Добавил:
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:

Shugrina_E_S_Sootnoshenie_ponyatiy___Gorodskoe_upravlenie_2013__1

.docx
Скачиваний:
4
Добавлен:
24.07.2017
Размер:
61.35 Кб
Скачать

СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ "МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ",

"АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ЕДИНИЦА",

"НАСЕЛЕННЫЙ ПУНКТ" <1>

Е.С. ШУГРИНА

--------------------------------

<1> Данная статья подготовлена в рамках Программы стратегического развития МГЮА имени О.Е. Кутафина; НИР "Территориальная организация публичной власти", проект N 2.4.1.1.

Шугрина Екатерина Сергеевна - доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права РФ Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина.

Понятие и виды муниципальных образований

В статье 131 Конституции РФ закрепляется, что местное самоуправление осуществляется в границах городских и сельских поселений, а также на иных территориях. Такая формулировка означает, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях, т.е. поселениях, которые являются максимально приближенными к населению. Вместе с тем допускается и осуществление местного самоуправления в границах иных территорий. Иными словами, на конституционном уровне предусматривается не только поселенческий принцип организации местного самоуправления, но и территориальный.

Такой подход дал основание говорить о приоритете поселенческой, одноуровневой модели местного самоуправления, которая была реализована в 1995 году и насчитывала массу вариантов в разных субъектах РФ. Реформирование местного самоуправления, начатое в 2003 году, предполагает переход на двухуровневую модель местного самоуправления, причем одинаковую на всей территории РФ.

Для обозначения территориальной организации местного самоуправления был введен термин "муниципальное образование". Термин "муниципальное образование" был раскрыт в Федеральном законе от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>. В статье 1 названного Закона муниципальное образование определялось как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В этом определении фактически перечислены признаки муниципального образования. Таким образом, муниципальным образованием является населенная территория, в пределах которой:

--------------------------------

<1> В настоящее время Закон утратил силу.

- осуществляется местное самоуправление;

- имеется муниципальная собственность;

- имеется местный бюджет;

- имеются выборные органы местного самоуправления.

Причем согласно части 3 статьи 61 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" 1995 года отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального образования на момент вступления в силу данного Закона не является основанием для упразднения или преобразования соответствующего муниципального образования либо отказа в образовании нового муниципального образования.

В новом Федеральном законе термин "муниципальное образование" определяется иначе, признаки муниципального образования не перечисляются. В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в ред. от 16 октября 2012 года) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Таким образом, вместо того, чтобы определить, что такое муниципальное образование, законодатель ограничился перечислением разных видов муниципальных образований. В работах отдельных ученых встречается такая точка зрения, что следует в качестве специальных видов выделять, например, такие муниципальные образования, как ЗАТО, наукограды, инновационный центр "Сколково" и другие территории <1>. Такая позиция представляется небесспорной - территория наукоградов и ЗАТО всегда имеет статус городского округа; инновационный центр "Сколково" расположен на территории двух поселений в Одинцовском районе Московской области. Поэтому представляется более точным говорить не о специальном виде муниципального образования, а об особенностях организации местного самоуправления на данных территориях.

--------------------------------

<1> Выдрин И.В. Муниципальное право России. М.: Норма, 2012. С. 95; Костюков А.Н. Российская муниципально-правовая политика. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 91; Выдрин И.В. Муниципальное право России. М.: Норма, 2012. С. 95; Соловьев С.Г. Муниципальное право России. М.: Инфра-М, 2013. С. 57.

Из приведенных определений видно, что городские, сельские поселения, внутригородские территории городов федерального значения являются территориями непосредственного проживания населения. Местное самоуправление в них может осуществляться непосредственно населением.

По мнению Конституционного Суда РФ, определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, - с тем чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочиям органов государственной власти, - может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5. Ст. 708.

Фактически в Законе закрепляется два территориальных уровня местного самоуправления. Верхний или второй уровень (искусственно создаваемые территории) представлен муниципальными районами, причем административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района. Нижний или первый уровень (естественно сложившиеся территории проживания) представляет собой городские или сельские поселения. Городские округа действуют только на одном уровне - это территории, сложившиеся в местах естественного проживания, но по своему значению могут быть соотнесены скорее с муниципальными районами, чем с поселениями <1>.

--------------------------------

<1> На это указывают и ученые из МГУ. См., напр.: Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л., Сивицкий В.А., Тимофеев Н.С. Муниципальное право России / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. С. 231 - 232.

Н.Л. Пешин обращает внимание на то, что специальных критериев или принципов территориальной организации местного самоуправления в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" не содержится. Между тем последовательный подход к определению территориальных пределов муниципальных образований, несомненно, требует их введения. Наиболее очевидными такими критериями, по его мнению, являются <1>:

--------------------------------

<1> Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л., Сивицкий В.А., Тимофеев Н.С. Муниципальное право России / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. С. 180 - 181; Пешин Н.Л. Муниципальное право Российской Федерации. 3-е изд. М.: Юрайт, 2011.

- численность населения;

- обеспеченность муниципального образования земельными ресурсами;

- социально-экономический потенциал территории, обеспечивающий реальную возможность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения (объем и состав источников налоговых поступлений, уровень развития социальной сферы и инфраструктуры территории и др.);

- мнение населения соответствующей территории - его главного субъекта самоуправления на соответствующей территории.

Этот, казалось бы, теоретический вопрос имеет вполне практическое воплощение. При рассмотрении споров о территориальных основах местного самоуправления судам довольно часто приходится делать вывод о наличии или отсутствии муниципального образования, а для этого необходимо исследователь наличие или отсутствие признаков муниципального образования у конкретной территории.

Например, в Постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 13 декабря 2006 года N 38пв06 (Республика Карелия) отмечается, что Закон N 813-ЗРК в части образования Валаамского сельского поселения реализован не был, местное самоуправление в поселке населением не осуществлялось непосредственно или через выборные органы (органы местного самоуправления не избирались) и население пос. Валаам продолжало осуществлять права на самоуправление в рамках муниципального образования город Сортавала. В поселке Валаам отсутствуют муниципальное имущество, производство, транспортная и иная инфраструктура, что необходимо для решения вопросов местного значения.

При рассмотрении другого дела Верховный Суд РФ в своем Определении от 23 ноября 2005 года по делу N 55-Г05-14 (Республика Хакасия) констатирует, что территория поселка Черемушки как муниципального образования и его границы в установленном законом порядке не определялись. Устав муниципального образования названного поселка не утверждался, государственным правовым комитетом Республики Хакасия не зарегистрирован и в реестр уставов муниципальных образований не включен. Поселок Черемушки не наделен муниципальной собственностью и не имеет местного бюджета. Структура и порядок формирования органов местного самоуправления, а также их наименование и полномочия не определены. Поселок Черемушки находится в составе муниципального образования город Саяногорск, а следовательно, не может быть признан муниципальным образованием. Тот факт, что в 1999 году в поселке Черемушки были избраны органы местного самоуправления, осуществлявшие определенную деятельность по решению вопросов местного значения в пределах территории поселка, не может свидетельствовать об образовании самостоятельного муниципального образования поселка Черемушки, учитывая, что эти органы финансировались из бюджета города Саяногорска, не имели своего устава и закрепленной территории, а более того, входили в структуру администрации города Саяногорска.

В отдельных решениях суды формулируют новые признаки муниципального образования, не указанные в федеральных законах. Например, в Определении Верховного Суда РФ от 25 января 2006 года по делу N 19-Г05-11 (Ставропольский край) подчеркивается, что бесспорным и установленным судом обстоятельством является то, что место проживания заявительницы (пос. БРУООС) на протяжении нескольких лет относилось к территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, - город Буденновск (единые бюджет и выборные органы, регистрация места жительства и недвижимости, общая инфраструктура и т.п.).

В Конституции РФ (часть 1 статьи 130, часть 1 статьи 131, часть 1 статьи 132) указывается на ряд проявлений самостоятельности местного самоуправления (решение вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, наличие органов местного самоуправления). В судебной практике каждое из названных проявлений самостоятельности может истолковываться как признак муниципального образования, наличие или отсутствие которого соответственно подтверждает или отрицает существование конкретного муниципального образования <1>.

--------------------------------

<1> Колюшин Е.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 66.

По состоянию на 8 октября 2003 г., дату опубликования Федерального закона N 131-ФЗ, в Российской Федерации существовало 11 733 муниципальных образования. Федеральное законодательство не предусматривало никаких видов муниципальных образований, во всех случаях использовался один термин - муниципальное образование, перечень вопросов местного значения был единым для всех муниципальных образований. Все муниципальные образования формально должны были иметь равный статус. Особенно это проявлялось при взаимодействии муниципальных образований, нахождении одного муниципального образования в границах другого. Для таких ситуаций предусматривалось, что в случае нахождения в границах территории муниципального образования (за исключением города) других муниципальных образований предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации (пункт 3 статьи 5 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Конституционный Суд сформулировал в этой связи несколько позиций. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года N 3-П подчеркивается, что исключается какая-либо подчиненность одного муниципального образования другому, так как иное противоречит конституционному принципу самостоятельности населения в решении вопросов местного значения и прямому запрету, установленному частью второй пункта 3 статьи 6 Федерального закона <1> "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Позже эта позиция была фактически воспроизведена при принятии другого решения Постановления Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. N 16-П, в котором Суд указал, что особенностями территориальной организации местного самоуправления предопределяется необходимость установления правовых начал финансовых взаимоотношений муниципальных образований, имеющих различные территориальные основы своего создания, в частности, в случае нахождения сельсоветов, поселков как муниципальных образований в границах других муниципальных образований - районов. Общий принцип определенности правовой нормы получает подтверждение и в принципе равенства прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления, что в сфере бюджетных правоотношений предполагает в том числе юридическое равенство муниципальных образований в их взаимоотношениях с субъектом Российской Федерации и в конечном счете является одной из гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства.

--------------------------------

<1> В Постановлении речь идет о Федеральном законе 1995 года.

Анализ норм действующего законодательства позволяет сделать вывод о фактических различиях в правовом статусе разных видов муниципальных образований. Это проявляется в следующем.

1. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" фактически установлено определенное соотношение вида административно-территориальной единицы и вида муниципального образования. Например, сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов); городское поселение - город или поселок (иными словами, на территории городского округа не может быть двух городов).

2. Предусматриваются разные принципы территориальной организации, установлены разные критерии создания муниципальных образований <1>. Например, критерий транспортной доступности действует только в отношении муниципальных районов; пешеходной - сельских поселений.

--------------------------------

<1> Об особенностях установления границ муниципальных образований более подробно будет говориться в третьем параграфе данной главы.

3. Возможность изменения статуса путем преобразования в другой вид муниципального образования предусмотрена только для городских поселений и городских округов. Иные изменения действующее законодательство не предусматривает. Т.е. нет процедуры преобразования городского округа в муниципальный район и наоборот; городского поселения в сельское поселение и наоборот и т.п.

4. Упраздняться или создаваться могут только сельские поселения. В отношении иных видов муниципальных образований, видимо, должен использоваться термин "преобразование", означающий в данном случае разделение или объединение.

5. Для разных видов муниципальных образований предусмотрен разный перечень вопросов местного значения, который содержится в разных статьях Федерального закона: для городских и сельских поселений - в статье 14 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"; для муниципальных районов - в статье 15; для городских округов - в статье 16; для внутригородских территорий городов федерального значения - в статье 79. Причем вопросы местного значения муниципальных районов законодатель именует вопросами межпоселенческого характера. Такая формулировка связана с особым статусом муниципального района как муниципального образования, объединяющего в обязательном порядке городские и сельские поселения <1>.

--------------------------------

<1> Захаров И.В. Институт вопросов местного значения: проблемы теории и практики // Российский юридический журнал. 2011. N 6. С. 88 - 93.

6. О возможности осуществления отдельных государственных полномочий говорится преимущественно в контексте муниципальных районов и городских округов (статья 2, а также часть 3 статьи 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"). По замыслу законодателя, именно эти виды муниципальных образований обладают достаточным потенциалом, инфраструктурой и ресурсами для названной деятельности. Однако для поселений нет запрета на наделение отдельными государственными полномочиями.

7. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" предусмотрены разные модели системы органов местного самоуправления в зависимости от вида муниципального образования (статьи 23, 34 - 37). Например, только для муниципального района предусмотрен косвенный порядок формирования представительного органа; только в сельских поселениях возможно проведение сходов; только в сельских поселения и на внутригородских территориях возможно совмещение для одного человека должностей главы муниципального образования, главы местной администрации и председателя представительного органа; пропорциональная система не применяется к подавляющему числу сельских поселений, а для значительного числа городских округов и муниципальных районов, наоборот, мажоритарная система не применяется.

8. Существуют значительные различия в сфере бюджетных отношений. Например, полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района (статья 52 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ").

9. В статьях 61 - 63 Бюджетного кодекса РФ предусмотрены разные источники доходов местных бюджетов, в том числе разный размер отчислений от федеральных и региональных налогов. Например, в бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от налога на доходы физических лиц - по нормативу 10%; в бюджеты муниципальных районов зачисляются налоговые доходы от налога на доходы физических лиц - по нормативу 10% и налога на доходы физических лиц, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 20%; в бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от налога на доходы физических лиц - по нормативу 20%. В бюджеты муниципальных районов и городских округов подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40%. Муниципальным правовым актом представительного органа муниципального района могут быть установлены единые для всех поселений муниципального района нормативы отчислений в бюджеты поселений от федеральных налогов и сборов.

10. Имеются фактически различия и в распределении межбюджетных трансфертов между разными видами муниципальных образований. Например, в части 5 статьи 137 Бюджетного кодекса РФ предусматривается возможность наделения органов местного самоуправления муниципальных районов полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по расчету и предоставлению дотаций бюджетам поселений за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.

В существующей научной литературе не исследуется вопрос о том, должны ли все муниципальные образования иметь равный статус, быть равными или равными во взаимоотношениях с субъектами РФ (по аналогии с субъектами РФ и Российским государством - статья 5 Конституции РФ). Действующее законодательство также не регулирует данный вопрос. В правоприменительной практике эта проблема периодически возникает, например, при рассмотрении жалоб граждан на то, что их территория получила статус городского поселения (и вошла в состав муниципального района с самостоятельной системой местного самоуправления), а не городского округа. В таких случаях правоприменитель обращает внимание только на то, что конституционное право на осуществление местного самоуправления у граждан реализовано; что конкретные территориальные пределы организацией местного самоуправления ни Конституцией РФ, ни действующим законодательством не установлены. Вопрос о разностатусности муниципальных образований начал подниматься в связи с созданием "Новой Москвы" <1>. Очевидно, что данный вопрос должен быть урегулирован на федеральном уровне.

--------------------------------

<1> Речь идет о Москве в новых границах, с учетом присоединенной части территории Московской области.

П.А. Астафичев обращает внимание на то, что "некоторые авторы, нередко бессознательно, отождествляют понятия муниципального образования и его территории. Не избегает данной неточности и федеральный законодатель. В частности, такой вид муниципального образования, как "внутригородская территория города федерального значения", в отличие от городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений, дает основания к отождествлению территориального и статусного аспектов. Возможно, в законодательстве следовало бы использовать иную терминологию" <1>.

--------------------------------

<1> Астафичев П.А. Территориальные основы местного самоуправления как объект правового регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 4. С. 24 - 28.

Согласно статье 11 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. В состав территории городского поселения могут входить в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

В статье 83 Земельного кодекса РФ определяется, что землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. В статье 85 Кодекса указывается, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:

1) жилым;

2) общественно-деловым;

3) производственным;

4) инженерных и транспортных инфраструктур;

5) рекреационным;

6) сельскохозяйственного использования;

7) специального назначения;

8) военных объектов;

9) иным территориальным зонам.

Причем земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

В уставах муниципальных образований в соответствии с вышеназванными нормами обычно содержится указание на то, что территорию муниципального образования составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к нему земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения муниципального образования, рекреационные земли, земли для развития муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. В состав территории муниципального образования входят в соответствии с его генеральным планом территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями) <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Устав муниципального образования город Новомосковск, принятый решением Собрания депутатов муниципального образования г. Новомосковск Тульской области от 5 декабря 2008 г. N 9-1 (в ред. от 28.03.2012); Устав муниципального образования города Михайловска, принятый решением Думы г. Михайловска Шпаковского района Ставропольского края от 24 марта 2005 года N 518 (в ред. от 2 августа 2012 года).

Довольно часто в уставах просто содержится перечень населенных пунктов, совокупная территория которых составляет территорию муниципального образования.

Территория одного муниципального образования отграничивается от другого границей. Граница муниципального образования - это линия, определяющая пределы территории муниципального образования, отображаемая на картах (планах) и закрепляемая законом субъекта РФ. В большинстве случаев под границей понимается линия, проходящая по поверхности земли. Однако встречаются суждения, что под границей муниципального образования следует понимать линию в пространстве (вертикальная поверхность). Этот подход представляется небесспорным, поскольку воздушное пространство, недра находятся под государственной юрисдикцией.