И.О.Краснова

^{Земельное право}

ЭЛЕМЕНТАРНЫЙ КУРС

Второе издание, переработанное и дополненное

ЮРИСТЪ Москва 2003

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

ПРЕДИСЛОВИЕ

ВВС РФ

БНА

ВВС (РСФСР, РФ)

ГК

ЗК КоАП

САПП РФ

СЗ РФ

СП (СССР, РСФСР)

УК УПК

Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации

Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации Гражданский кодекс Российской Федерации

Земельный кодекс Российской Федерации Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации Собрание законодательства Российской Федерации Собрание постановлений Правительства (СССР, РСФСР)

Уголовный кодекс Российской Федерации Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации Земельные отношения в жизни современного российского общества занимают особо заметное место. За короткий срок благодаря земельной реформе миллионы граждан стали собственниками земельных участков, иногда не до конца ощутив все юридические последствия такой метаморфозы. Осторожными, но уверенными шагами идет формирование рынка земли. Некогда неискушенные в рыночных отношениях граждане набирают опыт в совершении сложных по юридической технике и бюрократическим процедурам земельно-правовых сделок. Настоящие революционные события происходят в земельном законодательстве. Именно земельное законодательство в начале 90-х гг. стало первым объектом реформирования в системе других отраслей природоресурсного законодательства. Его дальнейшее развитие продолжает оставаться предметом особого внимания законодателей и поныне. Если в Советском Союзе, превосходившем по территории Россию примерно в два раза, земельные отношения регулировались единственным общесоюзным законом — Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, то сегодня только федеральных законов, посвященных исключительно землям, уже принято порядка пяти, не считая множества иных, частично регулирующих земельные отношения. В системе государственных органов исполнительной власти появился мощный блок ведомств, которым переданы полномочия по управлению земельными отношениями. Их работа протекает в сложных условиях ставших регулярными административных пре-образований.

Не менее сложно развиваются события и в правовой науке. Идут жаркие научные споры относительно места земельного права в отечественной правовой системе. В некогда едином коллективе экологов выделились специалисты по земельному праву, настаивающие на признании особо значимого и потому самостоятельного места возродившейся в новом качестве отрасли. Перед современной наукой стоит еще немало дискуссионных проблем, связанных с вопросами определения сферы правового регулиро-вания земельного права, развития правовых механизмов наиболее эффективной государственной земельной политики, выбора под-

10 относительно дальнейших путей формирования • земельного законодательства. Перемены в земельном законодательстве, теории и практике земельного права не прошли незаметно для системы высшего юридического образования. Учитывая потребность в формировании специальных знаний в данной области, в программу обучения юридических высших учебных заведений с начала 90-х гг. включен обязательный курс «Земельное право». В процессе изучения курса

http://www.natahaus.ru/

студентам надлежит приобрести широкие знания о земельном законодательстве, теоретических взглядах ученых, научиться анализировать нормативные правовые акты, находить в них достоинства и недостатки, подготовиться к работе в государственных органах власти, получить практические навыки решения земельных вопросов и защиты земельных прав граждан и организаций. Настоящий учебник подготовлен с учетом этих задач. Структурно учебный материал распределен по главам, отражающим все основные вопросы правового регулирования земельных отношений. В первых главах освещены основные вопросы теории земельного права, включая определение понятия данной отрасли, соотношения земельного права с другими отраслями права, понятия земельных правоотношений, источников земельного права. В последующих главах изложен материал по институтам земельного права — права собственности, права землепользования, права государственного управления, правовой охраны земель и юридической ответственности за земельные правонарушения. В отдельных главах раскрывается правовой режим каждой категории земель. Учитывая, что учебник подготовлен по рубрике издательской деятельности «Элементарный курс», вопросы курса изложены максимально компактно, лаконично, порой без деталей и подробностей. Учебник служит необходимым фундаментом, позволяющим выйти на базовые позиции в изучении земельного права. В нем даны основные ориентиры и характеристика принципиальных положений земельного законодательства. На основе материала учебника заинтересованный студент и читатель смогут, самостоятельно работая с нормативными и научными источниками, расширить свои познания в земельном праве и развить необходимые практические навыки.

Автор выражает глубокую признательность своим учителям, которые щедро дарили свои знания, открыв двери в интересный и полный неизведанного мир права.

Глава 1

Земельное право в системе российского права

§ 1. Значение и состояние земель

Земля — один из компонентов окружающей среды, важнейший природный ресурс, на протяжении

всей истории используемый людьми для удовлетворения разнообразных потребностей — ведения

сельского хозяйства, размещения жилых и производственных объектов, получения доступа к другим

природным объектам (недрам, лесам и т.д.).

В современный период в условиях научно-технического прогресса земля не потеряла ни одного из

своих назначений. Наука и производство, достигнув успехов в освоении природы, все же не нашли

замены земле. Более того, за последние годы пришло понимание ценности земель как незаменимого

элемента единого мира природы, участвующего в поддержании необходимого для выживания человека

экологического баланса.

Одновременно в современных условиях возникли опасения относительно сохранения устойчивой

способности земель отвечать общественным потребностям. Существует предположение, что в

дальнейшем общество не только не утратит потребности в использовании земель, но и в своем

развитии создаст угрозу возникновения дефицита земельных ресурсов.

Основными возможными причинами кризиса являются: рост народонаселения в условиях

ограниченного пространства, вызывающий постоянное сокращение площади земель на душу

населения;

урбанизация и связанные с этим количественное увеличение и качественное усложнение человеческих

потребностей;

рост производительных сил, приводящий к усилению нагрузки на земельные ресурсы, их деградации и

сокращению полезных площадей.

Существует ли опасность возникновения дефицита земель для

России?

12

Глава 1. Земельное право в системе российского права

§ 1. Значение и состояние земель

13

По площади земель Россия выступает явным лидером, обладая самым обширным в мире земельным фондом в 1709,8 млн га¹. Земли используются для разнообразных целей. Более половины всех земель приходится на лесные площади, которые составляют 1046,3 млн га, или 62% земель РФ, и лишь 8,9%, или 190,3 млн гг. используется под пашню. Такая разница объясняется главныи, образом природно-климатическими условиями страны, ее геогра фическим положением. В силу этих же причин неравномерно осва иваются земли. Основная нагрузка приходится на земли европейской части России, где сконцентрировано промышленное производство, развивается сельское хозяйство и наиболее интенсивно расселяются люди.

Население России сегодня составляет примерно 144,8 млн человек². С момента распада СССР характерным для демографических процессов страны стало явление депопуляции. По сравнению с

http://www.natahaus.ru/

1991 г. население сократилось более чем на 5 млн человек, и снижение численности продолжается. По данным ООН, если нынешняя тенденция сохранится, то население России уменьшится в ближайшие 50 лет на 20—30 млн человек. Ослабит ли это проблему дефицита земель? Обратимся к дополнительным цифрам.

Примерно 58% территории страны, или 10 млн кв. км, находится в зоне вечной мерзлоты, где землепользование значительно затруднено или связано с существенными затратами. Громадная территория России не всегда выглядит как показатель богатого потенциала. По своей конфигурации она вытянута длинной полосой, что значительно снижает рентабельность экономического развития и землепользования. В России имеются прекрасные почвы, главным образом на юго-западе, но после распада СССР их осталось мало'. Основная же часть наших земель расположена в районах рискованного земледелия³.

¹ См.: Государственный национальный доклад «О состоянии и использовании земель Российской Федерации, 1999 год». М., 2000. С. 7.

² См.: Госкомстат России. Россия в цифрах. 2001. С. 68.

³ Существует теория, согласно которой земельный и экономический потенциалы страны оцениваются не по абсолютной, а по эффективной территории. Под эффективной территорией понимается та часть, которая лежит вне экстремальных пространств, к которым относятся районы со средней температурой воздуха -2°, расположенные выше 2000 м над уровнем моря. По мнению академика Н.Н. Моисеева, по этим критериям «Россия перестает казаться евразийским гигантом... Россия по размеру эффективной территории стоит всего лишь на пятом месте (на первом месте Бразилия), она в полтора раза меньше США и всего лишь в два раза больше Казахстана» (см.: Моисеев Н.Н. Агония России: есть ли у нее будущее. Попытка системного анализа проблемы выбора // Зеленый мир. 1996. № 12).

Доз общего числа населения России почти 106 млн человек проживает в городах. В результате возросшей миграции людей астет разрыв в плотности населения сельской и городской местностей. Для первой характерными становятся упадок общественной и экономической жизни, связанные с этим потери сельскохозяйственных угодий, которые не используются, зарастают сорняками теряют плодородие. В городах и особенно крупных центрах, наоборот, ощущается нехватка пространственного базиса, которая восполняется за счет расширения городов, поглощения сельской местности городскими застройками. Известная в мире проблема неконтролируемого «расползания» городов, приводящая к уничтожению земель, пригодных для сельскохозяйственного и иных видов пользования, становится актуальной и в России.

Полезные площади земель России сокращаются и под воздействием процессов их деградации. В целом динамика качественного состояния земель характеризуется усилением эрозийных процессов, снижением количества питательных веществ, сокращением запасов гумуса, засолением почв. Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в России, как и во всем мире, земли служат неизменным источником удовлетворения жизненно важных потребностей. С развитием общества земля не только не потеряет своей значимости, но и будет приковывать к себе еще большее внимание, ибо причины и факторы, создающие условия деградации земель, сокращения пригодных для жизнедеятельности площадей, не исчезают и даже усиливаются. Отсюда возникает необходимость обеспечить такой порядок, при котором хозяйственное использование земель, удовлетворение иных общественных интересов (к примеру, интересов собственности) не будут приводить к потере полезных свойств земель, их деградации, сокращению площадей и, как следствие, вызывать опасные социальные и экономические последствия и угрозу устойчивому развитию общества. В решении такой задачи решающая роль принадлежит праву как регулятору всех общественных отношений. С помощью правовых средств воздействия поддерживается такой режим деятельности общества, который гарантирует удовлетворение разнообразных потребностей людей, связанных с землями, имея в виду сохранение земель как основы дальнейшего развития общества.

14