Государственная и муниципальная служба - Щербаков

УДК 351/354(75.32) ББК 67.401я723 КТК 073

Щ61

Рецензенты:

док-р юрид. наук, проф., зав. кафедрой теории государства и права Московского государственного открытого универ­ ситета Бошно СВ.; док-р юрид. наук, проф. кафедры государственного строи­

тельства и права РАГС при президенте РФ Васильев А. В.

Ю.I I . Щербаков

Щ61 Государственная и муниципальная служба: учебник/Ю.Н. Щер­ баков. — Ростов н/Д.: Феникс, 2007. — 256 с. — (Среднее про­ фессиональное образование).

Вучебнике изложены основы государственной и муниципаль­

ной службы РФ, их структура, основные принципы управления и организации работы в государственных и муниципальных учреж­ дениях, механизмы достижения и реализации целей и задач в со­

циальной среде, освящены вопросы прохождения государственной службы и кадровой политики государства, а также многие другие вопросы, связанные с обозначенной тематикой.

Предлагаемый вниманию учебный курс «Государственная и муниципальная служба» адресован студентам образовательных учреждений среднего профессионального образования, а также будет интересен государственным служащим. Он подготовлен в целях обеспечения изучения организации и функционирования современной государственной и муниципальной службы России.

Данный учебник соответствует требованиям Государственного об­ разовательного стандарта и соответствующей программы.

ISBN 5-222-09799-4

УДК 351/354(75.32) ББК 67.401я723

©Ю.Н. Щербаков, 2007

©Оформление: изд-во «Феникс», 2007

Оглавление

Глава I . Государственная гражданская служба как публичноправовой, организационный и социальный институт

Глава I I . Статус государственного служащего

§1. Должности гражданской службы. Реестры должностей государственной

Оглавление

§3. Профессиональная подготовка, переподготовка

Введение

Предлагаемый вниманию читателя учебный курс «Госу­ дарственная и муниципальная служба» адресован, прежде всего студентам средних профессиональных учреждений, обучающимся по специальности «Государственное и муни­ ципальное управление». Он подготовлен в целях обеспече­ ния изучения организации и функционирования современной государственной и муниципальной службы России. Данный учебник соответствует требованиям Государственного обра­ зовательного стандарта и соответствующей программы.

На современном этапе методы государственного управле­ ния, уровень подготовленности государственных и муници­ пальных служащих оказывается в значительном несоответ­ ствии с характером и динамикой тех задач, которые решает сегодня Российское государство. Государственный аппарат работает слишком медленно и неповоротливо и отличается значительным непрофессионализмом.

Это ощущает и руководство страны, и население, и сами госслужащие. К тому же, как показали исследования, про­ веденные Социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте РФ под руковод­ ством профессора В.Э. Бойкова, единая корпорация госу­ дарственных служащих в силу ряда обстоятельств разби­ вается на разрозненно действующие аппараты, входящие в так называемые «команды» по обслуживанию разного рода начальников. Это свидетельствует об острой необходимости трансформации служебных и профессиональных установок и ориентации государственных и муниципальных служа­ щих, и потребности целенаправленной работы по формиро­ ванию государе гвеннической менталыюсти.

На это нацелена, прежде всего, Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Фе­ дерации (2003 - 2005 года)», новые законы «О системе госу-

Введение

дарственной службы РФ», «О государственной гражданской службе РФ» и дополняющие их Указы Президента РФ. По­ этому основными целями данного учебного курса является не только реконструкция сегодняшнего состояния россий­ ской государственной службы, но и показ путей и механиз­ мов перевода ее в более адекватное новым социальным и политическим условиям состояние.

В последнее десятилетие XX века в России произошли коренные изменения как в экономической, так и в политиче­ ской сфере, начались правовые преобразования, вызванные перестройкой отношений собственности и системы власти. Формируется и новая, соответствующая переходному пери­ оду система государственного управления.

Происходящие в России поистине революционные пре­ образования в экономической, политической, правовой и иных сферах протекают с неизбежной для них ожесточен­ ной борьбой за власть, а практически - за овладение госу­ дарственным аппаратом, системой государственного управ­ ления. Как и всегда в переломный период общественного и государственного развития, коренным стал вопрос о поли­ тических, профессиональных и других качествах лиц, уча­ ствующих в государственном управлении.

Важность данного создания еще заключается и в том, что оно будет одним из первых для среднего специального об­ разования.

Надеемся, что изучение всех тем учебника поможет в понимании замыслов и содержания реформ и будет способ­ ствовать их позитивной реализации.

Глава I. Государственная гражданская служба как публично-правовой, организационный и социальный

институт

§1. Государственная гражданская служба как публично-правовой институт

Коренные изменения в социально-политическом устрой­ стве России в 1991-1993 годах, принятие новой Конститу­ ции страны (1993) и другие факторы вызвали необходимость утверждения государственной службы на новых организаци­ онно-правовых принципах и социальных нормах.

В процессе становления государственной службы пер­ востепенное значение приобретает ее формирование как публично-правового института. Это было самым слабым звеном дореформенной государственной службы. Что и ускорило ее распад. В настоящее время возросло понимание первостепенной важности государственной службы, 85% опрошенных государственных служащих считают очень важным наличие правовой основы для функционирования этой службы.

Государственная служба как правовой институт пред­ ставляет собой совокупность юридических норм, регули­ рующих становление, организацию и функционирование объединения государственных служащих, их поведение и деятельность по реализации Конституции и законов Россий­ ской Федерации, а также личный правовой статус этих слу­ жащих. Государственно-служебные отношения регламен­ тируются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами о государственной службе. Основой этой работы в практическом плане стали федеральные законы о системе государственной гражданской службе Российской Федерации.

Сущность государственной службы как правового инсти­ тута предполагает решение двух главных задач.

Во-первых, реализация Конституции и законов РФ, за­ конодательство субъектов Федерации, обеспечение нацио­ нальной безопасности с учетом интересов регионов, а также государственного суверенитета, экономической самостоя­ тельности, духовно-нравственной самобытности народов. Такие функции эффективно может выполнять лишь высо­ копрофессиональный, стабильный, рационально выстроен­ ный и организационно продуманный и вместе с тем в эко­ номическом и правовом отношении обеспеченный аппарат государственных органов.

Во-вторых, деятельность на основе специального зако­ нодательства как совокупность юридических норм, правил и процедур, регулирующих отношения, связанные с орга­ низацией государственной службы и выполнением стоя­ щих перед ней задач. Предусмотрены правовой статус го­ сударственного служащего; особые процедуры замещения государственных должностей; права, обязанности и ответ­ ственность должностных лиц; специфический порядок и технологии прохождения службы. Все эти правовые нормы нацелены на соблюдение и защиту прав и свобод граждан.

В советский период государственная служба практически не регламентировалась нормами права. По правовому поло­ жению государственные служащие ничем не отличались от других категорий граждан. Господствовала трудовая теория государственной службы. Считалось, что норм Кодекса за­ конов о труде достаточно для ее упорядочения. Отношения в государственном аппарате в тот период регулировались общими законодательными актами о Совете Министров, а также специальными нормативными актами - временным правилам о работе в государственных учреждениях и пред­ приятиях (Декрет СНК РСФСР от 21 декабря 1922 года), По­ ложение о дисциплинарной ответственности в порядке под-

10 Гог.удпрстпонипн и муниципальная служба

чипепиости (утверждено 13ЦИК и СНК РСФСР от 20 марта года), Единой номенклатуры должностей служащих (утверждена Госкомтрудом СССР от 9 сентября 1967 года), Квалифицированным справочником должностей руководи­

телей, специалистов и служащих (1987 года).

В настоящее время о государственной службе имеется два закона, несколько указов Президента и постановлений Правительства РФ. Это на порядок меньше, чем в дорево­ люционный период. На начало XX века в России насчиты­ валось около 200 различных нормативных актов, которые регулировали государственную службу. Еще более обширно современное законодательство о государственной службе в развитых странах мира.

Целесообразно в ближайшее время разработать законода­ тельные и другие нормативные правовые акты о программе реформирования, о муниципальной службе, о повышении оплаты труда и гарантиях для государственных служащих, о квалифицированных требованиях к ним, о кадровом резер­ ве, о конкурсе, об аттестации. Наряду с этим важно шире использовать общепризнанные принципы и нормы между­ народного права о государственной службе.

Опыт зарубежных стран, а также отечественная практи­ ка свидетельствуют, что развитие государственной службы как правового института может быть эффективным лишь в том случае, если оно осуществляется на основе соответ­ ствующих механизмов и методов правового регулирования. Под правовым регулированием государственной службы по­ нимается нормативно-организационное воздействие на слу­ жебные отношения в процессе их становления, с целью их охраны, упорядочения и развития в соответствии с потреб­ ностями государства и общества.

Механизм правового регулирования государственной службы включает систему правовых средств, при помощи которых обеспечивается воздействие государства на станов-