Глава 4. Конфликт интересов на государственной службе §1. Понятие и содержание конфликта интересов на государственной службе

Противодействие коррупции преимущественно в тех случаях, когда речь идет о ее пограничных с правонарушениями проявлениях требует широкого использования превентивных мер. Реализацию таких мер необходимо связывать с институтом разрешения конфликта интересов. В российском законодательстве конфликт интересов на государственной службе определен как ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью служащих и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда последним.

Данное определение, впрочем, как и дефиниции конфликта интересов, сформулированные в иных законодательных актах, не отличается однозначностью и уступает в конкретике пониманию конфликта интересов в сфере частной службы.

За рубежом и в России институт разрешения конфликта интересов имеет значение меры, обеспечивающей корпоративное управление и безопасность в сфере частной службы. Потенциальные конфликты интересов, возникающие у служащих частных компаний, традиционно связываются: с разглашением конфиденциальной информации конкурирующим организациям; использованием возможностей, предоставляемых организацией, во вред самой организации в целях реализации собственных интересов; принятием каких-либо преимуществ от клиентов или поставщиков, что провоцирует определенные обязательства, противоречащие интересам организации; наличием связи с конкурентами или клиентами для получения прямой или косвенной выгоды для себя или близких*(23).

Проявления конфликта интересов могут быть самыми разными, в зависимости от реализуемых полномочий, возникающих правоотношений, межличностных связей служащего.

Можно отметить следующий типичный случай: в проводимом конкурсе на получение законных преференций (налоговых, финансовых) или государственного заказа участвует хозяйствующий субъект, руководителем которого является родственник служащего или лицо, перед которым служащий имеет имущественное обязательство (является его должником).

Определение понятия конфликта интересов на государственной службе представлено в положениях ñò. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Отправным для раскрытия содержания "конфликт интересов на государственной службе" является понятие "личная заинтересованность", которое не является новым и содержится в федеральных законах о государственной è муниципальной службе. Сравнивая данные в указанных законах понятия личной заинтересованности с определением в Федеральном законе от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", можно обнаружить разницу в установлении компонентов содержания доходов, которые может получить тот или иной служащий в результате личной заинтересованности.

В Федеральном законе от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" отмечается возможность получения соответствующим служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной или натуральной форме, а также доходов в виде материальной выгоды (÷. 3 ñò. 19).

Эти положения можно оценивать как соответствующие конвенционным антикоррупционным нормам о незаконном обогащении. Согласно ñò. 20 Конвенции ООН против коррупции государствам-участникам рекомендуется рассматривать возможность признания в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, под которым понимается значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которые оно не может разумным образом обосновать.

Однако при ратификации конвенции, российская сторона не отметила юрисдикционных возможностей имплементации рекомендуемого положения об установлении уголовной ответственности за незаконное обогащение*(24). Принятие этой нормы определяет необходимость установления презумпции доказывания государственным служащим своей невиновности в незаконном обогащении. Такой порядок противоречит принципам российской правовой системы. Кроме того, следует учитывать непростую правовую природу неосновательного обогащения для российской правовой системы в связи с невозможностью распространения обязательств на правоотношения, возникающие в связи с совершением коррупционных правонарушений.

Чтобы определить действия таких обязательств, необходимо законодательно отнести материальные блага, полученные коррупционным путем к категории неосновательно приобретенных. Это образует правовые основания для судебного истребования и принудительного изъятия таких благ в гражданско-процессуальном или арбитражном порядке*(25). При этом следует учитывать еще и неготовность национальной судебной системы к рассмотрению гражданско-правовых споров о взыскании материального ущерба, возникшего результате коррупционных правонарушений, в связи с проблемами установления (и доказательства) их преступного происхождения*(26).

Законодатель фактически исключил проблемы толкования неосновательного обогащения, акцентировав внимание на понятном для правоприменителя содержании незаконных доходов, которые могут быть получены в результате конфликта интересов. Доходы могут быть в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.

Ключевое значение имеет определение лиц, подпадающих под сферу личной заинтересованности государственного служащего. К числу таких лиц следует относить членов семьи государственного служащего (причем не только родителей, супругов, детей, братьев, сестер самого служащего, но и братьев, сестер, родителей и детей их супругов), а также граждан и организации, с которыми он связан финансовыми или иными обязательствами.

Нельзя не отметить и опосредованный понятийный компонент конфликта интересов в связи с неисполнением обязанности государственным служащим представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, как относительно себя, так и своего супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Такая опосредованность возникает в силу того, что неисполнение этой обязанности является предметом внимания специальной комиссии, компетенция которой определена в сфере обеспечения урегулирования конфликта интересов на государственной службе.