Лекция 5. Система органов прокуратуры РФ. Функции и задачи прокуратуры.

Прокуратура РФ — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конститу­ции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (п. 1, 2 ст. 1 Закона о прокуратуре.

Для достижения названных целей органы прокуратуры осуществляют следующие функции:

— надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

— надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

— надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

— надзор за исполнением законов судебными приставами;

— надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

— уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;

— координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

— возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными КоАП РФ об административных правонарушениях и другими федеральными законами;

— участие в соответствии с процессуальным законодательством РФ в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов;

— участие в правотворческой деятельности;

— международное сотрудничество (п. 2—5 ст. 1 Закона о прокуратуре).

По своей сути все вышеуказанные функции, которыми наделяются органы прокуратуры, и есть основные направления деятельности органов прокуратуры и достижения поставленных перед ними целей.

В зависимости от той или иной цели, которую надо достичь в своей деятельности, органы прокуратуры решают различные и многочисленные задачи. Условно все задачи органов прокуратуры подразделяются на три вида: общие, специальные и частные. Общие задачи органов прокуратуры сводятся к обеспечению законности и правопорядка в России. Специальные — разрешаются при осуществлении основных направлений деятельности прокуратуры. Частные — в ходе применения средств прокурорского реагирования.

Все основные направления деятельности прокуратуры реализуются ею, основываясь на следующих прин­ципах: единства и централизации, независимости от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений; гласности и законности.

Принципы единства и централизации органов прокуратуры состоят в том, что эти органы представляют собой единую систему, воз­главляемую Генеральным прокурором РФ, выполняют единые цели и задачи, стоящие перед прокуратурами всех звеньев. В соответствии с данными принципами деятельность органов прокуратуры определяется общностью форм и методов, способов осуществления надзора за исполнением законов, единством средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, а также принятия мер по предупреждению нарушений закона. Кроме того, прокуратура РФ представляет собой единую феде­ральную централизованную систему органов и учреждений. Это означает:

— установленный порядок назначения прокуроров;

— финансирование всех органов прокуратуры за счет средств фе­дерального бюджета;

— подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генераль­ному прокурору РФ;

Прокуроры не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Принцип независимости. Прокуратура — орган, независимый от кого бы то ни было и, прежде всего, она осуществляет полномочия независимо от федеральных ор­ганов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправ­ления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами (абз. 1 п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре);

Независимость прокурорского надзора предполагает осуществление над­зора за правильным и единообразным применением законов, не­смотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурорских работников с целью повлиять на принимаемые ими решения или воспрепятствование в какой-либо форме их деятельности влечет за собой установленную законом ответственность (п. 1 ст. 5 Закона о прокуратуре). Например, вмешательство в деятельность прокурора по осуществлению им обязанностей в сфере уголовного судопроизводства влечет уголовную ответственность.

Прокурор, в том числе и иной прокурорский работник, не обязаны давать какие-либо объяснения по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления за исключением случаев, предусмотренных законом. При этом никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения.

Гласность в осуществлении прокурорского надзора означает, что про­куратура осуществляет свои функции гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, о государственной и иной специально охраняемой законом тайны. Органы прокуратуры информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности (абз. 2, 3 п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре).

Принцип законности — универсальное правовое положение, заключающееся в точном и неуклонном соблюдении требований всеми участниками общественных отношений. Однако этот принцип имеет свою специфику применительно к органам прокуратуры: вся деятельность данных органов должна осуществляться на основе закона и в точном соответствии с ним, при строжайшем соблюдении всеми лицами, осуществляющими прокурорский надзор, правовых норм, регулирующих их деятельность и подлежащих применению в процессе осуществления прокурорского надзора. Органы прокуратуры должны обеспечивать точное и единообразное исполнение законов всеми физическими и юридическими лицами. Организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре и другими федеральными законами, международными договорами РФ. На прокуратуру РФ не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами (ст. 3 Закона о прокуратуре).

Одним из общих условий деятельности прокуратуры, которые по своей значимости сходны с принципами деятельности органов прокуратуры, является положение об обязательности исполнения требований прокурора. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора и следователя безвозмездно. Неисполнение требований прокурора, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой установленную законом ответственность (ст. 6 Закона о прокуратуре).

Основные направления прокурорской деятельности и правовые средства прокурорского надзора

Прокуратура РФ осуществляет полномочия в определенных сферах, отраслях деятельности органов прокуратуры. Как отмечалось выше, они получили наименования направлений деятельности прокуратуры.

Основным направлением деятельности органов прокуратуры является осуществление прокурорского надзора.

Прокурорский надзор — осуществляемая от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц — прокуроров по обеспечению точного исполнения и единообразного применения законов на всей территории РФ путем своевременного выявления и принятия мер к:

— выявлению и своевременному устранению любых нарушений закона, причин и условий, способствующих им;

— восстановлению нарушений законности;

— привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности.

Как отмечалось выше, цель прокурорского надзора — обеспечение верховенства закон, прав и свобод человека и гражданина, суверенных прав РФ и прав субъектов РФ, прав органов государственной власти и органов местного самоуправления, учреждений и организаций, общественных и политических организаций и учреждений.

Прокурорский надзор в России осуществляется органами прокуратуры по определенным направлениям, которые принято называть отраслями прокурорского надзора.

Отрасль прокурорского надзора — относительно самостоятельная часть прокурорского надзора, характеризующаяся специфическими для конкретной отрасли надзора предметом и полномочиями прокурора.

Так как каждая отрасль прокурорского надзора имеет свой особый предмет надзора, соответственно, прокурор, дей­ствующий в рамках конкретной отрасли надзора, наделен полномочиями, которые дают ему возможность эффективно выявлять нарушения закона и принимать меры к их устранению.

Различают следующие виды отраслей прокурорского надзора:

1) надзор за исполнением законов (общий надзор). Этот вид надзора определен в п. 2 ст. 1 и ст. 21—25 Закона о прокуратуре и является важнейшей отраслью прокурорского надзора. Осуществляя свою деятельность в рамках данной отрасли надзора, органы прокуратуры не должны подменять иные государствен­ные органы, вмешиваться в их оперативно-хозяйственную дея­тельность. Прокурорские проверки, как средства выявления правонарушения в данной сфере, проводятся на основании поступивших сообщений и имеющихся сведений о нарушениях законности, требующих непосредственного проку­рорского реагирования. Кроме того, из всех иных отраслей прокурорского надзора данная отрасль является наиболее объ­емной.

При этом предметом надзора являются:

— соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории РФ, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

— соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными выше;

2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Предметом надзора в данной отрасли является соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Предметом надзора здесь является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. При осуществлении данной отрасли прокурорского надзора указания Генерального прокурора РФ по вопросам дознания, не требующего законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения;

4) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Предметом данной отрасли прокурорского надзора являются:

— законность нахождения лиц в местах содержания задержанных (изоляторах вре­менного содержания) и предварительного заключения (следственных изоляторах);

— законность нахождения лиц в исправительных учрежде­ниях, исполняющих наказания по приговорам судов (тюрьмы, колонии и др.), а также учреждениях, исполняющих решения о принудительных мерах воспитательного и медицинского харак­тера;

— соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу;

— соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера;

— соблюдение установленных законодательством РФ порядка и условий содержания вышеуказанных лиц;

— законность исполнения наказания, не связанного с лишением свободы;

5) надзор за исполнением законов судебными приставами. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами — наиболее молодая отрасль прокурорского надзора.

Как и любая отрасль прокурорского надзора, надзор за исполнением законов судебными приставами имеет свой предмет надзора и присущие только данной отрасли прокурорского надзора полномочия прокурора, дающие ему возможность эффективно выявлять нарушения в данной сфере и принимать меры к их устранению. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами включает:

надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций, связанных с исполнением судебных актов и актов других органов. Речь в данном случае может идти о принимаемых и выносимых судебными приставами правовых актах (постановление о возбуждении исполнительного производства, постановление об окончании исполнительного производства и т. д.), а также о принятых ими иных мерах по своевременному, полному и правильному исполнению исполнительных документов и т. д.

надзор за исполнением судебными приставами всякого иного законодательного акта, нарушение которого возможно в ходе осуществления ими своей деятельности. Это, прежде всего — деятельность судебных приставов по обеспечению в судах безопасности судей, присяжных заседателей, участников судебного процесса и свидетелей; охраны зданий судов, совещательных комнат и судебных помещений в рабочее время; выполнением ими распоряжения председателя суда, а также судьи, председательствующего в судебном заседании, связанные с соблюдением порядка в суде; исполнению решения суда и судьи о применении к подсудимому и другим гражданам предусмотренных законом мер процессуального принуждения и т.д.

При реализации своих функций в той или иной отрасли прокурорского надзора органы прокуратуры наделяются определенными полномочиями. Все эти полномочия по устранению, выявлению и предупреждению нарушений закона органы прокуратуры осуществляют в конкретных действиях и прокурорских актах, которые они издают. В юридической литературе реализация данных полномочий прокурора получила название средства прокурорского надзора. Таким образом, под правовыми средствами прокурорского надзора понимают предусмотренные законодательством формы реализации полномочий прокурора, направленные на выявление, устранение и предупреждение нарушений закона.

Все средства прокурорского надзора обладают определенными особенностями и отличаются от иных актов административной власти. Средства прокурорского реагирования не должны:

— содержать каких-либо указаний по вопросам деятельности соответствующих органов и должностных лиц или принимать за них решения;

— влиять на оперативно-служебную и хозяйственную деятельность учреждений и организаций;

— сочетаться с контрольно–ревизионными действиями;

— содержать каких-либо мер административного или дисциплинарного взыскания.

Средства прокурорского надзора по целевому назначению можно классифицировать на средства:

— выявления нарушений законности;

— реагирования на них.

Все средства выявления нарушений законности закреплены в законе. К числу важнейших средств выявления нарушений законности относятся следующие:

истребование актов управления для проверки их соответствия законодательству;

требование от органов управления проведения проверок и ревизий;

проведение прокурорских проверок;

рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан и должностных лиц;

беспрепятственное вхождение на территории и помещения органов, свободный доступ к документам и материалам и иным сведениям и др.

Правовые средства прокурорского надзора воплощаются в соответствующих актах прокурорского реагирования, которые должны соответствовать определенным требованиям и прежде всего —применяться на законных основаниях. Законность применения актов прокурорского реагирования предполагает точное со­блюдение норм материального и процессуального права, регламенти­рующего форму и содержание соответствующего документа, полное соответствие нормам уголовного, и гражданского пра­ва, применяемым при составлении данного акта. Документ должен быть законным как по содержанию, так и по форме. При этом все правовое средства реагирования прокурора на выявленные правонарушения определяются законодательством для каждой отрасли прокурорского надзора. К данной группе правовых средств прокурорского надзора относятся: протест прокурора на противоречащий закону правовой акт, представление об устранении допущенных нарушений закона, постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении, предостережение о недопустимости нарушений закона.

Важным направлением деятельности прокуратуры является также осуществление уголовного преследования в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством РФ. Прокурор осуществляет уголовное преследование как на досудебной стадии уголовного судопроизводства, так и в стадии судебного производства. На досудебной стадии уголовного судопроизводства прокурор утверждает обвинительное заключение или обвинительный акт, а также даёт указания органам дознания при производстве дознания. На стадии судебного разбирательства прокурор выступает в суде в качестве государственного обвинителя. Он принимает участие в допросе подсудимого, потерпевшего, свидетелей, в исследовании заключений экспертов и вещественных доказательств. Участвуя в судебных прениях по уголовному делу, прокурор выступает с обвинительной речью, в которой анализирует исследованные доказательства, высказывает предложения по вопросам, имеющим значение для дела. Законом установлена возможность для прокурора отказаться от поддержания государственного обвинения (ст. 246 УПК РФ).

После постановления судом приговора прокурор обязан принять в установленном законом порядке меры по исправлению судебных ошибок, если они были допущены. Для этого он наделен определенными полномочиями. Кроме того, прокурор вправе проверить своевременность обращения приговора к исполнению.

Еще одним направлением деятельности органов прокуратуры признается законом участие прокурора в рассмотрении дел судами. Это связано с тем, что судебные органы, как и прокуратура при рассмотрении и разрешении уголовных и гражданских дел руководствуются сходными задачами: вынесение законного, обоснованного и справедливого приговора или законными, обоснованными и мотивированными иного судебного решения, обеспечение прав и законных интересов участников судебного разбирательства. Всей своей деятельностью в суде прокурор способствует выполнению этих задач, но осуществляет он это в соответствии с принципом состязательности особыми методами. Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством РФ вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством РФ.

Кроме вышеназванных, одним из важных направлений прокурорской деятельности является координация работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Органы прокуратуры совместно с другими правоохранитель­ными органами изучают динамику, состояние и при­чины преступности, разрабатывают и проводят согласованные мероприятия по предупреждению и раскрытию преступлений. Особое внимание обращается прокуратурой на борьбу с организованной преступностью.

Направлением деятельности прокуратуры РФ является также международное сотрудничество с правоохранительными и иными компетентными органами других государств, международными организациями в целях повышения эффективности, совершенствования практики применения международных договоров и соглашений РФ о правовой помощи, борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека.

Еще одним из направлений деятельности прокуратуры является участие прокуратуры в правотворческой деятельности. Закон о прокуратуре предусматривает, что прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней, предложения об изменении, дополнении, отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов (ст. 9).

В рамках данного направления деятельности органы прокуратуры участвуют в проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Порядок проведения указанной экспертизы регулируется приказом Генерального прокурора РФ от 28 декабря 2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» и проводится в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96.

При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор в соответствии с Законом о прокуратуре вносит в орган, организацию или должностному лицу, который издал соответствующий нормативный правовой акт, требование об изменении этого акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.

Требование об изменении нормативного правового акта может быть отозвано прокурором до его рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом. Данное требование прокурора обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в 10-дневный срок со дня поступления требования.

Требование прокурора об изменении нормативного правового акта, направленное в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ или в представительный орган местного самоуправления, подлежит обязательному рассмотрению на ближайшем заседании соответствующего органа. О результатах рассмотрения требования об изменении нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору, внесшему требование.

Указанное требование прокурора может быть обжаловано в установленном порядке (ч. 2, 3 ст. 9.1 Закона о прокуратуре).