Добавил:
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:

Мешкандов В.Н. Взаимодействие правоохранительных органов и программирование-1

.doc
Скачиваний:
9
Добавлен:
24.07.2017
Размер:
140.29 Кб
Скачать

Мешканцов В.Н. Взаимодействие правоохранительных органов и программирование борьбы с коррупцией

Сегодня остро стоит проблема сращивания организованного криминалитета с коррумпированными должностными лицами. Масштабы и степень влияния коррупции на различные стороны жизнедеятельности государства и общества не только угрожают внутренней безопасности страны, но и наносят существенный ущерб международному авторитету России.

Несмотря на активизацию борьбы с правонарушениями против государственной власти и органов местного самоуправления основную долю среди них составляют малозначительные преступления, не оказывающие серьезного влияния на состояние борьбы с коррупцией. По-прежнему в организации оперативной работы на этом направлении отдается предпочтение, в ущерб качеству, количественной стороне. Средний размер полученных взяток, не превышающий 8,5 тыс. руб., красноречиво свидетельствует о должностном положении установленных «коррупционеров». В основном пресекаются преступления, совершаемые работниками здравоохранения, образования и чиновниками низшего районного звена.

Система субъектов противодействия коррупции представляет собой сложную совокупность различных органов исполнительной, судебной и законодательной власти, выполняющих присущими им методами и приемами широкий спектр достаточно автономных задач. Вместе с тем, все элементы этой системы призваны обеспечить достижение единой цели - минимизацию потерь от «приватизации» государственных полномочий и, в конечном счете, обеспечение национальной безопасности России. При этом предполагается использование ими широкого набора инструментариев, которые позволяют активно воздействовать на развитие госструктур в нужном обществу направлении, а также использовать возможности уголовного, уголовно-процессуального и административного отраслей права для противодействия коррупционной преступности. Все это определяет объективную необходимость осуществления работы по координации и планированию деятельности по борьбе с коррупцией.

Как известно, первоосновой координации деятельности, эффективного сотрудничества и взаимодействия является, с одной стороны, четкое распределение и правовое закрепление предметов ведения, зон ответственности, а с другой - определение круга проблем, требующих объединенных усилий, согласованных и скоординированных действий по их разрешению.

В связи с тем, что любая совместная, комбинированная деятельность нуждается в организации и руководстве (а это подразумевает подчинение определенной группы субъектов некоему организующему началу), то, соответственно, возникает необходимость наделения одного из этих субъектов управленческими (в отношении других субъектов группы) функциями. При этом остальные элементы данной подсистемы имеют лишь узкофункциональную специфику своей деятельности.

В соответствии со статьей 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью координируют Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов РФ, городов, районов и другие территориальные прокуроры, а также приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры.

Другим немаловажным нормативно-правовым актом, регулирующим координацию в сфере противодействия коррупции, является Указ Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью», которым утверждено соответствующее Положение о данной деятельности.

В соответствии с этим Положением координация деятельности органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и осуществления этими органами согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.

Следует заметить, что в отмеченном Указе Президента России отдельная глава посвящена взаимодействию с судами и органами юстиции.

Анализ полномочий участников координационной деятельности, осуществляемой в соответствии с Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 во исполнение статьи 8 Федерального закона РФ от 17 января 1992 г. № 2202-1 свидетельствует о четко выстроенном организационно-распорядительном механизме, который реально способен мобилизовать все правоохранительные органы на плановую и поэтапную борьбу с преступностью.

Вместе с тем, анализ ведомственной нормативно-правовой базы правоохранительных органов свидетельствует о том, что уже около 7-8 лет вопросы организации борьбы с коррупцией не затрагиваются, а если и упоминается что-нибудь о данном направлении, то косвенно, информационно. Такое положение свидетельствует о том, что сегодня Прокуратура РФ является координационным центром правоохранительной деятельности скорее номинально, нежели реально. Дальнейшее развитие системы предупреждения преступности и коррупции немыслимо без активизации данной структуры как координирующего начала деятельности правоохранительных органов в данной сфере. Имея в своем распоряжении необходимую информационно-аналитическую базу, Прокуратура должна на деле обеспечить системный подход к решению возложенных на органы правопорядка задач.

В последние два десятилетия в отечественной и зарубежной литературе по различным отраслям научного знания уделяется значительное внимание вопросам комплексного, системного, программно-целевого подхода для решения сложных социально-правовых проблем. Это связано со значимостью концептуальных положений, касающихся вопросов координации и взаимодействия для создания организационной основы, обеспечивающей эффективную и согласованную деятельность в сложно структурированных системах (организациях).

Как известно, понятие «координация» дословно означает: расположение в порядке, согласование, соподчинение, взаимосвязь, приведение в соответствие.

В научной литературе координация трактуется как определенная согласованность компонентов целого друг к другу, тот особый характер их взаимной зависимости, который обеспечивает динамическое равновесие системы. При этом отмечается, что координация, определяющая целостность и устойчивость организаций, представляет собой процесс распределения деятельности во времени, обеспечения взаимодействия различных частей организации в интересах выполнения стоящих перед ней задач.

Аксиоматичным является положение о том, что с ростом степени разделения труда и взаимозависимости элементов некоторой системы (организации) возрастает необходимость в координации.

В крупных организациях с высоким уровнем специализации достижение необходимого уровня координации требует от руководящего звена значительных организационных усилий. При этом потребность в координации возрастает пропорционально сложности и объема выполняемых работ. В особо же сложных (кризисных, критических) ситуациях работа по координации настолько обширна, что возникает необходимость учреждать координирующий центр с соответствующей организационной структурой, а также с четко обозначенными зонами ответственности всех субъектов деятельности. Координация в этом случае осуществляется по иерархии управления на основе принятой стратегии, плана и жестких процедур организации исполнения предусмотренных планом мер.

При координационных отношениях на первый план выступает их организующий характер на основе главенства координирующего субъекта, независимо от соподчиненности всех участников деятельности. При этом становится очевидной и естественной необходимость того, чтобы координационные полномочия субъекта управления были либо нормативно закреплены, либо определялись логикой координирующего документа (например, комплексной программой), поскольку лишь только четко сформулированные права создают основу для управленческой деятельности, связанной с координацией работы. Игнорирование нормативно-правового аспекта в данном случае зачастую приводит к субъективизму, управленческим «перекосам», диспропорции прав и ответственности субъектов совместной деятельности.

Ранее, в 1998 г. бывший Генпрокурор России Ю.Скуратов выступил с предложением о создании рабочего аппарата при координационном совещании руководителей правоохранительных органов Российской Федерации. Это побудило принять Постановление координационного совещания руководителей правоохранительных органов от 18 февраля 1998 г. (утверждено Генеральной прокуратурой РФ, МВД РФ, ФСБ РФ, ГТК РФ, Федеральной службой налоговой полиции РФ 7, 17, 11, 19, 14 марта 1998 г.). В соответствии с данным Постановлением образованы постоянно действующие межведомственные рабочие группы по наиболее актуальным направлениям борьбы с преступностью, в том числе и по вопросам противодействия коррупции.

Из числа основных задач их деятельности хотелось бы выделить следующие:

- криминологическое прогнозирование развития коррупционных отношений на ближайшую и долгосрочную перспективу;

- формулирование целей, задач и планирование деятельности по стабилизации этой ситуации;

- правовое обеспечение этой деятельности;

- информационное обеспечение;

- непосредственное организационное обеспечение с точки зрения реального обеспечения реализации запланированных мероприятий, направленных на достижение поставленных задач;

- ресурсное обеспечение субъектов системы.

Выполнение вышеперечисленных задач всеми правоохранительными органами Российской Федерации в комплексе позволило бы эффективно бороться с коррупционной преступностью и предотвратить прогрессивное развитие коррупционных отношений в России. Однако работа в этом направлении в свое время не получила развития.

В научной литературе понятие «взаимодействие» рассматривается как категория, отражающая процессы воздействия различных объектов друг на друга, их взаимную обусловленность. В прикладном значении взаимодействие представляет собой вид непосредственного или опосредованного, внешнего или внутреннего отношения (связи), выступающего, в конечном итоге, как интегрирующий фактор, посредством которого происходит объединение частей в определенный тип целостности. В этом аспекте в большинстве случаев под взаимодействием понимается согласованная по цели, месту и времени совместная деятельность определенного круга субъектов. Применительно к нашей проблематике организация взаимодействия представляет собой целенаправленную деятельность государственных органов исполнительной власти по согласованию предупредительной деятельности, а также по использованию подчиненных им сил и средств в целях выполнения поставленных задач по снижению количества преступлений коррупционного характера, а также сужения «ареала» распространения последних. Оно осуществляется как на внутриотраслевом (внутри каждой группы государственных органов), так и на межотраслевом (между субъектами предупреждения и противодействия коррупции, принадлежащим к разным группам) уровнях.

К основным формам взаимодействия государственных органов - субъектов противодействия коррупции, по нашему мнению, в современный сложный период следует отнести:

- совместное комплексное изучение сложившегося состояния коррупционных отношений, причин, факторов и условий, детерминирующих преступления коррупционной направленности;

- прогнозирование развития коррупции с учетом мировых тенденций;

- совместное участие всех субъектов в разработке комплексных целевых программ по стабилизации ситуации в сфере противодействия коррупции;

- изучение имеющихся ресурсных возможностей (политических, правовых, социальных, экономических, интеллектуальных и др.), необходимых для реализации комплексных целевых программ по стабилизации ситуации в данной сфере;

- совместное проведение совещаний, направленных на выработку согласованных действий по реализации конкретных стабилизационных мер, осуществляемых в рамках комплексных программ по противодействию коррупции;

- взаимный обмен информацией в процессе реализации стабилизационных мер, осуществляемых в рамках комплексных программ;

- подготовка и принятие совместных решений по внезапно возникающим актуальным проблемам, связанным с коррупцией и организованной преступностью;

- совместная практическая деятельность по оказанию разнообразной помощи друг другу в решении задач предупреждения коррупционных преступлений;

- совместное осуществление контроля и общее подведение этапных и временных итогов по результатам реализации комплексных целевых программ.

Есть немало и других форм взаимодействия. Важно только, чтобы они реализовывались не для демонстрации активности и согласия, а для реального усиления позиций в борьбе с коррупцией путем объединения сил, средств и возможностей взаимодействующих правоохранительных органов и других государственных органов-субъектов противодействия последней.

Анализ отмеченных выше законов и иных нормативно-правовых актов, к которым мы относим упомянутый Указ Президента России, свидетельствует о том, что взаимодействие МВД России в системе правоохранительных органов, в том числе по вопросам противодействия коррупции, в основном, осуществляется в области оперативно-розыскной деятельности и при производстве предварительного расследования. Эти виды правоохранительной деятельности, ориентированные на борьбу с коррупционными преступлениями, можно обозначить как досудебное производство, т.е. уголовное судопроизводство с момента получения сообщения о преступлении до направления прокурором уголовного дела в суд для рассмотрения его по существу. Именно на вопросах межведомственного взаимодействия в указанной сфере борьбы с коррупцией мы и будем вести речь далее в данной части нашего исследования.

На уровне нормативно-правового регулирования вопросов такого содержания в свое время был принят соответствующий нормативно-правовой акт: Приказ ФСНП, ФСБ, МВД, ФСО,ФПС, Таможенного комитета, СВР РФ от 13 мая 1998 г. № 175/226/336/201/286/410/56 «Об утверждении Инструкции о порядке представления результатов оперативно-розыскной деятельности органу дознания, следователю, прокурору или в суд». Однако специфика межведомственного взаимодействия конкретно в области борьбы с коррупцией данным нормативно-правовым актом не рассматривается. В Приказе положения о такой форме взаимодействия носят общий характер.

По нашему мнению, данная инструкция устарела и нуждается в обновлении. Рассмотрим, к примеру, положения, которые касаются предоставления результатов оперативно-розыскной деятельности. Они могут представляться либо по инициативе органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, либо при выполнении отдельных поручений. Установлен излишне формализованный порядок их представления следователю и другим должностным лицам. Не всегда ситуация позволяет придерживаться такого порядка.

Следует заметить, что в свое время в зависимости от специфики деятельности правоохранительных органов в области борьбы с преступностью был разработан ряд приказов. К разряду таких, например, можно отнести Приказ Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ, ФСБ РФ и ДНП РФ от 22 мая 1995 г. № 32/199/73/278; Приказ Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ, ФСБ РФ и ГТК РФ от 4 ноября 1997 г. № 69/777/425/700 и др.

Что же касается нормативно-правового регулирования организации тех или иных форм комплексного межведомственного взаимодействия всех правоохранительных органов в области борьбы с коррупцией, где была бы отмечена специфика участия каждого органа в данном направлении деятельности, то подобной регламентации нет.

Известно, что следственные и оперативно-розыскные подразделения правоохранительных органов обладают специфическими и только им присущими средствами и методами раскрытия преступлений. Поэтому весьма важно, чтобы такие возможности в борьбе с коррупцией были использованы не разрозненно, а в комплексе. Следует заметить, что только хорошо налаженное, деловое и рациональное взаимодействие, отрегулированное на нормативно-правовом уровне, может служить одним из важных условий, обеспечивающих успешное раскрытие и расследование преступлений, в том числе и коррупционных.

В этой связи отметим, что в практической деятельности правоохранительных органов наиболее ощутимый эффект достигался в тех случаях, когда сотрудники следственных и оперативных подразделений тесно контактировали на ранних стадиях выявления и раскрытия коррупционных преступлений. Такое взаимодействие характеризовалось не только дачей следственными работниками заключений о наличии либо отсутствии состава преступления, но и совместной с представителями оперативных подразделений деятельностью по обсуждению материалов предварительной оперативной проверки, разработке совместных планов оперативно-технических и следственных мероприятий, решению типичных организационных вопросов, которые возникают при возбуждении уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности. Основа такого взаимного информирования заключается в возможности использования практического опыта и знаний каждого субъекта взаимодействия. В свою очередь такой подход позволяет правильно определить наиболее подходящие сроки возбуждения уголовного дела, выбрать оптимальную тактику проведения первоначальных следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий, рассчитать необходимые силы и средства, а также решить вопросы материально-технического обеспечения совместной деятельности. Но в настоящее время отмеченный уровень организации взаимодействия правоохранительных органов в вопросах противодействия и борьбы с коррупционными преступлениями, который, полагаем, можно назвать высоким, не является, к сожалению, нормой, а представляет собой идеальный вариант таких отношений, что в свою очередь требует нормативно-правовой регламентации.

В развитие данного положения хотелось бы вспомнить один из примеров успешно организованного межведомственного взаимодействия, связанного с деятельностью правоохранительных органов в строго определенном направлении. Здесь мы имеем ввиду такое направление, как борьба с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Находясь в постоянном рабочем контакте, акцентированном на повышение уровня организации данного направления деятельности, в целях объединения усилий по противодействию поступлению и транзиту наркотиков, во исполнение требований совместного распоряжения МВД, ФСБ, ФПС и ГТК России № 1-9282/18/5ору-1244/612-р от 9 июня 2001 г. в октябре 2001 г. создан Межведомственный центр взаимодействия по борьбе с незаконным оборотом наркотиков. Образованы также и региональные его подразделения. В Центре на постоянной основе и в тесной взаимосвязи работают сотрудники указанных структур. Для примера: только за первое полугодие 2004 г. в рамках деятельности Центра совместными усилиями пресечена деятельность 20 международных и межрегиональных каналов поставок наркотических средств.

Такой комплексный подход к организации работы в строго определенном направлении деятельности позволил достигнуть нового качественного уровня в области информационного обмена между ФСБ, МВД, ФТС, ФСНК России, что, безусловно, способствует расширению сферы влияния всей системы правоохранительных органов на минимизацию последствий, связанных с незаконным оборотом наркотиков.

По нашему мнению, подобная практика межведомственного взаимодействия должна использоваться правоохранительными органами и в сфере противодействия и борьбы с преступлениями коррупционной направленности.

Изучение сложившейся практики координации и взаимодействия государственных органов - субъектов противодействия коррупции показывает, что этот управленческий потенциал используется руководителями этих органов далеко не полностью, что связано как с объективными причинами, так и с причинами субъективного порядка. По мнению большинства из опрошенных нами экспертов, в практике работы этих органов до настоящего времени бытует узковедомственный подход в решении сложных экономико-правовых проблем и правоохранительных задач. Еще нет ясного понимания того, что комплексность как объективное свойство любой системы достигается лишь в результате установления строго определенных управленческих связей и отношений. Поэтому основной идеей и внутренней сущностью взаимодействия должно быть надежное обеспечение согласованности, скоординированности и ответственности по достижению единой цели. Нарушение же баланса между этими составляющими способно привести лишь к ослаблению активности в решении как частных, так и общих задач по предупреждению и противодействию преступности и коррупции в государственном масштабе.

Руководитель, организующий взаимодействие, должен иметь в виду, что параметры деятельности органов государственной власти в целом и их структурных подразделений в частности регламентируются разными законами и подзаконными актами. Следовательно, организация взаимодействия предполагает совместную деятельность при четком разграничении компетенции, форм и методов работы различных ведомств в строгом соответствии с законодательными и подзаконными актами. В то же время необходимо учитывать, что в объекте воздействия рассматриваемой системы государственных органов имеются участки, прямо не относящиеся к компетенции какого-либо органа или отдельной службы. Именно такие участки должны в первую очередь находиться в поле зрения руководителя, организующего взаимодействие, в противном случае последствия могут оказаться самыми непредсказуемыми.

Не вызывает сомнения, что для перевода сотрудничества государственных органов на новый уровень необходимы прежде всего максимальная конкретизация ведомственных приоритетов, ведущих направлений деятельности, на которых должны быть сосредоточены их основное внимание, силы и средства. Эти приоритеты могут меняться, уточняться, дополняться, но во всех случаях они должны быть предельно конкретно обозначены в установочных решениях каждого руководителя, обеспечивающего координацию и взаимодействие в рамках данной деятельности, с постановкой задач по организации взаимодействия на указанных направлениях.

Важно отметить, что основными принципами организации взаимодействия следует рассматривать такие, как: систематичность; оперативность при принятии и осуществлении решений; конкретность; комплексное использование сил и средств; деятельность участников взаимодействия в пределах своей компетенции и их ответственность за выполнение поставленных задач.

В процессе организации работы по противодействию коррупции особое место должно занимать планированиеэтой деятельности. Комплексные планы, разрабатываемые государственными органами в данной области, являются важнейшими инструментами реализации национальной антикоррупционной политики.

Анализ содержания основных функций управления позволяет сделать вывод о том, что функция подготовки и принятия управленческого решения на практике означает не только постановку целей и задач, но и предполагает необходимость разработки мер, обеспечивающих достижение этих целей, что и составляет суть планирования любого вида деятельности.

Подготовка и принятие решений занимает центральное место в системе всех функций управления. Данный тезис подтверждается прежде всего тем, что именно с этого этапа начинается процесс управления, а в результате его осуществления появляются управленческие решения, на основе которых в последующем и становится возможной сама управленческая деятельность.

Управленческие решения, как правило, выражаются в планах работы и реализуются через планы. В связи с этим от качества планирования зависит успех или неуспех всей управленческой деятельности. Процесс планирования охватывает все уровни организации той или иной деятельности и в целом создает необходимые предпосылки для обеспечения точного соответствия предпринимаемых действий общим целям.

Многоуровневый и многоаспектный характер системы реализуемых мероприятий и осуществляющих их субъектов определяет многообразие форм планирования. Они выделяются в зависимости:

а) от сфер общественной жизни - социальный, правовой, материально-технический и другие аспекты планирования;

б) от уровня планирования - межгосударственный, федеральный, межрегиональный, региональный и местный уровни планирования;

в) от сроков планирования - долгосрочное, среднесрочное, текущее планирование;

г) от круга решаемых проблем - стратегическое, тактическое и оперативное.

Различия в содержании программно решаемых проблем, продолжительности и направленности осуществляемых мероприятий порождают большое разнообразие потенциально возможных подходов к разработке программ. К числу общих закономерностей их разработки и реализации относится выявление:

а) типичных форм представления и структуризации программных проблем;

б) систем, управляющих процессом разработки программ;

в) основных этапов, на которые разделяется этот процесс;

г) методов составления и увязки программных мероприятий;

д) возможного механизма и структуры систем управления их реализацией.

На разных уровнях комплексного планирования содержание плановой работы меняется в зависимости от круга и характера решаемых проблем - от задач стратегического характера до решения задач воздействия на конкретные объекты коррупционных отношений. При этом, как правило, используется метод построения «дерева целей». Его основанием служит концепция деятельности субъекта управления, которой определяются общая стратегия и приоритетные направления деятельности, а также цели, задачи и организационный механизм их достижения.