Добавил:
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:

Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов об общественных объединениях

.pdf
Скачиваний:
26
Добавлен:
24.07.2017
Размер:
824.93 Кб
Скачать

Текст відскановано. Можуть бути помилки.

АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ

В.Г. Бессарабов И.С. Викторов

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЯХ

ПОСОБИЕ

3

Авторский коллектив:

В.Г. Бессарабов, заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор;

И.С. Викторов, главный научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук;

М.В. Маматов, старший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Рецензенты:

В.Р.Кузьменко, начальник организационно-методического отдела Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации; Б.И. Шалыгин, научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Бессарабов В.Г.

Прокурорский надзор за исполнением законов об общественных объединениях: пособие / В.Г. Бессарабов, И.С. Викторов, М.В. Маматов; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2010.-60 с.

В пособии рассматриваются правовые и организационные основы прокурорского надзора за исполнением законов об общественных объединениях, излагается методика выявления и устранения нарушений законов, освещаются вопросы взаимодействия прокуратуры с органами исполнительной власти, реализующими контрольно-управленческие функции в данной сфере, а также с правозащитными и иными общественными организациями.

Для работников органов прокуратуры, других правоохранительных и контролирующих органов, а также преподавателей и студентов юридических вузов.

©Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2010

4

Введение

Конституция Российской Федерации провозгласила Россию правовым демократическим государством, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 1 и 2).

Проводимые в России преобразования в общественно-политической жизни страны, ориентированные на укрепление государственности, дальнейшее развитие института прав и свобод граждан, сопровождаются массовым движением общественности, созданием многочисленных общественных объединений, выступающих консолидирующим звеном между государством и динамично развивающимся гражданским обществом. К сожалению, наряду с ростом числа общественных формирований повсеместно в регионах отмечается распространение нарушений прав граждан на объединение и свободы деятельности общественных объединений, зачастую обусловленных недостаточной правовой квалификацией, нередко встречающимися случаями злоупотребления властью со стороны должностных лиц. Распространены факты нарушения законодательства и руководителями общественных объединений.

Проведенный НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации анализ правоприменительной практики и состояния законности в данной сфере правоотношений свидетельствует о наличии существенных недостатков в организации и осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов об общественных объединениях, что обусловливает снижение его эффективности.

Указанное выше обстоятельство во многом объясняется отсутствием необходимых методических материалов, раскрывающих методику и тактикуосуществления надзорной деятельности органов прокуратуры по выявлению, пресечению и предупреждению нарушений законов в указанной сфере общественных отношений. Устранение названных недостатков требует кардинального повышения уровня организации и осуществления прокурорских надзорных мероприятий, их качественного методического обеспечения.

Основной целью подготовленного сотрудниками Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации пособия является оказание помощи прокурорским работникам в организации надзорного процесса, повышение эффективности правозащитной деятельности прокуратуры в сфере защиты прав граждан на объединение, свободы деятельности общественных формирований.

5

Глава 1. Правовое регулирование отношений в сфере деятельности общественных объединений

§1. Законодательные акты об общественных объединениях

ВРоссийской Федерации право граждан на объединение закреплено в Конституции, которая провозглашает: право каждого гражданина на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих прав (ч. 1 ст. 30); равенство общественных объединений перед законом (ч. 4 ст. 13), равенство перед законом и обособленность от государства религиозных объединений (ч. 2 ст. 14); право объединений граждан иметь в частной собственности землю (ч. 1 ст. 36); а также - запрет создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ч. 5 ст. 13); недопустимость принуждения к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем (ч. 2 ст. 30); возможность обжалования в суд решений и действий общественных объединений (ч. 2 ст. 46); обязанность граждан и их объединений наряду с органами государственной власти, органами местного самоуправлении, должностными лицами соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч.2 ст. 15).

Помимо Конституции, составным элементом правовой основы реализации права каждого на объединение, свободы деятельности общественных объединений являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые имеют приоритетный характер действия перед национальными законами.

Вчисле важнейших международно-правовых актов, содержащих нормы, обязывающие государства защищать права граждан на мирные ассоциации, свободу их деятельности, - Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах, а также Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Венская декларация от 25.06.1993, Декларация глав государств - участников СНГ о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод от 24.09.1993 и др. Общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений являются предметом специального регулирования Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ (ред. от 19.05.2010) «Об общественных объединениях» (далее - Закон об общественных объединениях), в котором приводится следующее определение общественного объединения - это «добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации

6

общих целей, указанных в уставе общественного объединения» (ст. 5). Уставные цели общественных объединений не должны противоречить конституционным правам и законным интересам объединившихся лиц.

Законом об общественных объединениях детально урегулирован правовой статус указанных формирований; раскрыто понятие его учредителей, участников, членов; определены принципы создания и деятельности, а также перечень возможных организационно-правовых форм общественных объединений и их основные признаки. Так, общественные объединения могут создаваться в одной из следующих форм: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности, политическая партия. Каждая из вышеназванных форм общественных объединений имеет свои особенности, в том числе в положении их членов, порядке формирования и управления имуществом.

В соответствии с Законом об общественных объединениях общественной организацией признается основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан (ст. 8); общественным движением - состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения (ст. 9); общественным фондом - один из видов некоммерческих фондов, представляющий собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели (ст. 10); общественным учреждением - не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям данного объединения (ст. 11); органом общественной самодеятельности - не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания (ст. 12).

Кроме того, в силу ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Дифференциация общественных объединений видоизменяется также по целям, задачам, по содержанию и ареалу деятельности (международные,

7

общероссийские, межрегиональные, региональные, местные, иностранные), а также ряду других признаков. Российской Федерации существует целый ряд квазиобщественных институтов, занимающих промежуточное положение, частично переплетающихся с государственными структурами, а частично - с гражданским обществом. К примеру, схожую организационно-правовую природу имеют образуемые в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 04.08.2006 № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам» руководителями одноименных федеральных органов исполнительной власти по предложению совета Общественной палаты Российской Федераций соответствующие общественные советы. Не могут быть признаны общественными объединениями и такие, как общероссийское объединение муниципальных образований, казачьи общества, адвокатские и нотариальные палаты, профессиональные медицинские и фармацевтические ассоциации, организации творческих работников, объединения фермерских хозяйств, создаваемые коммерческими организациями некоммерческие союзы (ассоциации), торгово-промышленные палаты, а также иные всевозможные саморегулируемые организации профессионального сообщества.

Согласно ст. 4 Закона об общественных объединениях особенности, связанные с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией отдельных видов общественных объединений могут регулироваться принимаемыми в соответствии с ним (религиозные организации в силу ст. 2 не входят в сферу действия Закона) специальными законами. В настоящее время содержание права граждан на объединение, основные государственные гарантии этого права, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации, помимо указанного Закона, также регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ) и другими законами об отдельных видах общественных объединений, в том числе о профсоюзах (Трудовой кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 12.01.1996 № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»), религиозных объединениях (Федеральный закон от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»), благотворительных организациях (Федеральный закон от 11.08.1995 № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»), молодежных и детских общественных объединениях

(Федеральный закон от 28.06.1995 № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений»), спортивных федерациях (Федеральный закон от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»), политических партиях (Федеральный закон «О политических партиях»), национально-культурных автономиях (Федеральный закон от 17.06.1996 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии»),

общественных объединениях, созданных и действующих в защиту отдельных

8

социальных групп населения (федеральные законы от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах», от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Закон Российской Федерации от 19.02.1993 №4530-1 «О вынужденных переселенцах») и иных видах некоммерческих организаций

(Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»); регулирующих вопросы участия в отдельных сферах правоотношений общественных объединений и осуществления ими некоторых видов деятельности, в том числе в публичных мероприятиях (федеральные законы от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», от 25.07.2002 №114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»), обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан (Закон Российской Федерации от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»), выборах (федеральные законы от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», от 18.05.2005 №51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»), в

области охраны окружающей среды и атмосферного воздуха, радиационной безопасности населения и использования атомной энергии, в области экологической экспертизы, общественной экологической экспертизы, а также при осуществлении общественного контроля в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, в исправительных учреждениях, защите прав потребителей, участников дорожного движения.

Одновременно правовое регулирование отношений в данной сфере осуществляется и на подзаконном уровне нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Однако при этом следует отметить комплексный характер рассматриваемых вопросов, в связи с чем большинство законов и иных нормативных правовых актов не выделяют их в качестве основного предмета регулирования, но сфера их действия наряду с иными объектами охватывает и деятельность общественных объединений.

§ 2. Система и полномочия органов, осуществляющих государственный контроль в сфере деятельности общественных объединений

В Российской Федерации созданы и действуют специально уполномоченные органы власти, призванные осуществлять контроль и надзор за исполнением законов об общественных объединениях, за соблюдением права граждан на объединение.

Указом Президента Российской Федерации от 12.05.2008 № 724 (ред. от 14.10.2008) «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» функции Федеральной регистрационной службы (далее - Росрегистрация) по регистрации некоммерческих организаций, в том

9

числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений и политических партий, были переданы Министерству юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России), которое в настоящее время является ведущим федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контрольные функции в установленной сфере деятельности.

В соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 №1313 (ред. от 05.05.2010), основными задачами Минюста России в сфере деятельности общественных объединений являются: разработка и реализация общей стратегии государственной политики и нормативно-правовое регулирование, обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина, организация деятельности по государственной регистрации некоммерческих организаций, а также контроль и надзор в данной сфере.

Согласно поставленным задачам в рассматриваемой сфере определены следующие основные направления деятельности Минюста России.

1. Государственная регистрация общественных объединений: утверждает форму свидетельства о государственной регистрации

некоммерческой организации, форму уведомления о создании на территории Российской Федерации филиала или представительства международной организации, иностранной некоммерческой неправительственной организации, форму уведомления об изменении сведений, содержащихся в уведомлении о создании на территории страны филиала или представительства международной организации, иностранной некоммерческой неправительственной организации или в прилагаемых к нему документах, форму выписки из реестра филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций;

по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации (далее - Минфин России) утверждает формы документов, используемых при государственной регистрации некоммерческих организаций, утверждение которых не отнесено федеральными законами к компетенции Правительства Российской Федерации;

принимает в порядке, установленном законодательством, решения о государственной регистрации некоммерческих организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий, торгово-промышленных палат, религиозных организаций, иных юридических лиц, о внесении казачьих обществ в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, а также о регистрации представительств иностранных религиозных организаций, внесении сведений о филиалах и представительствах международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций в реестр филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций;

выдает зарегистрированной некоммерческой организации свидетельство

10

о внесении записи в единый государственный реестр юридических лиц, полученное от федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственную регистрацию юридических лиц, а также свидетельство о государственной регистрации некоммерческой организации;

выдает в соответствии с законодательством Российской Федерации разрешения на открытие представительств иностранных юридических организаций.

2 .Осуществление контроля:

организует проведение проверок (или определяет порядок проверок) соответствия деятельности некоммерческой организации, в том числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества, целям, предусмотренным ее учредительными документами (уставным целям);

составляет протоколы об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

3.Направление своих представителей для участия в проводимых общественными объединениями мероприятиях.

4.Ведение реестра зарегистрированных некоммерческих организаций (в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий и религиозных организаций; национальнокультурных автономий; филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций; представительств иностранных религиозных организаций, открытых в Российской Федерации).

5.Ведение и публикация федерального списка экстремистских материалов, перечня общественных объединений и религиозных организаций, иных некоммерческих организаций, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности,

атакже перечня общественных объединений и религиозных организаций, деятельность которых приостановлена в связи с осуществлением ими экстремистской деятельности.

В целях реализации своих полномочий Минюст России вправе: 1)запрашивать и получать от федеральных органов государственной

власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также от организаций, независимо от их организационно-правовой формы, в том числе от регистрируемых общественных объединений, политических партий и религиозных организаций, документы, справочные и иные материалы, необходимые для принятия решений по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности;

2)привлекать в необходимых случаях в установленном порядке для выработки решений по вопросам, относящимся к компетенции Минюста России и подведомственных ему федеральных служб, федеральные государственные учреждения Минюста России, а также ученых, специалистов и работников федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;