- •Противодействие коррупции и предупреждение коррупционных рисков в деятельности государственных служащих
- •Предисловие
- •Глава 1. Понятие коррупции и правовые основы противодействия коррупционным правонарушениям §1. Понятие коррупции и ее субъектов
- •§2. Система российского законодательства о противодействии коррупции
- •§3. Организационно-правовые основы противодействия коррупции
- •§4. Основные принципы противодействия коррупции
- •§5. Субъекты противодействия коррупции и их полномочия
- •Глава 2. Меры профилактики коррупции §1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов
- •§2. Организационные и правовые способы исключения необоснованного вмешательства в деятельность государственных служащих в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений
- •§3. Антикоррупционные ограничения, налагаемые на гражданина, ранее замещавшего должность государственной службы
- •§4. Общественный и парламентский контроль в сфере противодействия коррупции
- •Глава 3. Правовое положение государственного служащего в связи с обеспечением профилактики коррупции
- •§1. Квалификационные требования к гражданам, претендующим на замещение должностей государственной службы
- •§2. Основные права государственного служащего, связанные с осуществлением профессиональных обязанностей
- •§3. Основные антикоррупционные обязанности государственного служащего и требования к его служебному поведению
- •§4. Антикоррупционные запреты в связи с прохождением государственной службы
- •Глава 4. Конфликт интересов на государственной службе §1. Понятие и содержание конфликта интересов на государственной службе
- •§2. Полномочия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов
- •§3. Обязанности государственного служащего и представителя его нанимателя по предотвращению конфликта интересов
- •§2. Административные процедуры исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги)
- •§3. Контроль за исполнением административных регламентов и обжалование их нарушений
- •Глава 6. Предупреждение коррупционных рисков при размещении заказов для государственных нужд §1. Правовые основы предупреждения коррупции при размещении заказов для государственных нужд
- •§2. Антикоррупционное обеспечение способов размещения заказов
- •§3. Антикоррупционные требования к участникам размещения заказов и специализированным организациям
- •§4. Коррупционные риски при выполнении ниокр и их предупреждение
- •§2. Полномочия и ответственность представителей органа государственного контроля (надзора) при проведении проверки
- •§3. Плановая и внеплановая проверки. Антикоррупционные требования к их проведению
- •§4. Основные права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с проверкой
- •Глава 8. Ответственность за коррупционные правонарушения §1. Ответственность физических и юридических лиц за совершение коррупционных правонарушений
- •§2. Уголовная, административная, гражданско-правовая и дисциплинарная ответственность за коррупционные правонарушения
- •§2. Субъекты, осуществляющие проверку и их полномочия
- •§3. Предмет проверки и основания ее осуществления
- •§4. Административные процедуры проведения проверки
- •§5. Использование результатов проверки
- •Глава 10. Антикоррупционный мониторинг §1. Предмет, задачи и цели антикоррупционного мониторинга
- •§2. Мониторинг уголовной и судебной правоприменительной практики борьбы с коррупцией
- •Сведения о применении судами максимальных санкций уголовного наказания к виновным в совершении отдельных коррупционных преступлений в 2007-2009 гг. (в %)
- •Сравнительная информация о редко и часто назначаемых видах уголовного наказания за совершение отдельных коррупционных преступлений в России в 2007-2009 гг.
- •§2. Перспективные направления общественно-государственного антикоррупционного взаимодействия
- •Практикум по усвоению учебного материала Глоссарий
- •Вопросы для самопроверки и подготовки к экзаменации
§2. Организационные и правовые способы исключения необоснованного вмешательства в деятельность государственных служащих в целях склонения их к совершению коррупционных правонарушений
Обязанность государственного служащего уведомлять представителя нанимателя (работодателя), а также органы прокуратуры и другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений по существу представляет собой новый правовой институт, имеющий криминологически значимую специфику.
Предусмотренное статьей 9 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" содержание обязанности государственного служащего уведомлять о фактах склонения к коррупции нацелено как на предупреждение, так и на пресечение инициированных извне коррупционных устремлений. В данном случае заложенный в норме фактор предупреждения имеет первостепенное отношение к государственным служащим, которым вменяется в обязанность сообщать обо всех случаях склонения к совершению коррупционных правонарушений. Таким образом, обеспечивается механизм внутреннего самоконтроля государственных служащих, которые предупреждены требованием закона о том, что любые случаи склонения должны обязательно получить огласку и соответствующее реагирование. Данным обстоятельством во многом обеспечивается и специфический фактор, влияющий на возможность пресечения случаев склонения служащих к совершению коррупционных правонарушений. Он выражается в том, что инициаторы подкупа всегда будут сомневаться, образно говоря, в "преступной искренности" подкупаемых. Это способ раскола или предупреждения сговора, который выступает основным свойством коррупционных правонарушений, определяющим их высокую латентность.
Следует иметь в виду, что отказ служащих от инициированных в отношении них коррупционных правонарушений может вызвать угрозы их жизни, здоровью или имуществу, шантаж или насилие. Именно поэтому законодатель связывает обязанность служащих уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры и другие государственные органы (прежде всего органы внутренних дел) обо всех случаях склонения к совершению коррупционных правонарушений для принятия своевременных мер реагирования.
В данном случае уведомление может быть письменным или устным. Действия представителя нанимателя (работодателя) при получении такого уведомления могут заключаться в обращении в правоохранительные органы в самостоятельном порядке или совместно со служащим.
Порядок такого уведомления следует связывать прежде всего с полномочиями должностных лиц правоохранительных органов и их обязанностью принять и проверить сообщение о готовящемся преступлении в пределах своей компетенции. Такие полномочия дознавателя, органа дознания, следователя, руководителя следственного органа предусмотрены ñò. 144 УПК РФ. Для целей пресечения и наказания виновных в склонении к совершению коррупционных правонарушений значение имеет норма ÷. 4 ñò. 33 УК РФ, в которой определяется такой вид соучастника преступления, как подстрекатель (лицо, склонившее другое лицо к совершению преступления путем подкупа, угрозы или другим способом).
Исходя из объективной стороны действий, связанных со склонением гражданского служащего к совершению коррупционных правонарушений, склонение не обязательно должно быть многократным действием - оно может выражаться в однократном предложении.
Для соблюдения указанных требований особое значение имеет реализация прокурорами полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов. В данном случае предметом прокурорского надзора будет являться соблюдение обязанности служащего в установленном порядке уведомлять обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений, а также принятие соответствующих мер реагирования по факту таких обращений.
Определение обязанности государственных служащих уведомлять о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений как обязанности должностной (служебной) следует рассматривать в двух обеспечительных аспектах:
- во-первых, как специальную норму, обеспечивающую общие положения законодательства о государственной гражданской службе, устанавливающие требования соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, а также требования к служебному поведению, которые предусмотрены другими федеральными законами;
- во-вторых, как норму, которая должна быть развита в рамках локального нормативно-правового регулирования данных вопросов в актах, издаваемыми государственными органами в частности в должностных инструкциях, в которых определяются должностные (служебные) обязанности государственных служащих.
Специальные условия, ограничивающие применение рассматриваемой меры, связаны с наличием случаев, когда по фактам склонения к совершению коррупционных правонарушений проведена или проводится проверка.
Невыполнение государственным служащим должностной (служебной) обязанности является правонарушением, влекущим его увольнение с государственной или муниципальной службы либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Данное требование следует рассматривать в сочетании с определяемыми федеральным законодательством о государственной гражданской службе основными обязанностями соответствующих служащих.
В соответствии с положениями ñò. 15 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ (ред. îò 28.12.2010) "О государственной гражданской службе Российской Федерации" обязанности государственных гражданских служащих в контексте антикоррупционных норм включают:
- исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом;
- соблюдение ограничений, выполнение обязательств и требований к служебному поведению, ненарушение запретов, которые установлены названными и другими федеральными законами.
Обеспечение защиты государственных служащих от неправомерных посягательств в связи с исполнением обязанности, а также в связи с уведомлением компетентных органов о фактах совершения другими служащими коррупционных правонарушений или непредставления сведений, имеет особую актуальность. Данная мера не просто направлена на укрепление правового иммунитета государственных служащих, исполняющих определенные обязанности, но специально подчеркивают гарантированность предоставления процессуальных и иных способов защиты их прав и законных интересов.
Государственную защиту указанных служащих в связи с сообщением о фактах коррупционных преступлений надлежит обеспечивать в соответствии с положениями ÷. 3 ñò. 11 УПК РФ, определяющими основания к принятию мер безопасности, а также охране прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве.
Учитывая, что коррупционные правонарушения - это не только преступления, меры обеспечения безопасности государственных служащих - свидетелей иных коррупционных деяний необходимо определять в соответствии с положениями Федерального закона от 20 апреля 1995 года N 45-ФЗ (ред. îò 07.02.2011) "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов". Указанным законом предусмотрены объемные меры государственной защиты широкой категории служащих, осуществляющих функции, выполнение которых может быть сопряжено с посягательствами на их безопасность.
Значение имеет определение субъектов, подлежащих государственной защите, это: судьи всех судов общей юрисдикции и арбитражных судов, арбитражные и присяжные заседатели; прокуроры; следователи; лица, производящие дознание и осуществляющие ОРД; сотрудники федеральных органов внутренних дел; сотрудники ФСИН России; военнослужащие внутренних войск МВД России, принимавшие непосредственное участие в пресечении действий вооруженных преступников, незаконных вооруженных формирований и иных организованных преступных групп; сотрудники органов ФСБ России, ФСО России, ФСКН России, ФТС России; судебные исполнители; работники контрольных органов Президента РФ, осуществляющие контроль за исполнением законов и иных нормативных правовых актов, а также выявление и пресечение правонарушений; работники налоговых органов, федеральных органов государственного контроля, Росфинмониторинга, Счетной палаты РФ, а также иные категории государственных и муниципальных служащих по перечню, устанавливаемому Правительством РФ; близкие перечисленных лиц.
Перечень категорий государственных и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите, утвержден одноименным постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 года N 900*(13). Таковыми являются:
- должностные лица органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие функции по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъектов (ï. 1);
- должностные лица контрольно-счетных органов, образуемых законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации (ï. 2);
- должностные лица органов местного самоуправления, осуществляющие функции по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации и ее субъектов (ï. 3).
Указанными положениями нормативных правовых актов не охватываются все категории государственных служащих, подлежащих государственной защите в связи с исполнением обязанности уведомления о фактах склонения. В этой связи в будущем потребуется внесение соответствующих дополнений в перечень субъектов, на которых распространяется государственная защита.
Важное значение имеют процедурные аспекты, связанные с определением порядка уведомления о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений, перечня сведений, содержащихся в уведомлениях, организацией проверки таких сведений и регистрацией уведомлений. Определение названного порядка относится к компетенции представителя нанимателя (работодателя).
В настоящее время такой порядок определяется ведомственными нормативными правовыми актами разрозненно. По состоянию на апрель 2011 года издано 73 ведомственных приказа федеральных органов исполнительной власти, которыми утверждается порядок уведомления о случаях склонения государственных служащих к совершению коррупционного правонарушения. С учетом того, что в своем содержании предлагаемый порядок в разных ведомствах малоотличителен, в будущем актуальна его унификация с определением общего единого порядка, закрепленного в федеральном законодательстве о государственной гражданской службе и о муниципальной службе.