Нотариат-предмет-совм-ведения-1

8

Нотариат как предмет совместного ведения

Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

О.В. Поспелов, канд. юрид. наук, доцент кафедры адвокатуры и нотариата МГЮА

Конституция Российской Федерации¹ (пункт «л» части 1 статьи 72) относит нотариат к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации согласно Конституции Российской Федерации (части 2 статьи 76) издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Данные конституционные нормы распространяются и на Основы законодательства Российской Федерации о нотариате² (далее – Основы), вступившие в силу до принятия Конституции Российской Федерации, и на законодательство субъектов Российской Федерации, которое должно соответствовать Основам.

Действующая редакция Основ содержит 109 статей, в 10 из которых есть ссылки на допустимость нормотворчества субъектов Российской Федерации в сфере нотариата. Анализ законов субъектов Российской Федерации о нотариате показывает, что субъекты Российской Федерации реализовали свое право нормотворчества лишь в части 7 из упомянутых 10 статей Основ. Этот вывод сделан исходя из содержания действовавших на 1 декабря 2008 года 9 законов субъектов Российской Федерации о нотариате (в республиках Башкортостан, Бурятия и Тыва, Карачаево-Черкесской Республике, Воронежской, Смоленской и Тюменской областях, Москве и Еврейской автономной области) ³.

Речь идет о следующих 7 статьях Основ:

1. Согласно статье 4 Основ субъекты Российской Федерации могут своим законодательством устанавливать иные сроки допуска к повторной сдаче квалификационного экзамена. Есть только один подобный региональный закон. В Еврейской автономной области такой срок составляет шесть месяцев вместо одного года, предусмотренного статьей 4 Основ⁴.

2. Статья 8 Основ наделяет частнопрактикующего нотариуса правом совершать «другие действия», связанные с организацией его нотариальной деятельности, в том числе в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации. Такие региональные законы есть. В частности, в Москве нотариус вправе «использовать под нотариальную контору принадлежащее ему на праве собственности жилое помещение в соответствии с требованиями жилищного законодательства»⁵.

3. В силу статьи 24 Основ деятельность региональной нотариальной палаты осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и своим уставом, при этом статья 25 Основ допускает возможность предоставления «дополнительных полномочий» нотариальной палате законодательством субъекта Российской Федерации. Так, например, статья 11.1 Закона Воронежской области «О нотариате» называется «Дополнительные полномочия Нотариальной палаты», предусматривающая, в частности, проведение внеочередных и повторных проверок организации работы нотариусов по решению правления нотариальной палаты⁶.

4. Статья 34 Основ устанавливает право субъектов Российской Федерации своим законодательством вводить «иные сроки» проведения проверок организации работы нотариуса вместо предусмотренных этой статьей Основ четырех лет для плановой проверки и одного года – для проверки деятельности вновь назначенного нотариуса. Подобные иные сроки установлены законами о нотариате 4 субъектов Российской Федерации:

- в Республике Башкортостан эти сроки составляют 3 и 1 год соответственно ⁷;

- в Еврейской автономной области каждые 2 года проверяется «организация работы нотариусов» и каждый год – «исполнение правил нотариального делопроизводства»⁸;

- в Республике Тыва проверка организации работы нотариуса проводится «по мере возникновения такой необходимости»⁹;

- в Воронежской области плановым проверкам один раз в 4 года могут предшествовать внеочередные и повторные проверки¹⁰.

5. В соответствии со статьей 39 Основ порядок совершения нотариальных действий устанавливается не только Основами, но и другими законодательными актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Частным случаем этого прядка является место совершения нотариальных действий, которое согласно статье 40 Основ также может определяться законодательством субъектов Российской Федерации. Например, в Воронежской области нотариус обязан принимать к производству все дела, связанные с оформлением наследства в так называемой «наследственной зоне» – территории нотариального округа, закрепленной за конкретным нотариусом для ведения наследственных дел¹¹.

Таково содержание законодательства субъектов Российской Федерации, принятого во исполнение проанализированных 7 статей Основ.

В настоящее время отсутствуют законы субъектов Российской Федерации, в которых были бы реализованы их правомочия, предоставленные следующими 3 статьями Основ:

1. Ведение нотариального делопроизводства на языке, предусмотренном законодательством республик в составе Российской Федерации, автономной области и автономных округов (статья 10). В этих целях используется русский язык – государственный язык Российской Федерации.

2. Введение иного текста присяги нотариуса (статья 14). В законах трех республик в составе Российской Федерации дословно воспроизведен текст присяги нотариуса, предусмотренный статьей 14 Основ¹².

3. Предоставление при совершении нотариальных действий иных прав (полномочий) нотариусу (статья 15). Подобных полномочий нотариуса нет в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Примечательно, что по состоянию на 1 декабря 2008 года в 6 субъектах Российской Федерации ранее принятые законы о нотариате утратили силу (в республиках Карелия, Мордовия, Саха (Якутия) и в Новгородской, Нижегородской, Ульяновской областях)¹³. Некоторые исследователи нотариата объясняют этот факт тем, что, несмотря на конституционную норму об отнесении нотариата к предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов, «вопросы организации нотариата» урегулированы Основами практически полностью¹⁴. В известной мере приведенные выше нормы законодательства субъектов Российской Федерации, принятые в соответствии с 7 статьями Основ, подтверждают правильность этого мнения. Вместе с тем согласиться с таким подходом полностью вряд ли целесообразно, имея в виду потенциальную возможность реализации иной концепции развития нотариата в федеративном российском государстве.

Сделать такой вывод позволяют иные нормы так называемого «текущего законодательства» субъектов Российской Федерации о нотариате.

Так, в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), ныне относится решение еще трех вопросов, непосредственно не указанных в Основах, а именно:

1. материально-техническое и финансовое обеспечение государственных нотариальных контор;

2. определение пределов нотариальных округов в границах территории субъекта Российской Федерации;

3. определение количества должностей нотариусов в нотариальном округе¹⁵.

По состоянию на 1 декабря 2008 года акты законодательства по трем указанным вопросам были приняты в 49 (59%) из 83 субъектов Российской Федерации:

- по первому вопросу в 6 регионах – 5 законов и 1 постановление губернатора¹⁶;

- по второму вопросу – в 3 регионах – законы¹⁷;

- по третьему вопросу – в 1 регионе – закон¹⁸;

- один акт законодательства по первому, второму и третьему вопросам – в 5 регионах – законы¹⁹;

- один акт законодательства по второму и третьему вопросам – в 34 регионах – 31 закон и 3 постановления правительств²⁰.

Именно это федеральное и региональное законодательство, объясняемое необходимостью экономии бюджетных средств, влечет сокращение и ликвидацию государственных нотариальных контор в абсолютном большинстве субъектов Российской Федерации. Между тем потребность в их существовании остается достаточно большой в значительном количестве отдельных местностей субъектов Российской Федерации.

Кроме этого, некоторые законы субъектов Российской Федерации о нотариате содержат нормы, которых в них не должно быть согласно Основам, но целесообразность подобных норм очевидна.

Среди этих норм выделяются нормы двух видов:

Первый вид норм – это нормы, которые явно необходимо включить в Основы в качестве общефедеральных норм. В качестве примера такой нормы можно процитировать норму карачаево-черкесского закона: «Предприятия, учреждения, организации, независимо от формы собственности, и должностные лица обязаны представлять нотариусу сведения и документы, необходимые для совершения нотариальных действий, в срок не позднее десяти дней с момента истребования их нотариусом, если иное не установлено федеральным законодательством»²¹.

Второй вид норм – нормы, указывающие на проблемы организации современного нотариата в России. Например, норма московского закона предусматривает утверждение Московской городской нотариальной палатой «учредительного договора» с Федеральной нотариальной палатой²², что отражает финансовый конфликт этих двух палат, разрешить который столичная палата попыталась с помощью регионального закона, не соответствующего в этой части Основам.

Представляется, что дальнейшее развитие нотариата как предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации может осуществляться в рамках двух основных альтернативных концепций:

1. Сохранение и продолжение унификации организации нотариата и нотариальной деятельности в России, в том числе посредством включения в Основы отдельных норм регионального законодательства о нотариате.

2. Предоставление большей свободы всем субъектам Российской Федерации в регламентации организации нотариата на своей территории, например, в части предоставления адвокатам права совершения некоторых нотариальных действий.

Учитывая различный потенциал и условия субъектов Российской Федерации, вторая концепция развития нотариата могла бы быть реализована в современной России.

Опубликовано:

Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 15-летию Конституции Российской Федерации. Том 2 / ответ. ред. И.М. Мацкевич, Е.С. Шугрина. – М.: МГЮА имени О.Е. Кутафина, 2009. – С. 194–200.

1 См.: Конституция Российской Федерации от 12.12.93 г. с послед. измен. и доп. // СПС КонсультантПлюс.

2 См.: Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11.02.93 г. № 4462-1 с послед. измен. и доп. // СПС КонсультантПлюс.

3 См.: СПС КонсультантПлюс. Региональное законодательство.

4 См.: Закон Еврейской автономной области от 19.07.00 г. № 204-ОЗ «Об организации нотариальной деятельности в Еврейской автономной области» с послед. измен. и доп. (статья 7) // СПС КонсультантПлюс. Региональное законодательство.

5 См.: Закон города Москвы от 19.04.06 г. № 15 «Об организации и деятельности нотариата в городе Москве» с послед. измен. и доп. (статья 8) // СПС КонсультантПлюс. Региональное законодательство.

6 См.: Закон Воронежской области от 12.06.97 г. № 6-II-ОЗ «О нотариате» с послед. измен. и доп. // СПС КонсультантПлюс. Региональное законодательство.

7 См.: Закон Республики Башкортостан от 13.07.93 г. № ВС-18/11 «О нотариате» с послед. измен. и доп. (статья 30) // СПС КонсультантПлюс. Региональное законодательство.

8 См.: Закон Еврейской автономной области от 19.07.00 г. № 204-ОЗ «Об организации нотариальной деятельности в Еврейской автономной области» с послед. измен. и доп. (статья 10) // СПС КонсультантПлюс. Региональное законодательство.

9 См.: Закон Республики Тыва от 02.11.94 г. № 149 «О нотариате» с послед. измен. и доп. (статья 30) // СПС КонсультантПлюс. Региональное законодательство.

10 См.: Закон Воронежской области от 12.06.97 г. № 6-II-ОЗ «О нотариате» с послед. измен. и доп. (статьи 11 и 11.1) // СПС КонсультантПлюс. Региональное законодательство.

11 См.: Закон Воронежской области от 12.06.97 г. № 6-II-ОЗ «О нотариате» с послед. измен. и доп. (статья 10) // СПС КонсультантПлюс. Региональное законодательство.

12 См.: Закон Республики Башкортостан от 13.07.93 г. № ВС-18/11 «О нотариате» с послед. измен. и доп. (статья 14) // СПС КонсультантПлюс. Региональное законодательство; Закон Карачаево-Черкесской Республики от 02.12.05 г. № 89-РЗ «О нотариальной деятельности в Карачаево-Черкесской Республике» с послед. измен. и доп. (статья 11) // Там же; Закон Республики Тыва от 02.11.94 г. № 149 «О нотариате» с послед. измен. и доп. (статья 14) // Там же.

13 См.: СПС КонсультантПлюс. Региональное законодательство.

14 Подробнее см., напр.: Романовская О.В., Романовский Г.Б. Нотариат в Российской Федерации: Проблемы развития. – СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004. – С. 92.

15 См.: Федеральный закон от 06.10.99 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с послед. измен. и доп. (подпункт 28 пункта 2 статьи 26.3) // СПС КонсультантПлюс.

16 См., напр.: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 27.10.06 г. № 58-ЗАО «Об обеспечении государственных нотариальных контор, определении численности нотариусов и пределов нотариальных округов на территории Ямало-Ненецкого автономного округа» // СПС КонсультантПлюс. Региональное законодательство.

17 См., напр.: Закон Кемеровской области от 17.04.06 г. № 54-ОЗ «О пределах нотариальных округов» // СПС КонсультантПлюс. Региональное законодательство.

18 См.: Областной закон Новгородской области от 06.08.08 г. № 354-ОЗ «О количестве должностей нотариусов в нотариальных округах Новгородской области» // СПС КонсультантПлюс. Региональное законодательство.

19 См., напр.: Закон Приморского края от 11.12.06 г. № 17-КЗ «Об определении пределов нотариальных округов, количества должностей нотариусов в нотариальном округе, материально-техническом и финансовом обеспечении государственных нотариальных контор» // СПС КонсультантПлюс. Региональное законодательство.

20 См., напр.: Закон Республики Алтай от 12.01.06 г. № 9-РЗ «Об определении границ нотариальных округов и численности нотариусов в пределах территории Республики Алтай» // СПС КонсультантПлюс. Региональное законодательство.

21 См.: Закон Карачаево-Черкесской Республики от 02.12.05 г. № 89-РЗ «О нотариальной деятельности в Карачаево-Черкесской Республике» с послед. измен. и доп. (часть 2 статьи 12) // СПС КонсультантПлюс. Региональное законодательство.

22 См.: Закон города Москвы от 19.04.06 г. № 15 «Об организации и деятельности нотариата в городе Москве» с послед. измен. и доп. (пункт 2 части 1 статьи 15) // СПС КонсультантПлюс. Региональное законодательство.