Добавил:
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:

osnovnye-modeli-samoregulirovaniya-predprinimatelskoy-i-professionalnoy-deyatelnosti-v-zarubezhnoy-praktike

.pdf
Скачиваний:
17
Добавлен:
24.07.2017
Размер:
162.81 Кб
Скачать

А.Н. Ежов, С.А. Самойлов

ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ И ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ЗАРУБЕЖНОЙ ПРАКТИКЕ

Анализ процессов становления саморегулирования рынка в мире показывает, что они протекали постоянно и постепенно, существенно отличаясь от того, что происходило в России последние 15 лет. В экономически развитых странах и государственное регулирование экономики, и саморегулирование осуществлялось, как правило, параллельно, взаимно дополняя и обогащая друг друга. Шло накопление несоответствий оказываемых услуг требованиям потребителей, вырабатывались и принимались корпоративные стандарты, максимально отражающие эти требования, формировалась система корпоративной ответственности сообществ предпринимателей и профессиональных объединений. В этом направлении был накоплен огромный опыт взаимодействия государства и бизнеса, совместной их ориентации на потребителей товаров и услуг, который трансформировался в хорошо отработанные механизмы и инструменты, закрепленные в национальных и международных стандартах, правилах поведения и разрешения споров1. Сложилась также устойчивая международная судебная практика успешной защиты профессиональными объединениями интересов своих членов в судах.

Так, в Великобритании еще в 1858 году была создана организация практикующих врачей (General Medical Council), ставшая прообразом саморегулирования в области оказания медицинских услуг, в 1974 году

1 Следует отметить, что зарубежный опыт саморегулирования схематично был обобщен и представлен в рамках проекта ТАСИС «Содействие Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации» (Отчет «О саморегулировании» Хэрриета Холла и Робина Симпсона от 28.10.2002).

82

А.Н. Ежов, С.А. Самойлов

было образовано Юридическое общество, объединяющее адвокатов. С 1956 года в Германии действует Германский Совет прессы как надзорный общественный орган для средств массовой информации, такой же орган – Совет по делам прессы работает в Швеции с 1916 года1 [1]. Были созданы и достаточно эффективно действуют саморегулируемые организации в области строительства, телекоммуникаций и многие другие.

Анализ зарубежной практики показывает, что единой модели саморегулирования (self-regulation)2 [2. С. 4], в том числе и в области инвес- тиционно-строительной деятельности, не существует. Исследование реализуемых в экономически развитых странах подходов позволяет выделить три основные модели саморегулирования:

1.Делегированное саморегулирование.

2.Добровольное саморегулирование.

3.Смешанное саморегулирование.

Кроме того, опыт различных государств в этой сфере деятельности дает основания выделять и некоторые другие разновидности саморегулирования, имеющие черты общего и особенного по отношению к основным вышеназванным моделям.

Первая из указанных моделей саморегулирования (делегированное саморегулирование) заключается в том, что государство передает все или часть своих полномочий органу, контролируемому членами группы, которая является объектом управления. Такая модель обычно применяется при саморегулировании определенных областей профессиональной деятельности, например деятельности адвокатов, врачей, бухгалтеров и иных специалистов в области финансовых услуг. По существу, речь идет о том, что заниматься такого рода профессиональной деятельностью можно только будучи членом соответствующего

1И.Л. Трунов относит к первой саморегулируемой организации в США созданную в 1889 году Конгрессом межштатную торговую комиссию.

2П.В. Крючкова справедливо замечает, что довольно часто в юридической литературе встречается терминологическая путаница: в том же смысле, что и «саморегулирование», используются термины «отраслевое регулирование» (industry regulation), «профессиональное регулирование» (professional regulation), «частное регулирование» (private regulation).

83

Вестник МГЛУ. Выпуск 550

профессионального объединения, деятельность которого регулируется специальными правилами поведения1.

Структура органов саморегулирования при модели делегированного саморегулирования может быть установлена законодательством2.

При делегированном саморегулировании полномочия саморегулируемой организации могут совпадать с полномочиями делегирующего органа, включая территориальный охват его юрисдикции.

Самым большим риском при данной модели саморегулирования признается вероятность того, что саморегулирование может приобрести противоконкурентную направленность. Основной причиной тому является использование политических процессов для защиты сферы деятельности. В принятом в Великобритании Акте о конкуренции от 1998 года нормы, регулирующие профессиональную деятельность, не включены в соответствующую главу о противоконкурентных соглашениях (Управление добросовестной конкуренции от 1999 года). Однако следует отметить, что риски возникновения негативных последствий также имеются и при смешанном саморегулировании.

Модель делегированного саморегулирования обычно оперирует понятием «признанные кодексы» – они имеют законные основы, в частности в области управления деятельностью юристов и врачей3.

1Так, в Англии и в Уэльсе, согласно Акту об адвокатах от 1974 года, осуществление адвокатской деятельности возможно только при условии членства

вЮридическом обществе, организации, которая зарегистрирована королевской грамотой. В Совет Юридического общества входит 105 членов, 100 из которых избираются адвокатами, а 5 являются представителями общественности. Для вступления в Юридическое общество необходимо соответствующее образование, а также соблюдение требований Юридического общества. Требования Общества зафиксированы в Руководстве по профессиональному поведению адвокатов.

2Так, в Великобритании действует Акт об архитекторах от 1997 года, утверждающий устав, регулирующий деятельность архитекторов, который требует, чтобы в Совете по регистрации архитекторов (орган, определяющий содержание обучения архитекторов и осуществляющий разработку кодекса) большинство членов были независимыми представителями, т. е. не являлись архитекторами.

3Например, вышеуказанный Акт об адвокатах уполномочивает Юридическое общество разрабатывать «практические правила для адвокатов».

84

А.Н. Ежов, С.А. Самойлов

Официальные правила (кодексы и руководства) – документы, разрабатываемые государственными органами (например, строительные нормы и правила), часто на основе общественного обсуждения (критики) той или иной отрасли. Проекты таких кодексов проходят обсуждение с промышленными и потребительскими организациями и после выхода в свет могут вводиться в действие и интерпретироваться судами.

Правовые кодексы – документы, которые не обязательно имеют силу закона, но носят предписывающий характер. Примером может служить кодекс, выпущенный в рамках Акта о безвредности пищевых продуктов (Food Safety ACT, 1990), который был разработан после ряда инцидентов относительно чистоты пищевых продуктов в Великобритании. Промышленные и потребительские организации были приглашены для принятия участия в дискуссиях о содержании кодексов при разработке их проектов.

Необходимо отметить, что в странах, где при делегированном саморегулировании государство передало свои регулятивные права и полномочия органу саморегулирования, законодательный акт передачи этих полномочий должен предусматривать наличие элементов ответственности перед третьими лицами1.

В некоторых случаях законодательство предусматривает обязанность органа саморегулирования обеспечить потребителям право на компенсацию ущерба в рамках схемы саморегулирования, которая либо утверждается регулятивным органом, либо соответствует определенным стандартам2.

1Например, Верховный суд штата Вашингтон (США) обязал Ассоциацию адвокатов сформировать компенсационный фонд для осуществления выплат лицам, понесшим потери вследствие ненадлежащих действий адвокатов. В Уэльсе функция регулирования деятельности врачей была передана Медицинской комиссии, члены которой назначаются рядом медицинских ассоциаций. Разрабатываемое Медицинской комиссией законодательство носит предписывающий характер, устанавливает порядок рассмотрения рекламаций и требует наличия профессиональной страховой гарантии от тех, кто желает зарегистрироваться. Акт об адвокатах от 1974 года уполномочивает Юридическое общество Англии и Уэльса применять санкции в случаях неадекватного оказания услуг профессионального характера.

2Подобный порядок применялся в жилищно-строительных обществах Великобритании, которые функционировали по принципу оказания взаимных финансовых услуг. Комиссия, созданная для регулирования деятельности

85

Вестник МГЛУ. Выпуск 550

Важным представляется вопрос соотношения государственного регулирования и саморегулирования при делегированном саморегулировании. Если государство делегировало какую-либо функцию органу саморегулирования, которую, в противном случае, должно было бы выполнять само, то после этого государство не может действовать в тех областях, полномочия в области которых оно делегировало органу саморегулирования. Однако у государства остается возможность установить в этой области стандарты. Как описано выше, на примере Великобритании, состав Совета, управляющего деятельностью архитекторов, устанавливается законом.

В Австралии применяется другой подход: орган власти передает право устанавливать правила саморегулируемой организации, однако условия, при которых возможно такое делегирование, устанавливаются законом. Важно при этом отметить, что в 2000 году по заказу Правительства Австралии были проведены исследования эффективности указанной модели саморегулирования.

При изучении семи рынков, которым было делегировано саморегулирование, исследователями был выявлен ряд факторов, обеспечивающих эффективность саморегулирования: издержки, возникающие из-за провала рынка, несут преимущественно фирмы, действующие на одном и том же рынке (экстерналии являются внутренними); фирмы осознают, что их будущее благополучие зависит не только от взаимоотношений с текущими потребителями и акционерами, но и от отношений с более широким кругом лиц; любые социально значимые цели четко определены правительством; ограничения на объединение фирм для целей саморегулирования отсутствуют; рынки являются конкурентными, а товары достаточно однородными; не существует ограничений на использование эффективных санкций в рамках саморегулирования; при применении схемы саморегулирования в значительном масштабе не возникает проблема «безбилетника» – нет большого числа фирм, которые могут пользоваться преимуществами от введения саморегулирования без участия в общих издержках; нет существенного расхождения во взглядах между потребителями и более широким кругом лиц по поводу преодоления того или иного провала рынка; товары не оказывают существенного воздействия на благосостояние индивидов; если товар оказывает существенное воздействие на благосостояние

жилищно-строительных обществ, обязана была осуществлять рассмотрение жалоб потребителей.

86

А.Н. Ежов, С.А. Самойлов

индивидов, то в этом случае государство участвует в развитии саморегулирования; в органе саморегулирования участвуют представители всех основных заинтересованных сторон (stakeholders); процедуры и управление организацией саморегулирования являются транспарентными; общество признает независимость организации саморегулирования. К факторам, снижающим общественную эффективность, были отнесены: слабость конкуренция на рынке; фирмы имеют относительно краткосрочный горизонт принятия решений; фирмы сконцентрированы преимущественно на интересах нынешних потребителей и акционеров; фирмы не заинтересованы в инвестициях в репутацию (репутация не является существенным фактором потребительского выбора); деятельность фирм на рынке вызывает отрицательные внешние эффекты, прежде всего не для собственных потребителей и фирм, действующих на том же рынке (экстерналии являются внешними); товары являются сложными, гетерогенными (по мнению потребителей), некоторые из товаров являются существенными для благосостояния потребителей; фирмы, потребители и более широкий круг лиц не имеют общих интересов в преодолении провала рынка; социальные цели саморегулирования в законодательстве четко не определены [2. С. 20–21]. Более поздние исследования показали, что основным мотивом для создания схем саморегулирования является получение дополнительной прибыли участниками таких схем (за счет конкурентных преимуществ, преодоления «провала рынка» и т. п.). В то же время исследования показали, что растет количество схем саморегулирования, введенных в ответ на угрозу государственного вмешательства. Достоверность намерений государства вмешаться в случае неадекватного функционирования рынка и неспособности бизнеса самостоятельно решить проблему создала мощный стимул к развитию саморегулирования.

Изучение зарубежной практики свидетельствует о том, что при делегированном саморегулировании не обязательно вводятся механизмы, связанные с возмещением ущерба потребителю. Часто в тех случаях, когда компания удерживает деньги клиентов, требуется наличие компенсационного фонда. Аналогичным образом, если велика вероятность высоких потенциальных затрат вследствие профессиональной некомпетентности, то, согласно законодательству, схема саморегулирования должна предусматривать создание фонда страховых гарантий. Эти два аспекта считаются настолько важными, что организации, получившие право осуществлять саморегулирование, обязаны выполнять их в обязательном порядке.

87

Вестник МГЛУ. Выпуск 550

Следующей моделью саморегулирования является добровольное саморегулирование, при котором группа предприятий или компаний добровольно принимает на себя обязательства поступать согласно порядку, установленному ими коллективно. Вышеупомянутые обязательства выходят за рамки требований законодательства или установленных правовых норм в соответствующих областях деятельности. Мониторинг за соблюдением компаниями добровольно принятых норм, а также за применением штрафных санкций в случае их несоблюдения, осуществляется соответствующим органом саморегулирования.

Такого рода модель саморегулирования обычно используется в тех областях торговли и промышленности, где членство в подобной организации приносит предприятиям конкурентное преимущество [2. С. 17]1 по сравнению с другими компаниями и позволяет демонстрировать соответствие более высоким стандартам.

Данная модель применима также в тех торговых и промышленных областях деятельности, где покупателям трудно найти хорошего продавца в силу сложности или иной специфики реализуемой продукции, например в секторе строительства или ремонта автомобилей. Примером вышеописанной модели саморегулирования может служить схема электронной торговли, осуществляемая Ассоциацией потребителей Великобритании в целях управления продажами через сеть Интернет2.

1По мнению П.В. Крючковой при добровольном саморегулировании риск ограничения конкуренции примерно такой же, как и для нерегулируемого рынка (возможно, чуть выше за счет облегчения проблемы коллективного действия).

2Механизмом электронной торговли в Великобритании управляет Ассоциация потребителей Великобритании. Компании, желающие вступить в Ассоциацию, должны внести вступительный взнос, а также соответствовать установленным для них критериям. Кроме того, они должны соблюдать устав данной организации. В уставе организации определены такие вопросы, как требование предоставления четкой информации, требование предоставления потребителям прàва отмены заказа, требование доставлять заказанную продукцию в течение 30 дней, а также запрет на отправление клиентам незатребованных электронных писем. Компании, вступившие в Ассоциацию потребителей, обязаны реагировать на рекламации со стороны покупателей. Кроме того, компании могут поместить на свой веб-сайт логотип, свидетельствующий

очленстве в данной организации. В том случае, если от покупателя приходит сообщение о том, что предприятие нарушает устав организации, предпринимаются попытки по урегулированию ситуации. В противном случае указанное

88

А.Н. Ежов, С.А. Самойлов

Структура органов в области добровольного саморегулирования может быть самой различной.

Согласно законопроектам, рассматриваемым Парламентом Великобритании (пункт 8 законопроекта о предпринимательстве – Enterprise bill), в обязанности Управления добросовестной конкуренции (далее – УДК) должно входить содействие при разработке кодекса и при введении его в действие, а также осуществление подготовки к принятию этого кодекса.

Кодексы представлены в качестве схем, используемых для управления субъектами, осуществляющими реализацию товаров и оказание услуг, а также в целях контроля за их деятельностью. Организации, содействующие внедрению кодексов, представляют собой ассоциации, сфера деятельности которых включает поддержку интересов тех членов, которые занимаются производством, либо реализацией соответствующих товаров и услуг.

Другие организации могут также заниматься продвижением кодексов, однако их наименования не значатся в законопроектах. УДК может утверждать кодексы, разработанные также местными органами власти, либо ассоциациями потребителей [3].

Для утверждения кодекса УДК организациями должны быть соблюдены следующие условия: кодексы должны описывать преимущества, выходящие за рамки закона, а также средства по устранению недобросовестной конкуренции, либо по принятию соответствующих мер

вданном вопросе; организации, являющиеся инициаторами разработки кодекса, должны иметь серьезное влияние в данном секторе. Обычно

вэтом случае речь идет о том, чтобы члены подобных организаций являлись представителями большинства фирм в секторе; инициаторы разработки кодекса, должны показать, что организации, имеющие другие интересы (например, органы защиты прав потребителей), имели бы возможность оказывать влияние на ход подготовки кодекса; кодекс должен предусматривать механизмы реагирования компании на рекламации; организации, являющиеся инициаторами разработки кодекса, должны представить независимую низкозатратную схему судебных разбирательств с целью предусмотреть возможность возмещения ущер-

предприятие может быть лишено членства в саморегулируемой организации, а также прàва использования логотипа Ассоциации на своем веб-сайте.

89

Вестник МГЛУ. Выпуск 550

ба, понесенного потребителями; организации, являющиеся инициаторами разработки кодекса, должны регулярно проводить обзор содержания кодекса и проверять, исполняются ли его предписания предприятиями; кодексом должен быть предусмотрен ряд санкций в отношении членов, которые не соблюдают его условия; кодекс должен быть оформлен

впечатном виде.

Вобязанности УДК также входит стимулирование торговых ассоциаций в области разработки кодексов саморегулирования в соответствии с Законом о добросовестной конкуренции от 1973 года

Это вызвано следующими причинами: ассоциациям производителей и дилеров, следующим кодексу, сложно найти баланс между поддержанием интересов своих членов и необходимостью исполнения положений кодекса; у ассоциации производителей и дилеров часто не хватает ресурсов, необходимых для обеспечения исполнения положений кодекса, а также отсутствуют эффективные санкции, которые должны быть применены к нарушителям установленных правил; часто потребители не знают о существовании такого кодекса, поэтому не пользуются услугами органа саморегулирования при принятии решения о том, у какого именно продавца приобретать товар; потребители не знают о том, что существует порядок реагирования на рекламации.

При добровольном саморегулировании действуют односторонние кодексы поведения – такова политика отдельных компаний, например

вмагазинах розничной торговли деньги возвращаются сразу без какихлибо вопросов к покупателю о причине возврата товара [4. С. 10–11].

Хартии потребителей приводят в соответствие с формальными требованиями механизмы получения компенсаций, включая проведение независимых аудиторских проверок и подготовку отчетов. Концепция хартий возникла в Великобритании в начале 90-х годах XX века

всекторе коммунального обслуживания и распространилась на частный сектор.

Предпринимаются попытки разработать профессиональные кодексы там, где они до этого не существовали, например в строительном секторе и в области нетрадиционной медицины, иногда причиной для подобных действий служит желание отрасли «улучшить свой имидж».

Примером кодексов, разработанных в результате переговоров, являются строительные нормы и правила, которые готовились отраслью при обсуждениях с правительственными и потребительскими орга-

90

А.Н. Ежов, С.А. Самойлов

низациями. Большинство этих кодексов относится к добровольному саморегулированию, однако некоторые, из них, например кодекс о рекламе, – к смешанному. Эти кодексы также могут быть применены на местном уровне.

Некоторые из таких кодексов предусматривают серьезные правовые санкции за нарушения, например схемы регулирования услуг телефонной связи Великобритании могут инициировать прекращение доступа к телефонным линиям, что подрывает деятельность компании.

Кодексы ассоциации производителей и дилеров, утверждаемые Управлением добросовестной конкуренции, распространяются на такие различные секторы, как производство электрических приборов, стеклопакетов, обуви, розничная продажа автомобилей1.

Следует отметить и значение логотипа УДК: он призван помочь определить, «работает» ли схема саморегулирования, а эффективность этой схемы в свою очередь должна обеспечиваться посредством постоянного мониторинга.

Зарубежная практика также свидетельствует о том, что при добровольном саморегулировании реагирование на рекламации или неформальное посредничество иногда является единственной услугой, оказываемой саморегулируемой организацией.

Модель добровольного саморегулирования иногда предусматривает схемы компенсации ущерба, реализующиеся по системе страхования2.

Еще одной моделью саморегулирования является смешанное саморегулирование, объединяющее в себе обе вышеописанные модели. Данная модель саморегулирования характерна для стран, где государство в законодательном порядке обозначило, что соблюдение норм саморегулирования эквивалентно соблюдению норм закона.

Нормы саморегулирования устанавливаются органом, имеющим представителей в управляемой отрасли. Указанная модель не предусматривает обязательного членства, а также обязательного соблюде-

1Зарубежными исследователями признается, что на практике эти кодексы менее эффективно защищают права потребителей, чем кодексы, разработанные в результате переговоров, описанных выше. Это может быть вызвано тем, что они действуют в области «трудных секторов». По этой причине УДК

внастоящее время занимается пересмотром таких кодексов.

2На такой основе работает Национальный Совет Домостроительства

(National Housebuilders Council – NHBC) Великобритании.

91