00003

Международное пенитенциарное сотрудничество

в области социального обеспечения осужденных к лишению свободы

Интеграция России в международное сообщество, декларация приоритета общечеловеческих ценностей и закрепление их в Конституции Российской Федерации потребовали нового подхода к организации и содержанию социальной политики государства. Известно, что российская государственная социальная политика включает, наряду с другими направлениями, цели и задачи социальной политики в отношении осужденных к различным видам наказаний. Эти проблемы являются составной частью уголовно-исполнительной политики нашего государства.

Несмотря на то, что Россия не может и не должна копировать модели социальной политики других стран в отношении осужденных, мировой опыт в этой области - один из важнейших источников новых немаловажных идей. Обмен опытом в социальной сфере исполнения наказаний является неотъемлемой частью международного пенитенциарного сотрудничества, в том числе и в области социального обеспечения осужденных к лишению свободы.

История международного пенитенциарного сотрудничества охватывает довольно длительный период. Еще в XVIII веке стали появляться первые получившие общественное звучание идеи о возможности и необходимости обмена информацией по вопросам пенитенциарной политики и практики в межгосударственных масштабах. Этому способствовало широкое распространение в мире концепций английских основоположников пенитенциарной науки Д.Говарда и И.Бентама, прогресс пенитенциарной системы США. С середины XIX века необходимость в международном сотрудничестве в пенитенциарной области стала столь велика, что не могла не обрести определенные организационные формы.

Одной из них стали проведенные по инициативе общественности благотворительные международные тюремные конгрессы, организованные частными лицами. В 1846 году во Франкфурте состоялся первый международный тюремный конгресс, целью которого было ознакомление с национальными и международными пенитенциарными проблемами. На втором тюремном конгрессе, проходившем в 1847 г. в Брюсселе, был образован Тюремный комитет действия с местом пребывания в Париже. В 1857 году во Франции состоялся третий тюремный конгресс, где предметно обсуждался ряд пенитенциарных проблем и пути их решения*(1). В числе других были рассмотрены социальные аспекты исполнения уголовных наказаний. Однако необходимо отметить, что на всех трех конгрессах превалировал благотворительный характер намечаемых мер.

Осознание государственного участия в решении пенитенциарных проблем на международном уровне, в том числе в области социальной политики в отношении осужденных к лишению свободы, привело к объединению усилий правительств ряда стран. Под эгидой межправительственной комиссии (1872 г. - комиссия представителей государств, с 1878 г. - международная пенитенциарная комиссия, затем Международная уголовная и пенитенциарная комиссия) было проведено еще двенадцать тюремных конгрессов - в Лондоне (1872 г.), Стокгольме (1878 г.), Риме (1885 г.), Петербурге (1890 г.), Париже (1895 г.), Брюсселе (1900 г.), Будапеште (1905 г.), Вашингтоне (1910 г.), Лондоне (1925 г.), Праге (1930 г.), Берлине (1936 г.), Гааге (1950 г.)*(2).

На этих двенадцати конгрессах был принят ряд международных актов по совершенствованию пенитенциарного дела - резолюций, носивших для государств рекомендательный характер. Принятые документы позволили ускорить прогресс в пенитенциарной сфере и стандартизировать отдельные аспекты ее функционирования. Особый интерес представляют обсуждение социальных проблем пенитенциарной политики и практики, в том числе участия общественности в ресоциализации преступников, и рекомендации создать во всех местах заключения наблюдательно-попечительские органы.

На рубеже XIX - XX веков во многих государствах: США, Великобритании, Германии, Швеции и Франции наряду с широким распространением гуманистических, демократических идей наступил период интенсификации производственных отношений, усиления эксплуатации, массового обнищания и т. п., что привело к необходимости, с одной стороны, защиты прав и свобод наемных рабочих, с другой - социальной помощи малоимущим, нищим, инвалидам и другим группам населения, нуждающимся в специальной поддержке, опеке и защите.

Особым объектом внимания во всем мире стали осужденные (заключенные) как одна из наименее защищенных групп населения. Пенитенциарные учреждения и содержащиеся в них осужденные (заключенные) становятся предметом специальной социальной заботы государственных, общественных и религиозных организаций во всем мире. Важная роль в обеспечении прав заключенных в местах лишения свободы, в том числе и права на социальное обеспечение, принадлежит международным соглашениям и рекомендациям Организации Объединенных Наций в области защиты прав человека и борьбы с преступностью.

Под эгидой ООН проводятся международные конгрессы по проблемам предупреждения преступлений и обращения с правонарушителями, разрабатываются и принимаются международно-правовые документы ООН в области отношения к осужденным, в которых акцентируется внимание на то, что любые изменения в социально-экономической структуре должны сопровождаться надлежащими реформами в области уголовного правосудия, обеспечивающими соответствие пенитенциарной системы основным ценностям и целям общества, а также устремлениям международного сообщества*(3).

Среди документов ООН следует прежде всего выделить Всеобщую декларацию прав человека, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года, которая содержит в основном нормы рекомендательного характера. В ней в том числе определено, что каждый человек, как член общества, имеет право на социальное обеспечение в случае безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам*(4).

В "Минимальных стандартных правилах ООН по обращению с заключенными" 1995 г. (а также в европейском варианте - Европейских пенитенциарных правилах - ЕПП) были определены основные направления социальной политики в отношении осужденных (заключенных). Она основана на принципах уважения человеческого достоинства, справедливого обращения, обеспечения самоуважения, защите прав осужденных и соблюдении международных стандартов.

В этом международном документе указывается, что "в обращении с заключенными следует подчеркивать не их исключение из общества, а то обстоятельство, что они продолжают оставаться его членами. Общественные организации следует поэтому привлекать всюду там, где это возможно, к сотрудничеству с персоналом заведений в целях возвращения заключенных к жизни в обществе. При каждом заведении следует иметь социальных работников, заботящихся о поддержании и укреплении отношений заключенного с его семьей и с могущими принести ему пользу социальными организациями. Следует принимать меры для того, чтобы заключенные могли сохранять за собой максимум совместимых с законом и условиями из приговора прав в области их гражданских интересов, социального обеспечения и других социальных льгот"*(5).

Таким образом, проблемы распространения на осужденных к лишению свободы, как, впрочем, и к другим видам наказаний, права на социальное обеспечение носили глобальный характер, а их решение диктовало необходимость совместных усилий как на уровне мирового сообщества, так и отдельного государства. История развития цивилизации привела не только к утверждению понимания человеческих прав всех граждан, в том числе отбывающих наказание в местах лишения свободы, но и к их законодательному признанию в текстах основополагающих документов наиболее авторитетных международных и государственных организаций.

Следующим важным шагом на пути сотрудничества стран в разработке международных стандартов, в том числе и в области социального обеспечения, явилась принятая 18 октября 1961 года Европейская социальная хартия, которая была призвана выполнять функции регионального аналога Всеобщей декларации прав человека в области социальных прав (а не социально-экономических)*(6). Хотя в европейской литературе до сего времени социальные права рассматриваются иногда и как права трудовые*(7).

Европейская социальная хартия является детищем Совета Европы и служит для гарантии прав и свобод, не включенных в Европейскую Конвенцию 1950 г., которая защищает только гражданские и политические права.

Такой подход был обусловлен тогдашними приоритетами и тактикой. Защита социальных прав оказалась в равной степени важной для реализации полного спектра международно признаваемых прав человека. Таким образом, вместе эти два документа обеспечивают для физических лиц в западной части Европы соблюдение основных прав человека, провозглашенных во Всеобщей декларации прав человека*(8).

Для достижения провозглашенной в Хартии цели укрепления европейского единства в социальной области путем принятия общего для всех Договаривающихся Сторон свода основных обязательств предусматривается, что Договаривающиеся Стороны должны принять в полном объеме обязательства в отношении по крайней мере пяти из семи конкретно указанных в Хартии статей. Этими статьями являются:

статья 1: Право на труд;

статья 5: Право на объединение;

статья 6: Право на заключение коллективных договоров;

статья 12: Право на социальное обеспечение;

статья 13: Право на социальную и медицинскую помощь;

статья 16: Право семьи на социальную, правовую и экономическую защиту;

статья 19: Право трудящихся-мигрантов и их семей на защиту и помощь.

Таким образом, статья 12, относящаяся к числу "основных положений", касается права, реализация которого требует значительных расходов со стороны государства. Учитывая, что уровни заработной платы и социальных выплат в каждой стране разные и обусловлены природными ресурсами, демографической ситуацией, степенью экономического развития, национальными традициями и другими факторами, выровнять которые посредством какой-либо глобальной акции невозможно, Комиссия по социальному обеспечению, которая является специализированным органом ЕЭС, осуществляет сбор информации, проводит различные исследования, составляет сравнительные таблицы по видам социального обеспечения и представляет ежегодные доклады о социальном положении в ЕЭС и пр.

Согласно пункту 1 статьи 12 страны, подписавшие Хартию, обязуются "создать или обеспечить функционирование системы социального обеспечения". Здесь необходимо отметить, что в ходе последних заседаний Комитет независимых экспертов выражал озабоченность по поводу того, что Договаривающиеся Стороны стремятся ограничить постоянный рост расходов на социальное обеспечение, обусловленный демографическими изменениями (увеличением доли старших возрастов в общей численности населения), последствия которых усугубляются спадом в экономике многих европейских стран*(9).

Согласно пункту 2 статьи 12 страны, подписавшие Хартию, обязуются "поддерживать систему социального обеспечения на удовлетворительном уровне". Под "более высоким уровнем" понимается уровень выше того, который необходим для ратификации Конвенции МОТ N 102 о минимальных нормах социального обеспечения (1952 года).

Здесь же необходимо, хотя бы вкратце, прокомментировать ст.13 Хартии, провозглашающую право на социальную и медицинскую помощь. При подготовке текста ст.13 авторы стремились "отказаться от старых представлений о помощи, связанных с понятием благотворительности". Проблема, с которой пришлось столкнуться Комитету независимых экспертов, состояла в том, чтобы отличить социальную помощь от социального обеспечения, поскольку между ними нет четкой грани. Один из способов состоит в определении того, имеют ли лица, удовлетворяющие определенным объективным критериям, право на один и тот же уровень пособий, или же решение о размере пособий принимается на основе индивидуальных потребностей с учетом конкретных обстоятельств.

Так, применительно к Мальте, которая приняла на себя все обязательства по ст.13 и лишь часть обязательств по ст.12, Комитет принял во внимание тот факт, что пенсии по возрасту, а также пенсии, выплачиваемые слепым и инвалидам, рассматривались Мальтой в качестве социальной помощи*(10).

Согласно пункту 1 статьи 13 страны, подписавшие Хартию, обязуются "обеспечить, чтобы любому лицу, которое не имеет достаточных средств к существованию и которое не может ни обеспечить их собственными силами, ни получить их из других источников, в частности в виде пособий в рамках социального обеспечения, предоставлялась соответствующая помощь, а в случае болезни - уход, необходимый в его состоянии". Хотя Комитет независимых экспертов не определил, что понимается под словами "достаточных средств к существованию", из его оценок национальных докладов следует, что то или иное лицо подпадает под действие п.1 ст.13, если оно не имеет достаточных средств для удовлетворения своих первоочередных потребностей (с учетом стоимости и уровня жизни на территории соответствующей страны).

Совершенно очевидно, что сейчас Российская Федерация должна строить свою политику с учетом принципов, изложенных в Европейской социальной хартии, а затем и ратифицировать ее, так как одним из жизненно важных внешнеполитических интересов современной России является ее стремление стать полноправным членом Европейского сообщества и "проживать в общем европейском доме". Особое значение ратификации этого документа для граждан Российской Федерации связано с теми обязанностями, которые государство, подписав Хартию, обязуется перед лицом Совета Европы выполнять, и тем контролем, который его органы могут применять в области выполнения государством взятых на себя обязательств*(11).

Нельзя забывать, что по относительному количеству заключенных Россия занимает сегодня первое место в мире, и в заключении N 193 ПАСЕ по заявке России на вступление в Совет Европы (п.7.9) закреплены международные обязательства России по безотлагательному улучшению условий содержания заключенных и охране их прав в период отбывания наказания, в том числе прав трудовых и социальных. Но готова ли Россия к соблюдению норм Хартии?

При ратификации Европейской социальной хартии (в редакции 1996 г.) могут возникнуть определенные трудности в отношении отдельных пунктов. В частности, в отношении п.2 ст.12 (поддерживать систему социального обеспечения на удовлетворительном уровне, по крайней мере, достаточном для ратификации Европейского кодекса социального обеспечения). Эти трудности обусловлены тем, что уровень социального обеспечения в России не соответствует стандартам, которые предусмотрены европейскими конвенциями. Так, некоторые статьи Европейского кодекса социального обеспечения устанавливают для государства минимальный уровень социальной помощи (соответствует стандартам МОТ), который оно должно предоставить своим гражданам по старости, на материнство, на содержание детей, в случае болезни, безработицы, трудового увечья, профессионального заболевания, инвалидности, потери кормильца и в других случаях. Но, к сожалению, к началу 2000 г. России не удалось решить такие проблемы, как несвоевременная выплата заработной платы, пенсий и социальных пособий, рост безработицы и неполной занятости. Более одной трети населения страны имели доходы ниже прожиточного уровня*(12).

Поэтому, только устранив разрыв между закрепленными в законодательстве правами, в том числе на социальное обеспечение, и реализацией этих прав в действительности, Россия могла бы подписать и ратифицировать Хартию.

Резолюцией (62) 2 Комитета Министров от 1 февраля 1962 года об избирательных, гражданских и социальных правах государствами - членами Совета Европы было утверждено право заключенных на социальное обеспечение: "Когда заключенный получил право на пособия по социальному обеспечению до своего заключения, то оно не может быть аннулировано самим фактом заключения. Заключенный, насколько это возможно, должен сохранять свое право на эти пособия в течение заключения; в этой связи должны быть отданы все соответствующие распоряжения. За исключением пенсий, на которые заключенные имеют право в силу взносов, уплачиваемых только ими, выплата пособий заключенному может быть прекращена или сокращена в период заключения, но пособия на детей следует продолжать выплачивать непосредственно им без согласия или с согласия заключенного"*(13).

Выполнение данных рекомендаций и приведение уголовно-исполнительного законодательства зарубежных стран в соответствие с международно-правовыми актами, на наш взгляд, способствовали повышению уровня законности и ответственности пенитенциарных администраций в осуществлении тесного сотрудничества с социальными службами и общественными организациями, призванными помочь заключенным и освобождаемым из мест лишения свободы.

Таким образом, положения международно признанных норм в области социального обеспечения осужденных к лишению свободы представляют собой неотъемлемую часть правовой системы и социальной политики каждого суверенного государства с учетом его социально-экономических условий, а также этнических, религиозных, культурно-исторических факторов.

Обязательным требованием международного сообщества является проведение социальной работы с осужденными в пенитенциарных учреждениях для оказания социальной помощи в организации культурных и общеобразовательных мероприятий (включая заочное обучение), консультаций заключенных по правовым вопросам, помощь в устройстве на работу и поисках жилья после освобождения, разъяснение религиозных вопросов и т. д., способствующей незамедлительному воспитательному процессу. ": с самого начала отбывания срока заключения следует думать о будущем, которое ждет заключенного после его освобождения" (ст.80 Минимальных стандартных правил обращения с заключенными).

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что международное сообщество рассматривает личность осужденного к лишению свободы не только в плане достижения целей уголовного наказания, но и в плане социальном, то есть обеспечения его естественных социальных благ.

Вообще говоря, в большинстве европейских стран к гражданам весьма осторожно применяют такой вид наказания, как лишение свободы за преступления средней тяжести или малозначительные, справедливо полагая, что в большинстве случаев изоляция человека от общества вовсе не способствует его перевоспитанию или исправлению. Изолируя преступников, государство существенно ограничивает их возможность самостоятельно, посредством трудовой деятельности удовлетворять свои материальные и иные жизненно важные социальные потребности в период отбывания наказания в местах лишения свободы.

Следующий важный аспект проблемы: каким образом международное пенитенциарное сотрудничество в области социального обеспечения осужденных (заключенных) к лишению свободы оказывает прямое влияние на правовое регулирование положения заключенных в нашей стране?

Сегодня в задачи уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации в частности входят: охрана прав, свобод и законных интересов осужденных, оказание осужденным помощи в социальной адаптации. Закреплены законодательно основные права осужденных (ст.12-14 УИК РФ), участие общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказание, определены формы их участия (ст.23 УИК РФ).

Социальная работа и социальная помощь как составляющие социального обеспечения осужденных в нашей стране, следуя международным требованиям, закреплены законодательно - как раздел социальной политики. Однако в силу экономических и организационных проблем социальная политика в отношении осужденных остается реализованной не до конца.

Национальное российское законодательство также уделяет внимание данной проблеме. Например, в статье 14 проекта федерального закона "Об обеспечении прав лиц, находящихся в местах изоляции" одной из целей содействия общественных организаций работе органов исполнения наказания является "оказание помощи осужденным в подготовке к освобождению, решении жилищно-бытовых вопросов, вопросов трудоустройства, медицинского обслуживания и социального обеспечения".

Комитетом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями были разработаны процедуры эффективного осуществления Минимальных стандартных правил обращения с заключенными, одобренные резолюцией ЭКОСОС 1984/47 от 25 мая 1984 года. В этом документе всем государствам, законы которых не соответствуют Минимальным стандартным правилам, предлагается принять их и воплотить в национальном законодательстве. Седьмым Конгрессом ООН были приняты стандартные минимальные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних*(14).

Этот международный документ, известный как "Пекинские правила", был утвержден Генеральной Ассамблеей ООН резолюцией 40/33 от 10 декабря 1985 года. В нем в обобщенном виде обозначены подходы к обращению с несовершеннолетними осужденными. Одним же из наиболее объемных и подробных документов, созданных под эгидой ООН в сфере обращения с несовершеннолетними правонарушителями, являются Минимальные стандартные правила обращения с несовершеннолетними, лишенными свободы, утвержденные Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 45/115 от 10 декабря 1990 года.

Согласно этим документам в отношении несовершеннолетних осужденных проведение социальной работы требует достижения дополнительных целей, то есть "обеспечение опеки, защиты, образования и профессиональная подготовка с целью оказания им помощи для выполнения социально полезной и плодотворной роли в обществе" (ст.26.1 Пекинских правил). Следовательно, социальная работа в исправительных учреждениях для несовершеннолетних должна не только решать задачу ресоциализации личности, но и обеспечивать ее гармоничное развитие, не уступающее по качеству развитию их сверстников. В противном случае, по замечанию бывшего председателя Верховного Суда США Рамзея Кларка: "Любая тюрьма может оказаться просто еще одним рассадником преступности - местом, где содержатся трудные ребята"*(15).

Достижение дополнительных целей при проведении социальной работы с несовершеннолетними, отбывающими наказание в исправительных учреждениях, осуществляется в рамках специального статуса личности несовершеннолетнего. Этот процесс имеет два направления:

обеспечение естественных социальных благ (опека, дополнительные права и льготы, культурно-оздоровительные мероприятия и т. д.);

приобретение новых для себя прав (образование, профессия, право на заключение брака и т. д.).

В 1989 году в Вене представители государств - участников СБСЕ (ныне - ОБСЕ) подписали итоговый документ, в котором содержатся обязательства названных государств соблюдать международные стандарты обращения с заключенными*(16). Среди проблем, рассматривавшихся в Вене, отдельно обсуждался вопрос об улучшении обращения с лицами, лишенными свободы в любой форме, а также о соблюдении в отношении этой категории граждан международно признанных стандартов, в том числе в области социального обеспечения.

Положения названного документа ко многому обязывают государства - участников ОБСЕ и международных Пактов о правах человека, в том числе и Россию. В соответствии с указанными положениями 22 ноября 1991 года была принята Декларация прав и свобод человека и гражданина Российской Федерации, в которой была провозглашена преимущественная сила общепризнанных международных норм, относящихся к правам человека перед законами России*(17). К числу документов, содержащих общепризнанные нормы в области прав человека, относятся и те, в которых устанавливаются международные стандарты обращения с заключенными.

Следует отметить, что действующее в нашей стране уголовно-исполнительное законодательство в целом соответствует требованиям, сформулированным в Минимальных стандартных правилах обращения с заключенными и в других международных пактах, а в ряде случаев оно значительно прогрессивнее*(18). Это прежде всего относится к образованию и профессиональной подготовке осужденных.

Вместе с тем при решении вопросов приведения уголовно-исполнительного законодательства в соответствие с международно-правовыми актами необходимо учитывать, что международные акты не являются нормативными актами прямого действия, они соответствующим образом должны быть трансформированы в уголовно-исполнительном законодательстве.

Первым шагом в этом направлении стало принятие Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, введенного в действие с 1 июля 1997 года. Одно из достоинств УИК РФ, в сравнении с прежним Исправительно-трудовым кодексом РСФСР 1970 г., состоит в том, что он учитывает основные правила исполнения наказаний и обращения с осужденными, закрепленные в международных правовых актах. Данное положение УИК РФ исходит из ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации, определившей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международных договоров России являются составной частью ее правовой системы. Причем если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены национальным законом, применяются правила международного договора, так как новелла о приоритете действия международных норм перед национальными явилась одним из условий принятия Российской Федерации в Совет Европы.

УИК РФ 1997 года впервые содержит норму о соотношении отечественного уголовно-исполнительного законодательства и международно-правовых норм (статья 3). При разработке Кодекса эта норма стала предметом жарких споров. Были предложения, чтобы для России любые нормы в области исполнения уголовных наказаний и обращения с осужденными, принятые на международном уровне, имели статус обязательных и подлежали немедленному исполнению. Такой подход, конечно, неверен, поскольку большинство подобных норм носит рекомендательный характер или содержит лишь принципы, которые должны находить свое отражение в национальных законодательствах с учетом особенностей конкретной страны. В итоге в Кодексе был проведен принцип - обязательные нормы подлежат безоговорочному исполнению, а рекомендательные - реализуются при наличии необходимых экономических и социальных возможностей страны*(19).

Указом Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 года N 1100 "О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации" уголовно-исполнительная система (УИС) была передана в ведение Министерства юстиции Российской Федерации, кроме того, предусматривалось ее поэтапное реформирование с целью решения проблем соблюдения прав человека в местах лишения свободы.

Несмотря на то, что процесс передачи уголовно-исполнительной системы в ведение Министерства юстиции Российской Федерации не потребовал дополнительных затрат средств федерального бюджета, ситуация, в которой вынуждены строить свою работу организации уголовно-исполнительной системы, остается крайне сложной.