Krasnova_I_O_Zemelnoe_pravo_Elementarny_kurs

http://www.natahaus.ru/

этими видами деятельности связаны такие виды воздействия, как загрязнение вод, нарушение гидрологического режима бассейна, шумовое воздействие.

В состав земель природоохранного назначения входят территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов. Отнесение этих земель к землям природоохранного назначения производится в порядке образования территорий традиционного природопользования. Такой порядок для территорий, населяемых народами Севера, Сибири и Дальнего Востока, установлен Федеральным законом от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»2.

1ВВС РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1424 (с изм. и доп.).

2СЗ РФ. 2001. № 20. Ст. 1972.

§ 4. Иные виды земель особо охраняемых территорий и объектов 241

Одним из указанных критериев является отнесение проживающего населения к категории малочисленных народов и общностей малочисленных народов. Такие территории могут быть федерального, регионального и местного значения в зависимости от уровня их значимости и формы собственности на них и учреждаются соответственно решениями Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Земельные участки в границах территорий традиционного природопользования закрепляются за лицами, относящимися к малочисленным народам и общинам малочисленных народов в безвозмездное пользование. В связи с принятием ЗК общинам коренных малочисленных народов — основным землепользователям, предстоит до 1 января 2004 г. переоформить право пользования на право аренды либо приобрести закрепленные за ними земельные участки в собственность. Представители коренных малочисленных народов могут пользоваться землями и другими природными ресурсами для личных нужд. Предпринимательская деятельность допускается в той степени, в какой она не нарушает правовой режим территорий традиционного природопользования. Закрепленные за коренными малочисленными народами земельные участки могут изыматься для государственных и муниципальных нужд в соответствии со ст. 49 и 55 ЗК. Изъятие не влечет возмещения стоимости земельного участка, однако малочисленным народам, общинам и их представителям выделяются равноценные земельные участки и возмещаются убытки, причиненные таким изъятием.

Земли рекреационного назначения. К землям рекреационного назначения относятся земельные участки, предназначенные и используемые для таких целей, как организация отдыха, туризм, физкультурнооздоровительная и спортивная деятельность. К этим землям относятся также земли пригородных зеленых зон. В дополнение к ЗК правовой режим земель рекреационного назначения, и прежде всего цели, для которых такие земли могут быть предоставлены, определяется Федеральными законами от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»1, от 29 апреля 1999 г. № 80-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»2. Понятие отдыха граждан дано в трудовом законодательстве, однако следует

1СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5491.

2СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2206.

242 Глава 15. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов

иметь в виду, что применительно к данному виду земель речь идет об организованном отдыхе, который, например; исключает индивидуальный отдых граждан на садовых участках или дачах. Соответственно земли рекреационного назначения не могут быть предоставлены для садоводства или дачного хозяйства.

Земли рекреационного назначения неоднородны по составу, который определяется по признаку размещения на них различных объектов. Разрешенные виды деятельности включают строительство, размещение домов отдыха, пансионатов, их обслуживание и эксплуатацию, сооружение необходимой инфраструктуры, обустройство учебно-туристических троп и трасс. Эти земли могут быть в государственной, муниципальной и частной собственности. Допустимыми в зависимости от формы собственности на передаваемый земельный участбк могут быть практически все виды пользования, включая безвозмездное срочное и постоянное (бессрочное) пользование, аренду. На часть земельного участка может быть установлен сервитут. Установление сервитута не является основанием для прекращения либо ограничения использования земельного участка собственниками, пользователями, владельцами, арендаторами до тех пор, пока такое использование не нарушает режим особой охраны. Земли историко-культурного назначения. К землям историко-культурного назначения относятся земельные участки, на которых расположены особо ценные с точки зрения истории и культуры объекты. Они включают объекты культурного наследия народов РФ (памятников истории и культуры), в том числе объекты археологического наследия; достопримечательные места, в том числе места бытования исторических промыслов, производств и ремесел, а также военные и гражданские захоронения. Следует напомнить, что в эту категорию земель не могут быть включены земельные участки, расположенные в городах и других поселениях, хотя в силу понятных причин множество памятников истории и культуры находятся именно на таких землях. Соответственно земельные участки, на которых расположены такие объекты в черте поселений, входят в состав земель поселений, а их правовой режим определяется ст. 83—86 ЗК, градостроительным законодательством и

http://www.natahaus.ru/

законодательством о культуре, памятниках истории и культуры. Вместе с тем очевидно, что существенных различий в правовом режиме земель, занятых памятниками истории и культуры, как внутри поселений, так и за их пределами, не может возникнуть, так как законодательство о памятниках истории и культуры едино независимо от категории земель.

§ 4. Иные видь: земель особо охраняемых территорий и объектов 243

Отнесению земельного участка к категории историко-культурного назначения предшествует признание расположенных на нем объектов:

объектами культурного наследия народов РФ (памятниками истории и культуры), в том числе объектами археологического наследия, достопримечательными местами, в том числе местами бытования исторических промыслов, производств и ремесел, военными и гражданскими захоронениями.

Понятие объектов культурного наследия народов РФ, включая объекты археологического наследия, порядок их охраны и использования определяются довольно хорошо развитым федеральным законодательством о культуре. В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о культуре1 культурное наследие народов РФ — это материальные и духовные ценности, созданные в прошлом, а также памятники и историко-культурные территории и объекты, значимые для сохранения и развития самобытности РФ и всех ее народов, их вклада в мировую цивилизацию. Согласно Федеральному закону от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия» (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»2 памятниками истории и культуры являются сооружения, памятные места и предметы, связанные с историческими событиями в жизни народа, развитием общества и государства, произведения материального и духовного творчества, представляющие историческую, художественную и иную культурную ценность.

Всоответствии со ст. 25 Основ законодательства РФ о культуре состав (перечень) культурного достояния народов РФ определяется Правительством РФ по представлению субъектов РФ. Решение принимается на основании заключений независимых экспертных комиссий. Такой перечень применительно к объектам федерального значения был утвержден Указом Президента РФ 20 февраля

1995 г. № 176 «Об утверждении Перечня объектов исторического и культурного наследия федерального (общероссийского) значения»3.

Всоставе объектов исторического и культурного наследия предусматривается выделение особо ценных объектов культурного наследия народов РФ. Они включают историко-культурные и при-

1ВВС РФ, 1992. № 46. Ст. 2615; СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3172.

2СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2519.

3СЗ РФ. 1995. № 9. Ст. 734.

244 Глава 15. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов

родные комплексы, архитектурные ансамбли и сооружения, предприятия, организации и учреждения культуры, а также другие объекты, представляющие собой материальные, интеллектуальные и художественные ценности эталонного или уникального характера с точки зрения истории, археологии, культуры, архитек- ~ туры, науки и искусства. По отношению к таким объектам действует особый порядок учреждения, в соответствии с которым отнесение таких объектов к особо ценным осуществляется указом Президента РФ по представлению Государственного экспертного совета при Президенте РФ по согласованию с федеральным законодательным органом, и они включаются в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов РФ. Перечень таких объектов утвержден Указом Президента РФ от 30 ноября 1992 г. № 1487 «Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации»1.

Предусмотрено, что объекты, включенные в Государственный свод, могут быть представлены в ЮНЕСКО для включения их в Список всемирного культурного наследия от имени РФ. Конвенция ЮНЕСКО об охране всемирного и культурного наследия была принята в Париже 23 ноября 1972 г. Российская Федерация является участницей Конвенции с 1988 г. Во исполнение Конвенции ЮНЕСКО ведет два Списка — всемирного природного и всемирного культурного наследия, которые включают 721 природный и исторический памятник, которые находятся на территории свыше 160 государств. В Список всемирного культурного наследия включены такие памятники России, как Кремль и Красная площадь, Санкт-Петербург и дворцовые комплексы окрестностей, исторические памятники Новгорода, Соловецкий архитектурно-культурный комплекс, Белокаменные памятники Владимира и Суздаля, архитектурный ансамбль Троице-Сергиевой лавры, церковь Вознесения в Коломенском, ансамбль Ферапонтова монастыря, исторический и архитектурный комплекс казанского Кремля, Кижи и др.

Втом случае, если к объектам культурного наследия отнесены музеи, то порядок их учреждения

определяется Федеральным законом от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»2.

Вчисло достопримечательных мест входят места бытования исторических промыслов, производств и ремесел. В соответствии

http://www.natahaus.ru/

1САПП РФ. 1992. № 23. Ст. 1961.

2СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2591.

! 4. Иные виды земель особо охраняемых территорий и объектов

245

со ст. 3 Федерального закона от 6 января 1999 г. № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах»1 к местам традиционного бытования народного художественного промысла относятся территории, в пределах которых исторически сложился и развивается в соответствии с самобытными традициями народный художественный промысел, существует его социально-бытовая инфраструктура и могут находиться необходимые сырьевые ресурсы. Этим же Законом предусмотрено, что места традиционного бытования народных художественных промыслов устанавливаются субъектами РФ. Земли, на которых размещены военные и гражданские захоронения, в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»2 имеют статус мест погребения. Они учреждаются органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления. Объявление земельного участка местом погребения является основанием для последующего вынесения решения о возможном признании этого земельного участка землями историко-культурного назначения и установления на них особого режима пользования.

Изъятие земель историко-культурного назначения не допускается. Такой запрет означает, что статус историко-культурного назначения присваивается земельному участку навсегда и ни при каких обстоятельствах, даже если памятник разрушился и не может быть восстановлен, к примеру, в результате стихийного бедствия, не может быть переведен в иную категорию земель.

Земельные участки, принадлежащие гражданам или организациям на праве частной собственности, праве пользования, аренды или владения, при их отнесении к землям историко-культурного назначения у граждан и организаций не изымаются, но на них вводятся ограничения на хозяйственную деятельность и землепользование. Одновременно при использовании памятников истории и культуры не в соответствии с их назначением либо при возникновении угрозы уничтожения или порчи земельные участки могут быть изъяты у организаций и граждан в принудительном порядке. Установление режима особой охраны не является основанием для получения каких-либо компенсаций в связи с ограничением землепользования, за исключением предприятий и граждан, занимающихся народными художественными промыслами в местах их

1СЗ РФ. 1999. № 2. Ст. 234.

2СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 146.

246 Глава 15. Правовой режим земель особо охраняемых территорий и объектов

традиционного бытования, которые освобождаются от уплаты земельного налога.

Особенностью правового режима земель культурного наследия является обязательное установление охранных зон, зон регулирования застройки и зон охраняемого природного ландшафта. Такие зоны создаются в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды. В пределах этих зон запрещается производство земляных, строительных и других работ, а с их территории выводятся промышленные предприятия, ремонтные мастерские и склады, наносящие физический и эстетический ущерб памятнику; может быть ограничено движение транспортных средств.

Особо ценные земли.,^ особо ценным землям относятся земельные участки, имеющие особую научную и историко-культурную ценность. Обязанность по сохранению земельных участков, признанных особо ценными, возложена на собственников, пользователей, владельцев и арендаторов. Объявление земель особо ценными не требует изъятия земельных участков у таких граждан и организаций. Собственники, владельцы, пользователи и арендаторы обязаны обеспечить их охрану.

Сведения об особо ценных землях заносятся в государственный земельный кадастр. В случаях возникновения, изменения, прекращения, перехода, ограничения (обременения) прав на земельный участок сведения об отнесении этого земельного участка к особо ценным должны быть также указаны в документах, представляемых на государственную регистрацию прав в соответствии со ст. 18 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»1. Этими документами могут быть государственное решение об отнесении земельного участка к особо ценному, документы кадастрового учета, правоустанавливающие документы. Отсутствие сведений в документах, представляемых на регистрацию, об отнесении земельного участка к особо ценному является основанием для приостановления регистрации прав в соответствии со ст. 19 этого Закона.

СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.

Глава 16

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ЛЕСНОГО ФОНДА

§ 1. Понятие и состав земель лесного фонда

Россия богата лесными ресурсами. Почти 70% ее территории покрыто лесом. Леса играют важную роль в жизни страны. Они остаются одним из наиболее интенсивно эксплуатируемых природных ресурсов в стране и одновременно обладают экологической значимостью. Они — наиболее распространенная среда обитания животного мира России, имеют водоохранное и почвоохранное значение. Российские леса имеют и глобальную экологическую ценность, выполняя климаторегулирующую функцию1. Они не только являются важнейшим фактором формирования погоды на планете, но и остаются уникальным естественным

http://www.natahaus.ru/

поглотителем парниковых газов, способных вызывать парниковый эффект и потепление климата. Основные площади лесов РФ образуют лесной фонд. В соответствии с официальной статистикой он составляет 1096,8 млн га — примерно 62% территории России. В 2001 г. отмечено незначительное увеличение площадей лесного фонда в связи с переводом в эту категорию участков леса, находившихся ранее в постоянном пользовании сельскохозяйственных предприятий. Леса расположены также на других категориях земель. Значительные площади заняты лесами (свыше 3,6 млн га) на землях обороны, частично поселений (1,9 млн га), водного фонда и на землях сельскохозяйственного назначения. Правовой режим этих земель определяется лесным законодательством, а также соответствующими каждой категории земель нормами земельного законодательства.

Именно глобальное климаторегулирующее значение лесов было признано в качестве основного аргумента для подтверждения правомерности их признания федеральной собственностью. См. постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ // СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429.

248

Глава 16. Правовой режим земель лесного фонда

Состояние лесов оценивается по-разному. С одной стороны, имеются свидетельства сокращения лесопокрытых площадей в результате интенсивной лесозаготовительной деятельности. С другой — вследствие общего снижения экономической активности в лесозаготовительной промышленности наблюдаются интенсивное зарастание земель лесом и общее увеличение объемов древесины. Экологическое состояние земель лесного фонда многолесных регионов Сибири, Севера, удаленных от источников загрязнения — объектов промышленности, дорог, поселений, оценивается как относительно благополучное. Состояние земель ухудшается в местах ведения интенсивных лесозаготовительных работ, преимущественно в районах Европейской части России, где наблюдаются процессы истощения земель, эрозии и иные формы деградации. Для земель лесного фонда, расположенных вблизи поселений, дорог, объектов промышленности и иной хозяйственной деятельности, характерны явления захламления твердыми отходами, загрязнения выбросами" со стационарных и мобильных источников.

С правовой точки зрения лесной фонд рассматривается в качестве сложного неразделимого единства, состоящего из древесно-кустарниковой растительности или лесов, а также земель лесного фонда. Лесной фонд в своем единстве соответственно выступает совокупным объектом лесных отношений. В свою очередь, земли лесного фонда имеют в своем составе лесные и нелесные земли.

Юридически в лесной фонд не входят иные природные ресурсы, находящиеся на землях лесного фонда, в том числе растительный и животный мир: растения, грибы, ягоды, мхи, различные виды животных, включая насекомых и микроорганизмы. Вместе с тем лесное законодательство в определенной степени регулирует отношения по использованию этих ресурсов, предусматривая в качестве одного из видов лесопользования побочное лесопользова-ние. Оно включает заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и технического сырья, сбор мха, а также пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства.

Клесным относятся земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для

еевосстановления. В последнем случае речь идет о временно не покрытых лесом землях — местах лесных вырубок, лесных пожаров, пустырях или рединах, где идет естественный или искусственный процесс лесо-

§ 2. Общая характеристика правового режима земель лесного фонда

249

восстановления или осуществляются лесопосадки. Сюда входят также земли, используемые для лесоразведения в качестве питомников. На лесных землях ведутся работы по рубке древесины, заготовке второстепенных лесных материалов и другие виды лесопользования.

Нелесные земли .включают земли, не покрытые лесом, но предназначенные для ведения лесного хозяйства. Они используются для размещения дорог, стоянок, сельскохозяйственных угодий, стационарных и временных объектов лесохозяйственной инфраструктуры. Здесь расположены объекты МПР России, строения и сооружения лесозаготовительных и лесоперерабатывающих предприятий, объекты регулируемого туризма и отдыха. К ним относятся также земельные участки, занятые болотами, каменистыми россыпями и другими неудобьями, расположенными в границах лесного фонда. Границы лесного фонда определяются в порядке лесоустройства и заносятся в государственный земельный кадастр.

§ 2. Общая характеристика правового режима земель лесного фонда

Учитывая, что земли лесного фонда физически и юридически неразрывно связаны с произрастающим на них лесом, их правовой режим определяется в совокупности земельным и лесным законодательством. Основное место принадлежит Лесному кодексу РФ.

Земли лесного фонда занимают подчиненное положение по отношению к произрастающим на них лесам. С точки зрения их правового режима, это означает, что содержание земельных правоотношений определяется интересами, целями и задачами охраны и использования лесов.

Приоритет лесных отношений фактически лишает земли лесного фонда независимого положения как объекта общественных отношений. Земельные отношения в пределах лесного фонда неотделимы от лесных. Разделить лесопользование и землепользование фактически невозможно. Даже терминологически в лесном законодательстве земельные правоотношения, по сути, именуются лесными. К примеру, сенокошение в лесном фонде является одним из видов лесопользования, хотя сенокошение на землях сельскохозяйственного назначения — разновидность землепользования. В свою очередь, лесные правоотношения также не существуют в чистом виде. Пользоваться лесом для заготовки древесины невозможно, не

http://www.natahaus.ru/

пользуясь земельным участком, на котором он произрастает.

250

Глава 16. Правовой режим земель лесного фонда

Объектом лесных и земельных отношений применительно к лесному фонду выступают участки лесного фонда, т.е. выделенные в установленном порядке и предоставленные в границах лесного фонда гражданам и юридическим лицам земельные участки, покрытые и не покрытые лесом.

В соответствии со ст. 19 Лесного кодекса лесной фонд объявлен федеральной собственностью, а в соответствии со ст. 12 его оборот не допускается. Данный запрет исключает установление права частной собственности за земли лесного фонда, в том числе в порядке приватизации. Невозможна также передача лесного фонда в муниципальную собственность.

Однако указанные ограничения не означают, что федеральная собственность на эту категорию земель незыблема. Лесным законодательством предусматриваются процедура перевода лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом, и (или) порядок изъятия земель лесного фонда. В соответствии с данной процедурой такой перевод требует представления ходатайства заинтересованного лица в органы управления лесным хозяйством, проведения экологической экспертизы и вынесения решения Правительством РФ — для лесов первой группы, органом государственной власти субъекта РФ — для лесов второй и третьей групп. Изъятие земель для государственных или муниципальных нужд допускается только в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств РФ, размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов размещения этих объектов, иными обстоятельствами. Перевод осуществляется за плату, равную размеру убытков, связанных с изъятием земель лесного фонда1. Это положение Лесного кодекса противоречит ЗК (ст. 8), который предусматривает, что перевод земель, находящихся в федеральной собственности, к каковым относятся земли лесного фонда, в иную категорию земель осуществляется во всех случаях Правительством РФ. Данная коллизия разрешается в каждом конкретном случае применения права при возникновении спора в судебном порядке.

1 См. постановление Правительства РФ от 19 сентября 1997 г. № 1200 «О порядке перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и (или) изъятия земель лесного фонда» // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4538.

§ 2. Общая характеристика правового режима земель лесного фонда

251

При переводе лесных земель в нелесные для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и (или) изъятии земель лесного фонда изменяется статус земельного участка, который из категории земель лесного фонда переходит в иную категорию. С момента перехода на земельном участке начинает действовать правовой режим, установленный для данной категории. Так, если земельный участок предоставлен для строительства дачи, то он скорее всего будет отнесен к землям сельскохозяйственного назначения, приватизация которых в подобных случаях допускается. Таким образом, не нарушая положений ст. 12 Лесного кодекса о запрете оборота земель лесного фонда, можно фактически включить их в оборот, только уже в качестве земель иной категории. Право федеральной собственности на лесной фонд не является исключительным. Статья 19 Лесного кодекса предусматривает, что в соответствии с федеральным законом допускается передача части лесного фонда в собственность субъектов РФ.

Статья 19 Лесного кодекса о праве федеральной собственности имеет важное значение не только как статья, благодаря которой в федеральную собственность было передано свыше 50% земель страны. Она также сыграла роль важного правового прецедента, когда при помощи федерального закона, а не договоров, была разграничена государственная собственность. Наконец, ст. 19 Лесного кодекса знаменита тем, что стала предметом первого экологического спора, рассмотренного Конституционным Судом РФ по существу. В своем решении от 9 января 1998 г. № 1-П Суд признал Кодекс соответствующим Конституции РФ по порядку принятия. Суд определил, что обеспечить охрану лесного фонда и его рациональное использование возможно только путем общегосударственного управления на основе общегосударственных интересов и федеральной собственности. Если же лесной фонд будет разделен между РФ и отдельными субъектами РФ, поддержание общегосударственных интересов будет затруднено.

Функции государственного управления в области лесных правоотношений возложены на МПР России, включая территориальные органы ,— лесхозы1. В систему органов управления лесным хозяйством входят также национальные парки, которые наделя-

1 Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 2000 г. № 726 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации» данное министерство получило полномочия федерального органа управления лесным хозяйством.

252

Глава 16. Правовой режим земель лесного фонда

ются правами лесхозов федерального органа управления лесным хозяйством.

Важным принципом организации государственного управления лесным фондом является принцип несовместимости реализации функций государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов с осуществлением рубок главного пользования и переработки полученной при этом древесины (ст. 50 Лесного кодекса). Он выражается в том, что МПР России и его территориальные органы не имеют права участвовать в лесозаготовительной и иной коммерческой деятельности. Их задача — регулировать лесопользование других субъектов права в интересах удовлетворения разнообразных потребностей, обеспечивать охрану и воспроизводство лесов.

http://www.natahaus.ru/

В функции МПР России и его территориальных органов входят предоставление участков^лесного фонда в пользование, выдача разрешительных документов на заготовку и вывозку древесины и других лесных материалов. Министерство организует проведение лесных конкурсов, выносит решения об отнесении лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы1, ведет государственный учет лесного фонда2, осуществляет уход за лесом, а также мероприятия по охране лесов от пожаров, защите лесного фонда от вредителей и болезней леса. МПР России наделено необходимыми контрольными полномочиями3. Федеральная собственность на лесной фонд не исключает активного участия субъектов РФ в государственном управлении. Участки лесного фонда не могут быть переданы в аренду, безвозмездное пользование или краткосрочное пользование без решения по этому вопросу соответствующего органа субъекта РФ. Согласие субъектов Федерации требуется для передачи участков лесного фонда по договору концессии.

Правовой режим земель лесного фонда неоднороден и определяется преимущественно двумя факторами: вопервых, сущест-

1См. постановление Правительства РФ от 15 сентября 1997 г. № 1169 «О порядке отнесения лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы» // СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4385.

2См. постановление Правительства РФ от 20 мая 1997 г. № 611 «О ведении государственного учета лесного фонда» // СЗ РФ. 1997. №

21.Ст. 2489.

3См. постановление Правительства РФ от 1 июня 1998 г. № 544 «Об утверждении Порядка осуществления Федеральной службой лесного хозяйства России и ее территориальными органами государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов» // СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2547.

§ 2. Общая характеристика правового режима земель лесного фонда

253

венные различия в правовом режиме возникают в зависимости от группы, к которой отнесены леса; вовторых, различные правовые требования действуют на лесных и нелесных землях.

В соответствии со ст. 55 Лесного кодекса выделяются леса первой, второй и третьей групп.

К первой группе относятся леса, выполняющие водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные функции, а также леса особо охраняемых территорий. Леса первой группы делятся на 20 категорий защитности. Они включают леса, расположенные на защитных полосах вдоль транспортных магистралей, по берегам водных объектов; леса малолесных территорий, имеющие комплексное экологическое значение; леса, предотвращающие процессы эрозии, опустынивания; леса зеленых зон, национальных парков и др.

Лесопользование в пределах соответствующих участков лесного фонда осуществляется с учетом поддержания их защитного значения. Эти леса не имеют эксплуатационного значения1. Основные площади лесного фонда в лесах первой группы находятся в общем пользовании граждан и используются для рекреации, сбора ягод, грибов и других видов побочного лесопользования. Частично участки лесного фонда закрепляются за отдельными физическими и юридическими лицами для ведения охотничьего хозяйства, на- учно-исследовательских работ, организации регулируемого туризма и отдыха.

Леса второй группы выделяются в регионах с высокой плотностью населения с развитой сетью наземных транспортных путей, а также в регионах с недостаточными лесными ресурсами. Это также леса, расположенные, главным образом, в экономически освоенных регионах России, вблизи городов и промышленных центров. Леса второй группы выполняют водоохранные, защитные, санитарногигиенические, оздоровительные и иные экологические функции, но одновременно имеют эксплуатационное значение. Здесь действуют скорее не запреты, а ограничения на лесопользование. В частности, нет общего запрета на ведение рубок главного пользования, однако по отношению к отдельным участкам лесного фонда или на определенный период такой запрет может быть введен. Лесной фонд в лесах второй группы используется как для различных видов общего лесопользования граждан, так и может

1 См. п. 8, 9 постановления Правительства РФ от 1 июня 1998 г. № 551 «Об утверждении Правил отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2553.

254

Глава 16. Правовой режим земель лесного фонда

закрепляться за отдельными лесопользователями, в том числе лесопромысловыми организациями. Леса третьей группы — леса многолесных регионов, имеющие эксплуатационное значение и

использующиеся для промысловой заготовки древесины. Они делятся на освоенные и резервные, первые из которых передаются в аренду (концессию) лесозаготовительным организациям. Резервные леса, формируя стратегический запас лесных ресурсов, находятся преимущественно в общем пользовании граждан, а также временно предоставляются для целей, не связанных с заготовкой древесины.

На территории лесов любой группы выделяются лесные и нелесные земли. В пределах лесных земель разрешается осуществление видов деятельности, связанной с использованием и восстановлением лесов. Нелесные земли иредназначены для размещения стационарных объектов лесохозяйственной инфраструктуры. Земли здесь служат территориальным базисом и лесоразведение не ведется. Нелесные земли по возможности выделяются для выполнения работ, не связанных с ведением лесного хозяйства, например, для добычи полезных ископаемых, прокладки коммуникаций, строительства промышленных и иных объектов. Нелесные земли, временно не используемые для ведения лесного хозяйства, по решению МПР России могут передаваться в аренду на срок до 5 лет для ведения сельскохозяйственного производства. Если для размещения объектов требуются лесные земли, их использование допускается в порядке перевода лесных земель в нелесные для использования их в целях, связанных с ведением лесного хозяйства и

http://www.natahaus.ru/

пользованием лесным фондом. Перевод осуществляется решением соответствующего лесхоза, принимаемым с разрешения территориального органа федерального органа управления лесным хозяйством

всубъекте РФ (ст. 64 Лесного кодекса).

§3. Право пользования лесным фондом и право лесопользования

Учитывая, что лесной фонд'' может принадлежать на праве собственности только государству, граждане и юридические лица получают доступ к лесному фонду только на праве пользования. Право пользования лесным фондом осуществляется в целях, как связанных, так и не связанных с ведением лесного хозяйства. В первом случае право пользования лесным фондом именуется правом лесопользования и включает одновременно право пользо-

§ 3. Право пользования лесным фондом и право лесопользования

255

вания лесом, в необходимых случаях — растительным и животным миром в пределах лесного фонда, а также землей.

Следует еще раз подчеркнуть, что право землепользования в пределах лесного фонда интегрировано в качестве составной и неотъемлемой части права лесопользования. Во втором случае речь идет о ведении строительных работ на территории лесного фонда, прокладке и эксплуатации коммуникаций, добыче полезных ископаемых. Ведение этих работ не включено в перечень видов лесопользования, т.е. не относится к таковым, оставаясь, однако, одним из видов пользования лесным фондом.

Хотя здесь акцент перемещается скорее на землепользование, юридически оно не выделяется и остается составной частью права пользования лесным фондом — самостоятельного, сложного по составу правомочия, включающего право пользования землей, лесом и некоторыми другими природными объектами в пределах выделенного участка лесного фонда. Различия между правом пользования лесным фондом и правом лесопользования незначительны, и в большинстве случаев данные понятия используются как синонимы.

Право пользования лесным фондом представлено различными видами, которые можно классифицировать по нескольким критериям.

По основаниям возникновения право пользования лесным фондом может быть общим и специальным. Право общего пользования лесным фондом или право общего лесопользования возникает на основании закона и волеизъявления граждан и существует в виде лесного публичного сервитута, который выражается в праве граждан свободно пребывать в лесном фонде. Право свободного пребывания в лесах означает право беспрепятственно и бесплатно входить на территорию лесного фонда и находиться на ней, собирать для собственных нужд дикорастущие плоды, ягоды, орехи, грибы, другие пищевые лесные ресурсы, лекарственные растения и техническое сырье, участвовать в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных мероприятиях, а также охотиться.

Право общего лесопользования может быть реализовано везде, где это не запрещено законом или индивидуальными решениями, в том числе на участках лесного фонда, переданных на праве специального лесопользования отдельным гражданам и юридическим лицам. Право общего лесопользования может быть ограничено в интересах пожарной безопасности лесов, ведения ореховопромы-

256

Глава 16. Правовой режим земель лесного фонда

елового, лесоплодового или лесосеменного хозяйства, в государственных природных заповедниках, национальных парках, природных парках и на других особо охраняемых территориях (ст. 86 Лесного кодекса).

Право специального пользования лесным фондом, или право специального лесопользования, возникает на основании индивидуальных разрешительных документов, выдаваемых в установленном порядке уполномоченными государственными органами.

В зависимости от целей, для которых предоставляются участки лесного фонда, право специального лесопользования делится на право:

1)пользования лесным фондом для ведения лесного хозяйства, включая: заготовку древесинь!;"

заготовку второстепенных лесных ресурсов, заготовку живицы, побочное лесопользование,

пользование участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства, пользование участками лесного фонда для научно-исследовательских целей,

пользование участками лесного фонда для культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей;

2)пользования лесным фондом в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, включая:

добычу полезных ископаемых, прокладку линейных сооружений, строительство зданий и сооружений и др.

Участок лесного фонда может быть передан в пользование для одной или одновременно нескольких целей. Право пользования лесным фондом для ведения лесного хозяйства в зависимости от сроков пользования может быть долгосрочным и краткосрочным.

Долгосрочное пользование осуществляется на срок от одного года до 49 лет. Лесопользование до одного

http://www.natahaus.ru/

года является краткосрочным.

По процедуре предоставления участков лесного фонда в пользование, условиям пользования, субъектам и объектам долгосрочное пользование реализуется в виде права аренды, безвозмездного пользования, концессии.

§ 3. Право пользования лесным фондом и право лесопользования 257

Право аренды возникает на основе договоров, заключаемых I между заинтересованным лесопользователем и соответствующим лесхозом на основании решений органов государственной власти (субъектов РФ, которые принимаются по представлению лесхозов или по результатам лесных конкурсов. Решение органа государст- |венной власти субъекта РФ как основание, предшествующее заключению договора аренды, возможно лишь в исключительных случаях, когда участок лесного фонда передается на срок от одного года до 5 лет лесопользователям, длительное время осуществляющим свою деятельность на данной территории и имеющим производственные мощности для заготовки и переработки древесины и других лесных ресурсов, а также сельскохозяйственным организациям, расположенным на данной территории (ст. 34 Лесного кодекса). В остальных случаях участки лесного фонда для установленных целей передаются по результатам лесных конкурсов.

Участки лесного фонда передаются в безвозмездное пользование на основании договоров, заключаемых между заинтересованным лицом и соответствующим лесхозом, по решению органа государственной власти субъекта РФ, вынесенному по представлению лесхоза (ст. 36 Лесного кодекса)1.

Принципиальным процессуальным отличием аренды от безвозмездного пользования является исключение лесных конкурсов в качестве оснований возникновения4 данного права. Субъектами права безвозмездного пользования являются сельскохозяйственные организации, учебные и научно-исследовательские учреждения. Допускается осуществление ими безвозмездного пользования только в целях обеспечения их собственных потребностей в древесине и других лесных ресурсах, устанавливаемых на основе нормативов2. Соответственно коммерческая заготовка древесины или лесопользование в коммерческих целях запрещены. Относительно сроков предоставления земельных участков в безвозмездное пользование между Лесным и Земельным кодексами имеются существенные противоречия. Так, согласно Лесному

1См. постановление Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 224 «Об утверждении Положения о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование» // СЗ РФ. 1998. № 8. Ст. 964.

2См. постановление Правительства РФ от 19 декабря 1997 г. № 1601 «Об Утверждении Положения об использовании, охране, защите лесного фонда и воспроизводстве лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций» // СЗ РФ. 1998. № 1. Ст.

Глава 16. Правовой режим земель лесного фонда § 3. Право пользования лесным фондом и право лесопользования

кодексу (ст. 36) участки лесного фонда, включая землю, передаются на срок до 49 лет, в то время как ЗК (ст. 24) не допускает предоставления земель, находящихся в федеральной или муниципальной собственности, более, чем на 1 год. Кроме того, предоставление земельных участков на этом праве допускается толькс юридическим лицам.

На праве концессии предоставляются, как правило, неосвоен ные участки лесного фонда, без сложившейся инфраструктуры требующие значительных средств для вовлечения этих участко: в эксплуатацию. Основанием возникновения данного права является договор концессии, который заключается по результата конкурса или аукциона.

Договор концессии существенно отличается от вышеупомянутых договоров тем, что его участниками, с одной стороны, может быть только Правительство РФ, а не лесхоз, а с другой — лица, признаваемые в соответствии с законодательством РФ инвесторами (ст. 38 Лесного кодекса). Согласно ЗК, предоставление земельных участков на праве концессии не предусматривается. Это может означать, что для получения участка лесного фонда в концессию может потребоваться заключение дополнительно договора аренды земельного участка. Лесной кодекс такой процедуры не устанавливает. Данная несогласованность Земельного и Лесного кодексов также нуждается в устранении.

Договоры на право долгосрочного лесопользования совершаются в письменной форме и подлежат государственной регистрации. Дополнительно к договору каждый лесопользователь обязан получить лесорубочный билет, лесной билет, выписываемые лесхозами ежегодно, или ордер. Лесорубочный билет предоставляет лесопользователю право на заготовку и вывоз древесины и живицы в установленных объемах и в надлежащие сроки. Лесной билет дает право на лесопользование для всех иных разрешенных целей, кроме заготовки древесины и живицы. Ордер необходим для заготовки мелких партий древесины и заготовки второстепенных лесных ресурсов.

На праве краткосрочного лесопользования участки лесного фонда предоставляются учебным и образовательным учреждениям, финансируемым за счет бюджета, местным сельскохозяйственным организациям и населению. Для краткосрочного лесопользования достаточно получить только лесорубочный билет, лесной билет либо ордер, которые выдаются соответствующим лесхозом по результатам лесных аукционов. Здесь также возникает несоответствие с ЗК, по которому лесорубочный билет, лесной билет либо ордер недостаточны для возникновения

права пользования земельным участком в лесном фонде. По всей видимости, подобно концессии, в этих

http://www.natahaus.ru/

случаях может потребоваться заключение договора аренды.

На территории лесного фонда допускается деятельность, не связанная с ведением лесного хозяйства. Это могут быть любые виды деятельности, но наиболее распространены строительство, добыча полезных ископаемых, прокладка коммуникаций. Для их осуществления в дополнение к договору аренды заинтересованное лицо обязано получить разрешение лесхоза на ведение таких работ, а также лесорубочный билет, если выполнение работ свя--зано с рубками.

За исключением случаев безвозмездного пользования, лесопользование осуществляется за плату. При этом лица, внесшие платежи за пользование лесным фондом, а также лесхозы освобождаются от внесения платы за землю (ст. 103 Лесного кодекса).

Существуют два вида платежей за пользование лесным фондом: лесные подати и арендная плата. Лесные подати взимаются при краткосрочном пользовании за все виды лесопользования. При аренде участков лесного фонда арендаторы вносят арендную плату1. Лесные подати и арендная плата, за исключением части платежей в размере минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню, которые централизуются в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, поступают лесхозам федерального органа управления лесным хозяйством и используются для нужд лесного хозяйства.

1 См. п. 70 постановления Правительства РФ от 1 июня 1998 г. № 551 «Об утверждении Правил отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации».

Глава 17

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ВОДНОГО ФОНДА

§ 1. Понятие земель водного фонда. Водные объекты

Водные объекты в пределах территории РФ, включенные или подлежащие включению в водный кадастр, образуют водный фонд. По определению Воднего кодекса РФ, под водными объектами понимаются сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима (ст. 1 Водного кодекса).

К ним относятся:

поверхностные водные объекты, включая реки и водохранилища, ручьи и каналы, озера, болота и пруды, ледники и снежники, внутренние моря, территориальное море,

подземные водные объекты, включая водоносные горизонты, бассейны подземных вод, месторождения подземных вод и естественные выходы подземных вод.

Водными объектами признаются водоемы как естественного, так и искусственного происхождения. Вместе с тем не любое сосредоточение вод на поверхности суши либо в недрах будет считаться водным объектом. Важным признаком водного объекта является сохранение его гидравлической связи с другими водными объектами. Сосредоточения вод, обладающие гидроизоляцией, например бассейны, наземные и подземные контейнеры, содержащие воду, не относятся к водным объектам. Водный объект также характеризуется определенным постоянством. Скопления вод на поверхности или в недрах в течение непродолжительного времени (например, скопления дождевой воды) не относятся к водным объектам. Наконец, водными объектами признаются только те, которые соответственно учтены как водные объекты. Так, искусственные пруды для разведения карпов не относятся к водным объектам, если они учтены в качестве имущества соответствую-

_.__. 601

щих рыбохозяйственных предприятий, хотя обладают другими необходимыми признаками водного объекта

— не имеют гидроизоляции и постоянно заполняют рельеф суши.

Водный объект — юридическая абстракция и не совпадает с обыденным либо естественно-научным понятием «водный объект». Юридически водный объект в пределах водного фонда представляет собой сложное неразрывное единство нескольких составных частей. Поверхностные водные объекты состоят из дна, покрывающих дно вод и прилегающих берегов.

Юридически водный объект как объект водных отношений имеет два смысла. В одних ситуациях это может быть целый водоем (например, использование всей реки для судоходства), а в других — его часть (водопользование для добычи полезных ископаемых). Но в обоих случаях объект регулируемых отношений именуется одинаково — водный объект.

Дно и прилегающие берега поверхностных водных объектов образуют земли водного фонда. К землям водного фонда относятся также полосы отвода гидротехнических сооружений, иных сооружений, связанных с пользованием водным объектом, а также земельные участки, прилегающие к водным объектам и предназначенные для обслуживания и эксплуатации водохозяйственных сооружений (плотин, ирригационных систем, причалов, портов). Однако не все водные объекты имеют в своем составе земли водного фонда. Подземные водные объекты включают подземные воды и вмещающие их горные породы, а земли могут быть отнесены к другим категориям земель.

Дном признаются водопокрытые земли, постоянно или ббльшую часть времени находящиеся под водой. К берегу относится полоса суши вдоль либо вокруг водного объекта, которая именуется также береговой полосой или прибрежной защитной полосой. Ширина береговой полосы устанавливается для каждого водного объекта отдельно. Береговая полоса вдоль водных объектов общего пользования называется бечевником. Его ширина не должна превышать 20 м от уреза воды. Земли, прилегающие к внутренним

http://www.natahaus.ru/

морским водам и территориальному морю, именуются прибрежной полосой. Ее границы и режим определяются Правительством РФ. Береговая полоса или прибрежная защитная полоса водных объектов одновременно составляет часть водоохранной зоны. Водоохранная зона за линией береговой полосы (прибрежной защитной полосы) не относится к землям водного фонда, хотя правовой режим этих

262

Глава 17. Правовой режим земель водного фонда

земель определяется интересами, связанными с охраной и обеспечением рационального использования соответствующих водоемов1.

Всоответствии с учетными данными на 1 января 2000 г., земли водного фонда занимают площадь 27,8 млн га, что составляет около 1,6 % всех земель. Почти 99% общей площади приходится на водопокрытые земли. Вместе с тем работы по формированию этой категории земель продолжаются. Проводятся работы по переводу части земель, учтенных как земли водного фонда (занятые межхозяйственными мелиоративными системами), в другие категории и одновременно перевод земель иных категорий в состав земель водного фонда. Примечательно, что пока лишь 38% водопокрытых земель учтены как земли водного фонда. В остальных случаях земли водных объектов входят в состав других категорий земель. К примеру, лишь частично в состав земель водного фонда входят земли, занятые болотами. Хотя в соответствии с водным законодательством болота являются водными объектами и образуют водный фонд, на самом деле в зависимости от месторасположения они учитываются в составе других категорий земель. К примеру, болота имеются в составе угодий земель сельскохозяйственного назначения. Болота, расположенные в поселениях, относятся к землям поселений, в лесном фонде — к землям лесного фонда. Общая площадь болот в РФ по всем учетным категориям земель составляет 108,7 млн га, или 6,3% территории.

Вофициальной статистике в качестве земель водного фонда также не учтены дно и прилегающие берега внутренних морей и территориального моря, хотя это противоречит водному законодательству. Территорию Российской Федерации омывают 13, включая Каспийское море, морей, из которых Баренцево и Охотское относятся к внутренним морям, остальные — к территориальному морю. В соответствии с официальной статистикой, общая акватория морей составляет 7 млн кв. км, или 70 млн га, что почти в 3 раза превышает официально объявленную площадь земель водного фонда. Это позволяет сделать вывод о том, что дно и, возможно, прилегающие берега морей учитываются иным образом, хотя определить, к какой категории земель они отнесены, невозможно, так как упоминания об их принадлежности к иной категории земель в официальных данных нет.

§ 2. Общая характеристика правового режима земель водного фонда

263

1 См. п. 3 постановления Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. № 1404 «Об утверждении Положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах» // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5567.

Не входят в состав водного фонда обособленные водные объекты. К ним относятся замкнутые, небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими водными объектами. К таким объектам могут быть отнесены бассейны и иные скопления вод искусственного происхождения, имеющие гидроизоляцию либо не имеющие связи с другими поверхностно-водными объектами. Дно, берега и наполняющие углубления воды, т.е. сами обособленные водные объекты, учитываются как земли других соответствующих категорий, например сельскохозяйственного назначения, поселений и т.д. Экологическое состояние водных объектов и земель водного фонда в целом оценивается как недостаточно благополучное. Наиболее опасна проблема загрязнения. Она вызвана воздействиями хозяйственной деятельности как в пределах береговой полосы, так и на прилегающих землях на территории водосборов поверхностных вод. Источниками загрязнения также выступают производственные аварии. Серьезную озабоченность вызывает практика нарушения правового режима землепользования в водоохранных зонах, ведения запрещенных видов хозяйственной деятельности, их застройка жилыми и иными объектами.

§ 2. Общая характеристика правового режима земель водного фонда

Как и в случае с лесным фондом, правовой режим земель водного фонда определяется интересами охраны и рационального использования вод. Земли юридически^составляют единство с покрывающими их водами, и соответственно земельные отношения неразрывны с водными. Правовой режим земель водного фонда определяется как земельным, так и водным законодательством. Основное место в системе этого законодательства занимает принятый в 1995 г. Водный кодекс РФ.

Водные объекты могут находиться только в государственной собственности. Передача водных объектов, относящихся к государственной собственности, в собственность муниципальных образований, граждан и юридических лиц не допускается. Невозможны приватизация водных объектов, в том числе земель водного фонда, а также совершение других сделок, влекущих их отчуждение.

Отношения государственной собственности на водные объекты — пример наиболее противоречивого подхода к регулированию этих отношений. Водные объекты делятся на принадлежащие на

264

Глава 17. Правовой режим земель водного фонда

праве собственности РФ (федеральная собственность) и принадлежащие на праве собственности субъектам РФ (собственность субъектов РФ). В соответствии со ст. 36 Водного кодекса к федеральной собственности могут быть отнесены поверхностные водные объекты федерального значения, включая те, акватории и бассейны которых расположены на территориях двух и более субъектов РФ; водные объекты,