Комментарий к новому лесному кодексу российской федерации

И ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ "О ВВЕДЕНИИ В ДЕЙСТВИЕ

ЛЕСНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Материал подготовлен с использованием правовых актов

по состоянию на 10 марта 2007 года

А.В. МАЗУРОВ

От южных морей до полярного края

Раскинулись наши леса и поля...

Из Государственного гимна

Российской Федерации

Широка страна моя родная,

Много в ней лесов, полей и рек...

В.Лебедев-Кумач

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

1. Основные

Вводный закон - Федеральный закон от 4 декабря 2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" // Российская газета от 8 декабря 2006 года

ЛК (новый ЛК, комментируемый ЛК) - Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 года N 200-ФЗ // Российская газета от 8 декабря 2006 года

ЛК-97 - Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 года N 22-ФЗ

ЗЛФ - земли лесного фонда

ДКР - древесно-кустарниковая растительность

2. Дополнительные

ВК - Водный кодекс Российской Федерации от 3 июня 2006 года N 74-ФЗ

ГК - Гражданский кодекс Российской Федерации:

часть первая от 30 ноября 1994 года N 51-ФЗ (статьи 1 - 453)

часть вторая от 26 января 1996 года N 14-ФЗ (статьи 454 - 1109)

Государственная Дума - Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации

ГСК - Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ

ГТС - гидротехническое сооружение

ЕГРП - Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним

ЗК - Земельный кодекс Российской Федерации

КМН - коренные малочисленные народы Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ

КобАП - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

Конституция - Конституция Российской Федерации, вступившая в силу 25 декабря 1993 года

МПР - Министерство природных ресурсов Российской Федерации

НК - Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая от 31 июля 1998 года N 146-ФЗ (статьи 1 - 142), часть вторая от 5 августа 2000 года N 117-ФЗ (статьи 143 - 398)

ОГВ - орган(ы) государственной власти Российской Федерации и (или) субъекта РФ

ОМС - орган(ы) местного самоуправления муниципального района, городского округа, городского или сельского поселения

ООПТ - особо охраняемые природные территории

ПБОЮЛ - предприниматель без образования юридического лица

Правительство - Правительство Российской Федерации

Президент - Президент Российской Федерации

Рослесхоз - Федеральное агентство лесного хозяйства

Росприроднадзор - Федеральная служба по надзору в сфере природопользования

РФ - Российская Федерация

УК - Уголовный кодекс Российской Федерации

ФЗ - федеральный закон

ФЗ о землеустройстве - Федеральный закон "О землеустройстве"

ФЗ о кадастре - Федеральный закон "О государственном земельном кадастре"

ФЗ о переводе - Федеральный закон от 21 декабря 2004 года "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую"

ФЗ о регистрации - Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"

ФОИВ - федеральные органы исполнительной власти

ВСТУПИТЕЛЬНАЯ СТАТЬЯ

С начала 2000-х годов лесное законодательство РФ развивалось по двум основным направлениям: внесения изменений в действующий ЛК-97 и подготовки и принятия нового ЛК.

Первоначальные изменения ЛК-97 обусловливались содержанием принятого в 2001 году Земельного кодекса РФ. Но с 2004 года они стали беспрецедентно масштабными и частыми. Вот хроника, вынужденно изобилующая цифрами и аббревиатурами, и краткое содержание этих изменений, комментируемых также применительно к отдельным статьям нового ЛК.

22 августа 2004 года. Президент подписал ФЗ N 122-ФЗ, больше известный как "Закон о монетизации льгот". В нем содержалась статья 83, вносившая отнюдь не "косметические" изменения в десятки статей ЛК-97. ФЗ от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ был введен в действие с 1 января 2005 года, однако без статьи 83.

21 декабря 2004 года. Президент подписал ФЗ N 172-ФЗ (ФЗ о переводе), вносивший изменения в одну из главных статей ЛК-97 - статью 63, содержащую правила перевода лесных земель в нелесные и ЗЛФ в другие категории земель. ФЗ о переводе вводился в действие с 5 января 2005 года, но статья 63 ЛК-97 в его редакции также не действовала.

29 декабря 2004 года. Президент подписал ФЗ N 199-ФЗ, исключивший из ФЗ от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ статью 83 (со всеми предусмотренными ею изменениями ЛК-97), изложивший в новой редакции статью 63 ЛК-97 и изменивший десятки других статей ЛК-97. Эти изменения были введены в действие через 2 дня - с 1 января 2005 года. Напомню, что в 2005 году впервые новогодние праздники были продлены до пятого, фактически (с учетом переноса выходных дней) до 10 января. В эти дни не могло быть и речи об общедоступности новых законов. Напрасной оказалась подготовка МПР, Рослесхоза и лесопользователей к работе по правилам ФЗ от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ. Но и эти изменения ЛК-97 действовали недолго.

9 мая 2005 года. Президент подписал ФЗ N 45-ФЗ, содержащий положения о внесении изменений в некоторые статьи ЛК-97 по вопросам ограничения лесопользования.

21 июля 2005 года. Президент подписал ФЗ N 111-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" и Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".

31 декабря 2005 года. Президент подписал ФЗ N 199-ФЗ, вносивший в том числе изменения в некоторые статьи ЛК-97. Причем главные из них предписывалось ввести в действие через год - с 1 января 2007 года. Последовавшее вскоре законотворчество показало, что это было очередной юридической фикцией: до 1 января 2007 года эти изменения "не дожили". Что касается других изменений ЛК-97, внесенных ФЗ от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ, вступивших в силу на следующий день (1 января 2006 года) и официально опубликованных 31 декабря 2005 года в "Российской газете", то здесь уместно напомнить правовую позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в Постановлении от 24 октября 1996 года N 17-П, в соответствии с которой при совпадении даты подписания ФЗ Президентом с датой подписания в печать официального издания с текстом такого ФЗ реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами. Данная правовая позиция сохраняет силу.

27 июля 2006 года. Президент подписал ФЗ N 154-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам использования земель лесного фонда" - последний ФЗ, вносящий изменения в ЛК-97. ФЗ от 27 июля 2006 года N 154-ФЗ был введен в действие в полном объеме через 30 дней после официального опубликования - фактически с сентября 2006 года, то есть действовал всего 4 месяца. Среди изменяемых им положений были и те, которые изменились ФЗ от 31 декабря 2005 года N 199-ФЗ и планировались к вступлению в силу лишь с 1 января 2007 года...

Законопроекты об изменении ЛК-97, в том числе взаимоисключающие, вносились в Государственную Думу Правительством и принимались голосами депутатов пропрезидентской партии "Единая Россия". Сами органы исполнительной власти не успевали принимать свои документы во исполнение ими же разработанных и постоянно сменяющих друг друга положений ЛК-97.

В результате государственное управление лесами, порядок предоставления лесов в пользование и перевода ЗЛФ, само лесопользование в 2004 - 2006 годах были дезорганизованы до степени невозможности нормального осуществления. По многим лесным вопросам, даже в тех случаях, когда предполагаемые действия соответствовали очередным изменениям ЛК, они зачастую не могли осуществляться (их рекомендовалось не осуществлять), поскольку в их исполнение не были приняты акты нижестоящей юридической силы и ожидалось новое изменение ЛК-97. В лесную сферу, по сути, был внедрен "управляемый хаос", способствовавший нанесению колоссального ущерба лесному фонду (вследствие бесконтрольной вырубки деревьев и вывоза их за границу, недостатка средств для борьбы с лесными пожарами и т.п.) и создавший условия для оспаривания едва ли не любого действия в отношении леса. Возможно, это делалось для отвлечения внимания от принятия нового ЛК.

Параллельно с изменениями действовавшего ЛК-97 Правительство вело разработку нового ЛК. В Государственную Думу проект нового ЛК был внесен Правительством еще 1 февраля 2005 года. До этого проект ЛК долго разрабатывался и согласовывался между ведомствами. Причем основным разработчиком было не Министерство природных ресурсов, а Министерство экономического развития и торговли, что не могло не отразиться на содержании ЛК: он расширял возможности получения лесов (земель, древесины и других лесных ресурсов) в частную собственность, "либерализировал" лесопользование, создавая условия для совершения с лесами различных сделок. Не случайно огромный интерес к проекту нового ЛК с самого начала проявили не только социально активные граждане России, но и некоторые зарубежные государства, особенно Финляндия и Китай.

В первом чтении Государственная Дума приняла ЛК 22 апреля 2005 года, установив при этом 45-дневный срок направления поправок для дальнейшего принятия. При соблюдении этого установления принятие ЛК во втором и, возможно, третьем (последнем) чтении могло состояться в июне 2005 года, а вступление его в силу - с 1 января 2006 года. Однако такой процесс принятия ЛК не состоялся, возможно, вследствие протестов общественности против его содержания. Государственная Дума, вынужденная провести доработку проекта ЛК, неоднократно переносила его дальнейшее принятие. Так, выступая на закрытии осенней сессии Государственной Думы 23 декабря 2005 года, ее Председатель Б. Грызлов отметил, что принятие нового Лесного кодекса - приоритетная задача весенней сессии 2006 года (которая не была выполнена).

В итоге принятие нового ЛК Государственной Думой (голосами депутатов от партии "Единая Россия") и введение его в действие "отодвинулось" на целый год. Окончательная редакция нового ЛК стала известна 8 ноября 2006 года - с принятием его Государственной Думой. Наш постоянный автор - Алексей Валерьевич Мазуров - незамедлительно приступил к данному Комментарию, используя значительный массив накопленных материалов и свой опыт лекционно-семинарских занятий по лесной теме. Наша работа не прекращалась ни на один день, что и позволило предложить читателям это издание уже в марте 2007 года.

Одновременно с новым ЛК принимался ФЗ о его введении в действие. Вводный закон, судя по его номеру, подписан Президентом после ЛК. Но в предлагаемом издании он комментируется первым, поскольку, во-первых, это своеобразный мост от прежнего ЛК к новому; во-вторых, такая структура Комментария способствует лучшему пониманию положений нового ЛК; в-третьих, Вводный закон содержит положения не только переходного характера. Фактически он объединяет три разновидности норм: собственно о порядке введения в действие нового ЛК (статьи 1, 2, 4 - 7, 11 - 15, 40), о приведении в соответствие с новым ЛК других ФЗ (статьи 16 - 39) и нормы отнюдь не переходного характера, содержание которых свидетельствует о том, что их следовало поместить в самом ЛК (статьи 3 и 8 - 10 Вводного закона). Приняв Вводный закон такого содержания, федеральный законодатель тем самым отказался от принятия ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Лесного кодекса Российской Федерации".

Поскольку Россия является самой многолесной страной в мире и на ее территории находится около пятой части лесов на всей Земле, новый ЛК непосредственно влияет на все леса и земли лесного фонда, которые, по официальным данным, занимают 69% территории России, а также на любые недвижимые объекты и виды деятельности в лесах. Известно, что леса России являются "легкими Земли", вырабатывающими кислород и имеющими антисмоговый эффект; ценнейшим природным ресурсом, кормящим значительную часть населения и обеспечивающим платежи в бюджеты; что без лесов высыхают водные объекты; что земля и иная недвижимость в лесу и около леса, особенно в городах, оценивается, как правило, значительно выше, чем в отдалении от него, поскольку лес - это также хороший шумопоглотитель: в среднем 100-метровая полоса леса снижает шум на 20 децибел.

В связи с этим новый ЛК имеет большое практическое значение для каждого жителя России.

Д.В.Казаков,

адвокат Адвокатской палаты

Московской области

Март 2007 года

4 декабря 2006 года N 201-ФЗ