Европейский Союз и Совет Европы
Международная интеграция в Европе и в мире в целом представляет собой сложный, длительный процесс, который развивается далеко не везде одинаковыми темпами. Отсюда многообразие организационно-правовых форм интеграции, существование множества самостоятельных интеграционных группировок.
На территории Старого света наряду с ЕС в качестве второго важного политического центра общеевропейской интеграции выступает организация Совет Европы, членом которой является и наша страна (с 1996 г.). Европейский Союз сближает с Советом Европы не только сходство в названиях, идентичная символика, но, главное, общность целей. "Целью Совета Европы является достижение единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу" (ст. 1 Устава Совета Европы).
Единство в целях в то же время не является основанием для отождествления двух интеграционных организаций, как это, к сожалению, иногда делается в средствах массовой информации. Европейский Союз и Совет Европы – самостоятельные политико-правовые образования, имеющие существенные различия в своем юридическом и фактическом статусе. Неодинакова также их правовая природа.
Прежде всего, Европейский Союз и Совет Европы созданы и функционируют на базе разных учредительных документов. Для ЕС изначально это были договоры, учреждающие три Европейских сообщества, сегодня – ДЭС и ДФЕС (оба в редакции Лиссабонского договора 2007 г.). Источник права, на котором базируется Совет Европы, – его Устав, являющийся по форме также международным договором.
Различны и даты создания двух организаций. ЕС начал формироваться в 1950-с гг. с создания Европейских сообществ. Совет Европы создан несколько ранее. Устав Совета Европы был подписан и вступил в силу в 1949 г., т.е. за два года до подписания учредительного договора первого из Европейских сообществ (ЕОУС).
Европейский Союз и Совет Европы имеют неодинаковый состав государств-членов. Все 27 стран, входящих в ЕС, одновременно состоят и в Совете Европы. Обратное не верно. Общее число стран – участниц Совета Европы равняется 47. Таким образом, общеевропейский (и даже евроазиатский) характер Совета Европы является реальностью уже сегодняшнего дня – в отличие от ЕС, для которого этот признак выступает, скорее, как потенциальный фактор его развития, как тенденция.
Если с точки зрения состава Совет Европы – более широкая организация, чем Европейский Союз, то с точки зрения компетенции соотношение является обратным.
В качестве предметов ведения и направлений деятельности прообраза ЕС – Европейских сообществ, изначально выступала экономика. В настоящее время компетенция ЕС охватывает все важнейшие сферы общественной жизни, включая вопросы военного строительства.
Совет Европы не имеет четко определенной предметной компетенции. В разные годы в его рамках принимались документы по самым различным направлениям сотрудничества европейских стран: от спорта до защиты домашних животных. Наибольших успехов Совет Европы достиг в разработке общеевропейских стандартов прав человека (см. гл. 5). Значительную роль Совет Европы также сыграл в развитии сотрудничества европейских стран в области охраны правопорядка и борьбы с преступностью. Напротив, вопросы, касающиеся национальной обороны, в компетенцию Совета Европы не входят (п. "d" ст. 1 Устава).
В связи с этим Совет Европы традиционно рассматривают в качестве правозащитной организации – главного международного форума прав человека в Европе. Документы, разработанные Советом Европы в этой области, прежде всего Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., используются в своей деятельности и Европейским Союзом.
"Европейский Союз признает Совет Европы... в качестве важного политического форума, объединяющего государства – члены Европейского Союза и другие европейские государства и вносящего вклад в дальнейшее укрепление в Европе общепризнанных прав человека" (Ежегодный отчет Совета Европейского Союза о правах человека за 2000 г.)[1].
В настоящее время Европейский Союз наравне с государствами получил право участвовать в ряде международных договоров Совета Европы в качестве самостоятельной стороны. Важнейшим примером является предстоящее присоединение ЕС к первому и главному международному договору Совета Европы в области охраны прав человека – Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. После такого присоединения в Европейский Суд по правам человека в г. Страсбурге можно будет обжаловать действия и решения не только государств, но и надгосударственных органов власти ЕС, которые также способны нарушать основные права и свободы, провозглашенные в Конвенции.
По характеру своих полномочий ЕС выступает как организация политической власти, прерогативы которой с течением времени все более увеличиваются (за счет уступки государствами-членами новых суверенных прав). Руководящие органы (институты) ЕС издают нормативные акты, которые не требуют ратификации и носят общеобязательный характер, возможно, даже вопреки воле отдельных государств-членов; устанавливают права и обязанности непосредственно для граждан и юридических лиц; дают индивидуальные предписания; в ряде случаев могут налагать штрафы, применять иные санкции против государств-членов и частных лиц. С введением единой валюты Союза – евро – в компетенцию ЕС от большинства государств-членов перешли ключевые вопросы денежной политики, включая денежную эмиссию.
В отличие от Европейского Союза Совет Европы собственными правотворческими (а равно административными) полномочиями не обладает. Органы Совета Европы не издают нормативных актов. Они готовят проекты международных договоров (обычно называемые конвенциями), которые предлагаются государствам-членам для подписания и ратификации, а также принимают резолюции и рекомендации – акты, не имеющие юридически обязательной силы.
Единственный случай частичного ограничения государственного суверенитета стран, входящих в Совет Европы, относится к системе гарантий основных прав по Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Каждое лицо, права которого из имеющегося в Конвенции перечня нарушены, может в конечном счете обратиться в Европейский Суд по правам человека, учрежденный на базе данной Конвенции. В подобных случаях Европейский Суд по правам человека уполномочен возложить на соответствующее государство обязанность произвести "выплату справедливой компенсации потерпевшей стороне" (ст. 41 Конвенции).
Благодаря активной нормотворческой деятельности ЕС в его рамках сложилась самостоятельная правовая система интеграционного характера – право ЕС – источниками которого наряду с учредительными документами ЕС выступают тысячи законодательных и иных актов ЕС практически по всем отраслям права, судебная практика Суда ЕС (прецедентное право ЕС).
Напротив, применительно к Совету Европы говорить об особой правовой системе невозможно. Наряду с Уставом, а также соглашением "О привилегиях и иммунитетах Совета Европы", в целом универсальным (т.е. охватывающим все его страны-участницы) действием обладают только нормы Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и основанной на пей судебной практики Европейского Суда по правам человека[2].
Почти все остальные конвенции, разработанные Советом Европы (всего их было подготовлено порядка 200)[3], подписали, ратифицировали и ввели в действие в полном объеме лишь часть его государств, иногда весьма небольшая. Например, Европейскую конвенцию о репатриации несовершеннолетних 1970 г. к 2011 г. подписали всего семь государств, а ратифицировали только два.
Из сказанного не следует делать вывод о неэффективности политико-правовых механизмов интеграции в рамках Совета Европы. Совет Европы и Европейский Союз – интеграционные организации, различные по своей правовой природе.
Совет Европы – международная межправительственная организация, которая осуществляет развитие интеграции посредством согласования воль суверенных государств. Это позволило обеспечить более широкий состав Совета Европы, но, естественно, предполагает движение более медленными темпами.
В Европейском Союзе суверенитет государств-членов в существенной мере ограничен, созданы надгосударственные органы власти. Это дает возможность достигать более высоких результатов, более глубокой и масштабной интеграции, однако в более узком составе и в пределах меньшей территории.
Оба метода развития интеграции – классический международно-правовой и основанный на сочетании международных принципов с государственно-правовыми – в современной Европе не исключают, а, скорее, удачно взаимодополняют друг друга. Вступление в Совет Европы, выполнение его высоких правозащитных стандартов рассматривается ныне в качестве одной из необходимых предпосылок для возможного подъема впоследствии на более высокую ступень интеграции, связанную с членством в ЕС. Именно по этому пути в конце XX – начале XXI в. пошли большинство стран Восточной Европы. Пойдет ли по нему Россия – покажет будущее.
Региональные международные организации. Европейский Союз. Совет Европы. Содружество Независимых Государств Европейский Союз
Европейский Союз (ЕС) – региональная межправительственная многофункциональная международная организация.
Цельная концепция европейского строительства принадлежит французскому министру иностранных дел Р. Шуману и французскому политическому деятелю Ж.Монне, которых можно считать отцами-основателями ЕС.
Идеи Шумана и Монне начали воплощаться в жизнь с 1951 г., когда было образовано Европейское Объединение угля и стали (ЕОУС). В 1957 г. на основе Римского договора объединились три структуры – ЕОУС, Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом) и Европейское Экономическое сообщество (ЕЭС), собственно и составившие основу современного Евросоюза.
С 1957 г. численность ЕС увеличилась в несколько раз. Первыми участницами-основателями были шесть стран – ФРГ, Франция, Италия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург (последние три – так называемые страны Бенилюкса). В последующем расширение ЕС шло следующим образом: 1976 г. членами сообществ стали Великобритания, Дания и Ирландия (страны северной Европы), в 1980 г. – Греция, в 1986 г. – Испания и Португалия (в 1980-е гг. присоединились страны южной Европы), в 1995 г. – Австрия, Финляндия и Швеция, в 2004 г. – 10 стран Центральной и Восточной Европы (наиболее масштабное расширение ЕС), среди которых Латвия, Литва, Эстония, Чехия, Польша, Венгрия, Словакия, Словения, Кипр, Мальта. Наконец, 1 января 2007 г. к ЕС присоединилисьРумыния и Болгария. Таким образом, на сегодняшний день в ЕС входят 27 государств евроатлантического пространства. На очереди – Турция, которая уже больше десяти лет стремиться в ЕС, но пока безуспешно. Критерии (экономические и политические) присоединения к организации достаточно строги. Хотя, следует отметить, что последнее масштабное расширение во многом диктовалось сугубо политическими соображениями – расширить влияние западного сообщества на восток. По экономическим показателям большинство из стран этого эшелона далеко отстает от критериев «старых членов» ЕС.
Утверждение ЕС в качестве единого субъекта в международных отношениях – основная цель комплекса мер, предпринимаемых в рамках Общей внешней политики и политики в области безопасности (ОВПБ) Европейского Союза. Эта задача не имеет прецедентов в истории: никогда еще не удавалось объединить внешние политики отдельных государств с момента их выработки до стадии осуществления, то есть на всем протяжении внешнеполитического процесса.
Общая внешняя политика ЕС переросла рамки установок европейского политического сотрудничества образца 1970–1980-х годов. Однако выйти на подлинную внешнеполитическую интеграцию пока не удается. Страны не готовы передать часть своих суверенных прав наднациональным институтам.
Обобщая трудности, с которыми сталкивается процесс европейской интеграции, можно выделить следующие проблемы:
разногласия между членами ЕС по вопросам внешней политики;
противоречия по вопросам сельскохозяйственной политики, прежде всего, между Францией и Великобританией;
различия в уровнях социально-экономического развития междустранами разных субрегионов – Западной и Восточной, Центральной и Южной Европы;
различия между моделями социального устройства различных стран ЕС (например, английской, германской и скандинавской моделями).
Система управления в ЕС на сегодняшний день носит смешанный характер. Она сочетает в себе межнациональные и наднациональные черты.
Наднациональность политической системы ЕС состоит в отказе государств-членов в определенных областях от доли своего суверенитета в пользу региональных институтов. Институты ЕС (Комиссия, Суд, Парламент - в большей степени, Совет – в меньшей) – это своего рода орудия наднационального процесса. Межнациональные черты системы управления ЕС связаны с участием в ряде его органов представителей стран-членов, которые действуют в соответствии со своими национальными интересами.
Характерно, что уже на данном этапе европейской интеграции система управления ЕС напоминает внутригосударственную систему управления, что свидетельствует в пользу того, что Евросоюз – очень продвинутое в плане интеграции региональное объединение, движущееся в направлении конфедерации.
Главным органом управления является Европейский совет, в который входят высшие политические лидеры стран-участниц (главы государств или правительств). Они определяют общую политику ЕС. На многих саммитах Европейского совета принимались кардинальные для ЕС решения.
В Совет министров входят по одному представителю от национальных правительств каждого государства-члена. Представители стран-участниц меняются в зависимости от темы заседания Совета. Например, если обсуждаются вопросы сельскохозяйственной политики, то встречаются национальные министры сельского хозяйства, внешней политики – министры иностранных дел и т.д. Совет министров занимает следующий после Европейского совета уровень в иерархии институтов ЕС по важности решаемых им задач. Совету министров принадлежит главная законодательная роль. Многие законы ЕС могут приниматься в Совете квалифицированным большинством, то есть вопреки желанию отдельно взятых государств-членов.
Политическая роль Европейского парламента за последние годы изменилась радикально в сторону усиления его законодательной власти. Теперь Парламент широко использует бюджетные прерогативы для влияния на политику ЕС. Он санкционирует все главные международные договоры, а при заключении договоров с новыми странами-членами определяет условия их вступления. Санкция Парламента также требуется для назначения Председателя и членов Комиссии, при внесении любых поправок в статус Европейского центрального банка. Выборы в Европарламент проводятся каждые пять лет. Наднациональный характер Парламента проявляется, в частности, в процедуре выборов: они проводятся не по национальному, а по политическому принципу – одноименные партии разных стран выдвигают единых кандидатов независимо от их национальной принадлежности. В Европарламенте, Европейском совете и Совете министров ЕС можно видеть прообраз будущей законодательной власти общеевропейского государства. Европейской комиссии при таком видении отводится роль правительства.
Европейская комиссия – назначаемый орган исполнительной власти в ЕС. Хотя в нее входят представители каждой страны («комиссары»), но она менее чем какой бы то ни было иной орган управления в ЕС связана с национальными политиками отдельно взятых стран-членов, проводя наднациональную политику, выражающую интересы ЕС как единого целого. Не случайно противники усиления политической интеграции и дальнейшего ограничения суверенитета государств-членов ЕС часто ссылаются именно на оторванность еврокомиссаровотнациональных интересов конкретных государств, называя их «еврократы-бюрократы».
Европейский суд представляет собой высшую судебную инстанцию в ЕС. Он имеет юрисдикцию разрешения споров:
между государствами-членами;
Союзом и государствами-членами;
институтами, а также частными лицами и Союзом.
Решения Суда по рассматриваемым делам наднациональны, однако собственного механизма принуждения у Европейского суда пока нет, его формирование – один из следующих шагов в совершенствовании структуры органов ЕС. В настоящее же время принудительное исполнение решений Европейского суда осуществляется национальными судами.
Отношения ЕС и России после 1991 г. претерпели немалые изменения – от взаимной эйфории начала 1990-х через похолодание времен чеченской войны до нынешней противоречивой взаимозависимости.
Во-первых, сегодняшний ЕС гораздо больше обращен внутрь самого себя. Внутренний системный кризис привел к тому, что Евросоюзу в целом сейчас просто не до России.
Во-вторых, произошла смена поколений политиков во всех ведущих странах ЕС, традиционно задававших в нем тон, - Германии, Италии, Франции, Великобритании. Уход Шредера и Ширака лишил Россию наиболее влиятельных и благожелательных партнеров, готовых ее выслушать.
В-третьих, и это, видимо, самое существенное, к ЕС добавился ряд государств, где элиты на подсознательном уровне часто страдают русофобией.