§4. Антикоррупционные запреты в связи с прохождением государственной службы

Система запретов неправомерных действий (бездействия) государственных служащих в связи с осуществлением ими своей профессиональной деятельности, которые обуславливают коррупцию, установлена нормами статьи 17 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации".

Ключевым для непосредственного предупреждения коррупционных правонарушений является запрет участия государственного служащего на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией за исключением случаев, установленных федеральным законом.

Перечень видов коммерческих организаций предусмотрен ñò. 50 ГК РФ. В их число входят: хозяйственные товарищества (в форме полного товарищества и товарищества на вере); общества (в форме акционерного общества, общества с ограниченной или с дополнительной ответственностью); производственные кооперативы; государственные и муниципальные унитарные предприятия.

Следует иметь в виду, что деятельность государственных служащих, представляющих интересы государства в коммерческих организациях с государственной долей участия, осуществляется в пределах установленной компетенции, не допускающей возникновения личной заинтересованности в принятии решений или совершении действий в связи с осуществлением представительства. Сведения о таких нарушениях в настоящее время отсутствуют. Между тем отечественный опыт обеспечения уголовно-правовой охраны исполнения уставов казенного управления в конце XIX века в развивающихся сферах государственно-частного партнерства (железные дороги, экспортная промышленность, и т.д.) свидетельствуют о достаточно частых коррупционных правонарушениях чиновников, представляющих государственные интересы в этих сферах. Уголовная статистика ежегодно (с 1893 по 1917 гг.) фиксировала число совершения таких деяний от двух до трех тысяч ежегодно*(21).

Следуя от обратного, исходя из содержания установленного запрета, государственному служащему не запрещено участвовать в органах управления некоммерческих организаций, которые могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), фондов, финансируемых собственником учреждений. Например, государственный служащий может входить в правление товарищества собственников жилья, осуществляя в нем за плату определенные функции (члена правления, бухгалтера, и т.д.) Однако при этом необходимо соблюдение общего требования о недопустимости конфликта интересов.

Особая актуальность соблюдения запрета на участие государственного служащего в деятельности коммерческой организации возникает не в связи с непосредственным осуществлением им каких-либо управленческих, распорядительных функций в них, а в связи с латентными и нелегитимными формами их осуществления через других лиц (родственников, знакомых и иных доверенных субъектов). Как правило, именно на такой основе нивелируется установленный запрет, в том числе имеющий уголовно-правовую охрану (ñò. 289 УК РФ "Незаконное участие в предпринимательской деятельности").

Антимонопольные органы нередко выявляют случаи недобросовестной конкуренции, продуцированные действиями (бездействием) должностных лиц органов государственной власти, которые обеспечивают доминирующее положение на рынке определенной группы товаров, работ или услуг. Такие случаи невозможно квалифицировать как несоблюдение рассматриваемого запрета, поскольку формально речь не идет о его нарушении (государственный служащий не получает заработную плату в организациях, которым обеспечивает преференции и не состоит в них на службе). Между тем это не означает, что коррупционный интерес государственного служащего не обеспечен гарантиями его достижения. Примечательно, что в XVI веке, а затем и в начале XX века, отечественный законодатель криминализировал скрытые условия коррупционных деяний, которые выражались в способе их совершения - "по задней лестнице, через жену, или сына или дочь" (Псковская судная грамота) или "от имени своей жены или через подставное лицо" (Уголовное уложение 1903 года).

Не сложным в соблюдении является запрет замещения должности государственным служащим в случае: избрания или назначения на государственную должность, за исключением случаев, установленных указами Президента РФ; избрания на выборную должность в органе местного самоуправления; избрания на оплачиваемую выборную должность в органах профессионального союза. Государственная служба избранного приостанавливается на время исполнения обязанностей в указанных выше органах (организациях), а по окончании срока работы на выборной должности он восстанавливается на государственной службе.

При оценке коррупциогенности совмещения разных видов деятельности государственным служащим важно разделять основания запрета и разрешения. Рассмотренный выше запрет имеет специальные основания - в силу указания закона и с перечислением сфер деятельности. Однако законом императивно не запрещены всевозможные случаи совмещения государственной службы с иными видами оплачиваемой деятельности, без указания на конкретную сферу. Так приходится признать, что незапрещенное совмещение государственной службы с иными видами оплачиваемой деятельности, при условии недопущения конфликта интересов, как это установлено ÷. 2 ñò. 14 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе в Российской Федерации", не всегда выступает достаточным основанием для предупреждения коррупции. Ранее законодатель использовал принцип конкретного обозначения сфер, в которых оплачиваемая деятельность государственного служащего допускалась, это: научная, педагогическая и творческая работа. В настоящее время законодательство не содержит указания каких-либо сфер деятельности.

Императивным запретом для государственных служащих и лиц, замещающих государственные должности, находится осуществление предпринимательской деятельности. Критерием определения предпринимательской деятельности является установление цели - получение прибыли. К предпринимательской деятельности, следуя общим положениям ÃÊ РФ, относятся: производство, реализация или приобретение продукции или товаров, оказание услуг, выполнение работ с целью извлечения прибыли; владение, пользование, распоряжение имуществом, составляющим материальную основу предпринимательской деятельности; приобретение имущественных прав на нематериальные объекты (товарные знаки, фирменные наименования).

В случаях, установленных федеральным законом, запрещено приобретение ценных бумаг, по которым может быть получен доход. К ценным бумагам в данном случае относятся: облигации, вексель, чек, депозитный и сберегательный сертификаты, банковская сберегательная книжка на предъявителя, коносамент, акция, приватизационные ценные бумаги и другие документы, которые законодательно или в ином установленном порядке отнесены к числу ценных бумаг и по которым может быть получен доход (ñò. 143 ГК РФ). В данном случае требует пояснение понятия акции.

Если ценные бумаги имелись у гражданина к моменту начала его деятельности в качестве государственного служащего, то он обязан на время прохождения государственной службы передать их в доверительное управление в порядке, установленном гражданским законодательством (а именно, в соответствии с нормами, определенными главой 53 ÃÊ ÐÔ).

Нужно отметить, что установленный Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" порядок и условия передачи в доверительное управление ценных бумаг и акций, под которыми понимаются также доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций, нельзя признать сполна отвечающим требованиям профилактики коррупции. Данное замечание объясняется тем, что использование гражданско-правовых механизмов передачи в доверительное управление ценных бумаг, собственником которых является государственный служащий, не исключает возможности распоряжения ими, поскольку не установлены специальные требования к субъектам управления ценными бумагами. Таковыми могут выступать любые лица вне зависимости от родственных или личных отношений с государственным служащим (например, его супруг (супруга), иные другие родственники).

Учитывая фактический слабый профилактический потенциал рассматриваемой меры, в будущем целесообразно определить такой порядок передачи в доверительное управление ценных бумаг, находящихся в собственности у государственного служащего, при котором оперативное управление ими осуществляет специально уполномоченный государственный орган (например, Росимущество), либо аккредитованная иная организация.

Государственным служащим запрещено быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в государственном органе, в котором они замещают должность, если иное не предусмотрено федеральными законами. Данный запрет следует трактовать более обширно и понимать под государственными органами также и те органы (организации, учреждения), которые непосредственно ему подчинены или подконтрольны.

В связи с исполнением должностных обязанностей государственным служащим запрещено принимать вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, деньги, ссуды, услуги, оплата развлечений и отдыха, транспортные расходы и другие вознаграждения). Подарки, полученные государственным служащим в связи с протокольными и официальными мероприятиями, служебными командировками, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность, за исключением случаев, установленных гражданским законодательством. Данный запрет не является императивным.

Во-первых, государственный служащий, сдавший подарок, полученный в связи с исполнением должностных обязанностей, может его выкупить в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации (в настоящее время пока не определен).

Во-вторых, запрет в некоторой степени нивелируется разрешением (в силу положений статьи 575 ГК РФ) принимать государственным служащим обычные подарки (выделено мной - А.В.), стоимость которых не превышает трех тысяч рублей. На первый взгляд здесь отмечается противоречие между нормами ГК РФ и Закона о государственной гражданской службе, а также конкуренция статьи 575 ГК РФ со статьями 290-291 УК РФ о взяточничестве.

Впрочем, эта конкуренция растворяется при сущностном определении обычности подарка, если его представлять как выражение (знак) вежливости в заурядном для обыденного сознания содержании. Например, если речь вести о дарении букета цветов или сувенира, приуроченного к праздничным датам или событиям. Законодатель при определении условий разрешения обычных подарков, наверное, исходил из существующей социальной практики благодарения, которое не предваряет совершения действий государственным служащим и не несет в себе значения их оплаты. Судебная практика в целом исходит из такого понимания подарков в случае оценок их коррупционного содержания при разбирательстве уголовных дел о получении-даче взятки*(22).

Содержательно данный запрет целесообразно в будущем распространять не только на получение государственными служащими подарков, но и услуг, которые нередко становятся предметом коррупционных сделок. Это может быть получение на безвозмездных или льготных условиях каких-либо нематериальных благ или необоснованных привилегий, например, в учебной или научно-педагогической деятельности (при присуждении ученых степеней, званий, подготовке учебной литературы).

Под запретом находится выезд государственных служащих за рубеж в связи с исполнением должностных обязанностей за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами или на взаимной основе по договоренности между органами государственной власти и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями.

Между тем, в ходе командировок государственным служащим не запрещается пользоваться услугами принимающей стороны по организации размещения, питания, предоставления транспорта в пределах, необходимых для выполнения цели поездки. Несомненно, что такие услуги могут быть приняты только в том объеме, который не превышает уровня заурядного гостеприимства. При этом нужно понимать, что национальные и культурно-ментальные критерии гостеприимства не одинаковы.

Государственным служащим запрещено использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другого государственного имущества, а также передавать их другим лицам. Под данный запрет можно отнести использование без служебной необходимости средств коммуникации, оргтехники, автомобиля. Такого рода деяния влекут применение дисциплинарных санкций, которые налагаются независимо от привлечения к иным видам юридической ответственности.

Запрещено разглашение или использование в целях, не связанных с государственной службой, сведений, отнесенных в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера или служебной информации, ставших известными государственному служащему в связи с исполнением должностных обязанностей. Под целями, не связанными с государственной службой, понимается использование конфиденциальной информации не по назначению, с выгодой для себя или без таковой, в интересах физических или юридических лиц.

На практике реализацию мер по неразглашению сведений конфиденциального характера, следует сочетать с рядом условий: применительно к конкретному государственному служащему должен быть определен перечень сведений, составляющих информацию конфиденциального характера; при этом требование о неразглашении информации должно быть включено в должностной регламент служащего и в трудовой договор в качестве одной из основных его обязанностей.

Государственным служащим запрещены публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в СМИ, в отношении деятельности государственных органов (включая те, в которых они работают), их руководителей, а также решения вышестоящего государственного органа, если это не входит в их должностные обязанности. Данный запрет нельзя считать сугубо антикоррупционным, между тем его несоблюдение опосредовано может повлечь конфликт интересов, связанный с извлечением государственным служащим личной выгоды.

Обстоятельства несоблюдения запрета между тем должны оцениваться во всех аспектах. Например, чтение лекций, написание научных статей, безусловно, предполагают публичность производимых оценок, но при этом необходимо иметь в виду, что научно-педагогическая деятельность государственных служащих может содержать критичные положения.

Без письменного разрешения представителя нанимателя государственным служащим запрещено принимать награды, почетные и специальные званий (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями. Нередко на практике встречаются случаи, когда заслуги государственных служащих отмечаются в виде наград со стороны общественных объединений в подконтрольной им сфере. Конечно, это может образовывать предпосылки для возникновения конфликта интересов, но исключение их развития ограничивается соблюдением выше отмеченного условия - получением разрешения представителя нанимателя государственного служащего на получение награды.

На государственных служащих налагаются запреты по использованию преимущества должностного положения для проведения предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума. Не разрешается использование должностных полномочий в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публичное выражение отношения к указанным объединениям и организациям в качестве государственного служащего, если это не входит в его должностные обязанности.

Запрет распространяется на создание в государственных органах структур политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствование созданию указанных структур.

Только в случаях, предусмотренных международными договорами или законодательством Российской Федерации, государственным служащим разрешается входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории России их структурных подразделений. При соблюдении названного условия, а также при получении письменного разрешения представителя нанимателя, государственным служащим разрешено заниматься оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

В случае несоблюдения отмеченных запретов нарушители привлекаются к ответственности, которая определяется федеральными законами. Для целей практического применения мер дисциплинарной ответственности виновных важным представляется соблюдение процедур установления факта нарушения того или иного запрета. Для этого требуется проведение служебной проверки, которая назначается по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего и осуществляется в порядке, предусмотренном ñò. 59 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".