
обороны и чрезвычайным ситуациям. По требованию прокуроров данные
законы были отменены "1 .
Существует ряд проблем и в вопросах разграничения компетенции
органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об
административных правонарушениях.
Вряд ли существующие проблемы могут быть урегулированы и
новым Кодексом об административных правонарушениях. Нужен не
1 Михалевич И. В. О практике прокурорского реагирования на несоответствие
федеральному законодательству правовых актов субъектов Российской
Федерации //Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы
совершенствования и использования в преподавании: Материалы научной
конференции. 25-27 марта 1999 г. /Отв. ред. проф. С. А. Авакьян. М. , 1999.
С. 253.
40. Кодекс, нужны Основы законодательства Российской Федерации об
административных правонарушениях, как это предусмотрено ст. 12 ФЗ
"О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации ".
Тогда в субъектах Федерации можно будет принять законы об
административной ответственности, в которых будут учтены и найдут
законодательное разрешение все проблемы законодательного
регулирования административной ответственности в субъекте РФ.
Л. Л. Попов*,
Ю. Ю. Колесниченко**
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ
Можно с уверенностью утверждать, что административная
ответственность юридических лиц является составной частью института
административной ответственности, который в свою очередь соотносится
с понятием "административное принуждение " как часть и целое. В
числе признаков, свойств, оснований наступления ответственности,
присущих институту административной ответственности юридических
лиц, можно выделить следующие:
во-первых, такая ответственность всегда связана с государственным
административным принуждением;
во-вторых, к административной ответственности юридических
лиц относятся все правоотношения (независимо от их отраслевой
принадлежности), в которых находит свое выражение
административно-правовой метод правового регулирования;
_______________________________
*Заведующий кафедрой административного права МГЮА, доктор
юридических наук, профессор.
**Преподаватель кафедры административного права МГЮА.
41. в-третьих, единым и единственным основанием административной
ответственности юридических лиц является совершение ими
административного правонарушения - общественно опасного,
противоправного, виновного, наказуемого деяния.
Административная ответственность юридических лиц не
ограничивается применением административных взысканий с целью
наказания, напротив, она носит двойственный характер: одна сторона
ответственности состоит в применении собственно административных
взысканий с целью наказания, государственного осуждения виновного
субъекта, восстановления социальной справедливости, вторая - в
принуждении юридического лица, организации к выполнению
государственной обязанности, от которой оно неправомерно и виновно
отказалось.
Понятие административной ответственности юридических лиц
соотносится с понятием административного принуждения как часть и
целое. В основании применения к юридическим лицам мер
ответственности должно лежать совершенное или совершаемое
административное правонарушение - противоправное, виновное,
наказуемое деяние, представляющее угрозу для установленного
правопорядка.
Анализируя особенности субъектного состава административного
правонарушения, совершенного юридическим лицом, следует выделить
следующие его особенности. По субъектному составу, во-первых, в
административном праве существуют общие субъекты
административной ответственности, обобщенно именуемые
организациями, как обладающие правами юридических лиц, так и не
обладающие ими, но являющиеся, по существу, частью первых, их
структурными подразделениями. Сюда относятся филиалы и
представительства юридических лиц. Но могут существовать также
специальные субъекты административной ответственности, например
такие предусмотренные налоговым законодательством субъекты, как
"обособленные подразделения организаций ", которые наравне с
юридическими лицами несут административную ответственность за
совершение административных правонарушений в сфере
предпринимательской деятельности; во-вторых, субъектами
административной ответственности являются деликтоспособные
юридические лица, а также структурные подразделения этих
юридических лиц, создание которых предусмотрено законодательством.
К таким структурным подразделениям сегодня относятся только
филиалы и представительства. Они безусловно правосубъектны с точки
зрения административного права.
42. Возможно также существование круга специальных структурных
подразделений юридических лиц, признаваемых условно право-
субъектными, т. е. подлежащих административной ответственности при
условии законодательного признания в отдельных особых случаях их
административной деликтоспособности; в-третьих, обстоятельство
обладания субъектом ответственности правами юридического лица
безразлично с точки зрения возможности привлечения данного субъекта
к административной ответственности. В административном праве термин
"юридическое лицо " используется в большей степени в качестве
собирательного понятия, обозначающего все субъекты
административной ответственности, которые могут быть
охарактеризованы как "организации " или "коллективные субъекты ", вне
зависимости от наличия или отсутствия у них правомочий
юридического лица. При этом организации (юридические и
неюридические лица)в административно-правовых отношениях имеют
свойства строго индивидуального, а не коллективного субъекта права,
самостоятельно реализующего свою право-и дееспособность
посредством деятельности собственной администрации, но проявляющего
при этом свойства полностью правосубъектного индивидуального
участника правоотношений, возникающих по поводу совершения
административных правонарушений, т. е. обладающего
административной ответственностью.
Таким образом представляется возможным, используя гражданско-
правовое определение юридического лица, выделить некоторые его
признаки, в том числе и как субъекта административной ответственности:
имущественная обособленность;
самостоятельная имущественная ответственность;
выступление в гражданском обороте от своего имени;
обладание устойчивой организационной структурой, или
"организационное единство ".
В административном праве к уже перечисленным признакам
юридического лица как потенциального субъекта административной
ответственности следует присоединить такие, как:
обладание законодательно обусловленной административной
правосубъектностью (административной правоспособностью и
дееспособностью, а также административной деликтоспособностью);
отсутствие возможности осуществлять властно-управленческие
функции в отношении не подчиненных им третьих лиц (не входящих
43. в систему государственных контрольных органов);
отсутствие возможности применять меры административной
ответственности, административные взыскания к третьим лицам.
К отличительным особенностям субъективной стороны
административного правонарушения, совершенного юридическим
лицом, относятся следующие признаки:
во-первых, виной юридического лица в совершении
правонарушения является субъективное отношение к противоправному
деянию коллектива этого юридического лица, определяемое
преобладающей волей, под которой понимается прежде всего воля
администрации данного юридического лица, а именно ее полномочных
должностных лиц, а также иных лиц, имеющих право давать обязательные
указания в пределах структуры юридического лица;
во-вторых, вина юридического лица, рассматриваемая с помощью
субъективного подхода, должна ввиду этого пониматься как выражение
вины должностных лиц администрации и считаться доказанной, только
если она установлена;
в-третьих, вина юридического лица может быть рассмотрена с
объективных позиций, как вина организации с точки зрения
государственного органа, осуществляющего наложение
административного взыскания.
Анализируя комплекс мер, связанных с административной
ответственностью юридических лиц, можно сделать некоторые выводы.
1. Для института административной ответственности юридических
лиц характерна следующая система административных взысканий:
а)меры морально-правового характера в форме предупреждения,
законодательно обусловленным видом которого может быть также
предупреждение с предписанием;
б)меры имущественного и денежного взыскания в форме штрафа,
взыскания стоимости товаров и транспортных средств, конфискации
предметов, явившихся непосредственными объектами или орудиями
совершения административного правонарушения;
в)взыскания, направленные на ограничение деятельности
юридических лиц, на лишение их отдельных полномочий или
специального права, могут применяться в форме отзыва
(аннулирования)лицензии.
2. В числе административных взысканий, применяемых к
юридическим лицам, преобладают меры имущественной направленности,
44. связанные с денежными выплатами, а именно административные
штрафы.
Исследуя вопрос об особенностях применения административных
взысканий к юридическим лицам, необходимо обратить внимание в
первую очередь на реализацию принципа индивидуализации
административного взыскания, на понимание того, что любая
организация - как обладающая правами юридического лица, так и не
обладающая ими - должна рассматриваться в случае совершения
административного правонарушения как индивидуальный,
самостоятельный правонарушитель. Соответственно производство по
делам об административных правонарушениях юридических лиц
должно быть ориентировано исключительно на разрешение
административных дел индивидуальных субъектов.
Опуская некоторые особенности рассмотрения дел об
административных правонарушениях таможенного, налогового,
антимонопольного законодательства, законодательства о ценных
бумагах, строительстве, землепользовании и других, выделим общие
черты, характеризующие производство по делам об административных
правонарушениях, совершенных юридическими лицами:
1)единый порядок производства по делам об административных
правонарушениях, совершенных юридическими лицами, отсутствует, но
в целом такое производство базируется на нормативной базе, состоящей
из трех кодификационных нормативных актов: Таможенного кодекса,
Налогового кодекса, Кодекса об административных правонарушениях;
2)в связи с тем, что единообразного порядка осуществления
производства по делам об административных правонарушениях в
настоящее время нет, существуют ведомственные нормативные акты,
самостоятельно решающие процессуальные вопросы по тем видам
правонарушений, по которым эти ведомства (например, Федеральная
комиссия по рынку ценных бумаг и ее немногочисленные региональные
отделения)полномочны применять административные взыскания;
3)в субъектах Российской Федерации формируется свой, отличный
от общефедерального, порядок производства по делам о
правонарушениях в области городского благоустройства,
общественного питания, торговли и т. д. , ответственность за которые
установлена законодательными актами субъектов Федерации. В
перспективе, с принятием нового КоАП, определение порядка
привлечения к админист-
45. ративной ответственности именно в этих сферах хозяйствования
окончательно перейдет к законодательным органам субъектов Федерации;
4)прослеживается стремление законодателя сделать исполнение
решений, связанных с административными имущественными санкциями
и выплатой денежных штрафов, с одной стороны, единым для всех
органов, а с другой - вневедомственным, осуществляемым на основе
законодательных актов; исполнение постановлений о наложении
административных взысканий осуществляется применительно к
особенностям привлечения к административной ответственности
юридических лиц в порядке, установленном ФЗ "Об исполнительном
производстве ";
5)в теории административного права принято считать, что
производство по делам об административных правонарушениях слагается
из: возбуждения дела; его рассмотрения и разрешения; обжалования или
опротестования постановления по делу; исполнения постановления по
делу. Однако современное законодательство об административных
правонарушениях в некоторых случаях 1 у ж е п р е д у с м а т р и в а е т
возможность наличия в производстве такой факультативной стадии, как
административное расследование. Таким образом, производство по делам
об административных правонарушениях иногда для придания ему
логически законченного характера может осуществляться путем
прохождения факультативной стадии -стадии административного
расследования.
1 См. , напр. , ст. 18 ФЗ от 8 июля 1999 г. "Об административной
о