AlternativeDevelopment-doklad-RUS

Рисунок 3. Как минимум 80 % доходов экономики Афганистана формируется из иностранной помощи, расходов иностранных войск на территории страны, производства наркотиков и связанных с ним видов деятельности

Таким образом, афганская экономика на сегодняшний день не обеспечивает занятостью даже существующее количество экономически активных жителей страны. Однако Афганистан относится к числу стран с самым высоким уровнем рождаемости. В стране одна женщина за свою жизнь рожает в среднем 6 детей. Доля населения Афганистана в возрасте от 0 до 14 лет составляет более 43 % (более 13 миллионов человек). Каждый год на рынок труда выходит несколько сотен тысяч новых потенциальных работников. Понятно, что в существующей экономической ситуации практически никаких перспектив легального трудоустройства у них нет. Поэтому в подавляющем большинстве они будут вовлекаться в производство и распространение наркотиков или пополнять ряды экстремистов. Одного лишь этого экономико-демографического механизма достаточно, чтобы бесконечно подпитывать вооруженную борьбу и наркопроизводство в стране.

Рисунок 4. Базовая проблема: высокая рождаемость и медленный рост экономики быстро увеличивают армию безработных

(красным выделены безработные)

| 9

За более чем десять лет процветания наркопроизводства в Афганистане у этого вида незаконной экономической деятельности сформировалась своя устойчивая социальная база. Это беднейшие крестьяне афганских провинций, зачастую безземельные, вынужденные участвовать в возделывании мака в силу отсутствия других источников средств к существованию. От заказчиков — наркоторговцев — они получают землю, технику, удобрения, кредиты и гарантированный сбыт. Там, где эти «позитивные» стимулы не действуют, к выращиванию опийного мака крестьяне принуждаются угрозой силы.

Как показывает динамика площадей, занятых под маковыми посевами, эта социальная база в последние годы не только устойчиво воспроизводится, но и постоянно расширяется. К примеру, рост площадей наркопосевов на 36 % за один лишь 2013 год свидетельствует о пропорциональном увеличении количества крестьян (и членов их семей), вовлеченных в возделывание наркотических культур.

Все это говорит о принципиально новом качестве явления афганского наркопроизводства, которое из следствия международного конфликта и бедности превратилось в самостоятельный источник вооруженных конфликтов, нищеты, терроризма, экстремизма и организованной преступности — в самостоятельную угрозу международному миру и безопасности, а также стабильности самого Афганистана. Производство наркотиков как самостоятельный источник нестабильности из вызова в правоохранительной сфере, в сфере экономического развития стало угрозой международной безопасности в регионе.

Но ответом на эту угрозу международной безопасности может быть только форсированное экономическое развитие, обеспечивающее создание легальной и динамично развивающейся экономики Афганистана, ее социальной базы, преодоление фундаментальной социальноэкономической депрессивности в стране и регионе. Такое развитие, организованное в рамках принятой международным сообществом идеологии альтернативного развития, является единственным разумным ответом на эту уникальную угрозу международному миру и безопасности. Силовые меры по разрушению существующей социальной базы наркопроизводства при этом имеют второстепенное значение и весьма ограниченную эффективность.

Пока у легальной экономики в Афганистане не возникнет мощная социальная база, пока не будет решена проблема безработицы и отсутствия средств к существованию для подавляющего большинства населения страны, решить проблему афганского наркопроизводства будет невозможно.

10 |

Альтернативное развитие

На протяжении ХХ столетия ни один метод борьбы против наркопроизводства в условиях рыночной экономики не дал таких обнадеживающих результатов, как альтернативное развитие. Поэтому сегодня оно является неотъемлемой частью комплексного и сбалансированного подхода, реализуемого международным сообществом для решения мировой проблемы наркотиков. Более того, в настоящее время альтернативное развитие – это единственный инструмент в методологии антинаркотической деятельности, позволяющий существенно влиять на экономические и социальные факторы, формирующие условия для производства наркотиков в Афганистане.

Первый опыт успешной организации сельскохозяйственного развития, которое обеспечило замещение производства незаконных наркотических культур возделыванием законных, был получен международным сообществом еще до выработки и операционализации самого термина «альтернативное развитие». Основой такого опыта стало сотрудничество Федеративной Республики Германия с правительством Королевства Тайланд в организации сельскохозяйственного развития этой страны, начавшееся еще в 1959 году с открытия Тайско-Германской технической школы в Северном Бангкоке.

Особое положительное значение для утверждения на международном уровне и эволюции самого подхода «альтернативное развитие» имела реализация программы Тайско-Германской программы развития высокогорья, реализованной в период с 1981 по 1998 году. Во многом благодаря этому успешному опыту альтернативное развитие стало предметом обсуждения в ходе ХХ-й Специальной сессии Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций в 1998 году.

Историческим документом, принятым на ХХ-й Специальной сессии, стал План действий по налаживанию международного сотрудничества в деле искоренения незаконных наркотикосодержащих культур и содействия альтернативному развитию. В Плане было дано определение альтернативного развития как процесса, направленного на предупреждение и ликвидацию незаконного культивирования растений, содержащих наркотические и психотропные вещества, с помощью специально разработанных мер по развитию сельских районов в контексте устойчивого национального экономического роста и усилий по обеспечению устойчивого развития в странах, ведущих борьбу с наркотиками, при признании особых социально-культурных характеристик целевых общин и групп, в рамках всеобъемлющего и долговременного решения проблемы незаконных наркотиков.

| 11

Имеющийся бесценный опыт альтернативного развития был изучен и систематизирован в рамках важнейших экспертных работ: в материалах конференции в Фельдафинге 2002 года; в докладе Комиссии по наркотическим средствам «Альтернативное развитие: глобальная предметная оценка» (2005 год); в докладе Международного комитета по контролю над наркотиками за 2005 год (глава «Альтернативное развитие и законные средства к существованию», опубликовано в 2006 году); докладе Всемирного банка и Департамента по международному развитию Офиса внешних иностранных дел Великобритании «Экономические стимулы и инициативы в сфере развития, направленные на сокращение производства опиума в Афганистане» (2008 год); в докладе Управления по наркотикам и преступности ООН «Оценка воздействия мирового финансового кризиса на устойчивость альтернативного развития» (2010 год); в докладах и проектах немецкой государственной компании «Общество международного сотрудничества» («GIZ»); материалах конференции «Вовлечение новых партнеров в сферу альтернативного развития» (2013 год).

Названные и другие работы показывают эволюцию альтернативного развития за несколько десятилетий существования этой практики: от разрозненных точечных кампаний посева законных культур вместо наркотических, через отдельные проекты сельскохозяйственного и социального развития районов, поддержанные правительством, к долгосрочным целостным программам регионального развития, вписанным в национальные и международные стратегии сокращения нищеты и социально-экономического развития.

В каждом регионе успешный опыт включал уникальное сочетание компонентов антинаркотической политики, таких как альтернативное развитие, правоохранительные меры, эрадикация посевов наркотических культур и другие. И это уникальное сочетание различных мер в конкретных условиях приходилось вырабатывать, анализируя ошибки и недостатки существующих подходов. Но одновременно удалось выработать и универсальные рекомендации, выполнение которых создает основу для успешности программ альтернативного развития. Они были систематизированы в принятых Генеральной Ассамблеей ООН Руководящих принципах ООН в сфере альтернативного развития (Резолюция

A/RES/68/196 от 18 декабря 2013 года).

Альтернативное развитие является развитием

Важнейшим фактором эффективности программ альтернативного развития является наличие долгосрочной приверженности правительства реализации таких программ, выраженной в глубокой интеграции альтернативного развития в региональные, общенациональные и между-

12 |

народные программы и стратегии социально-экономического развития. Это справедливо как на микро-, так и на макроуровне. Если альтернативное производство создано и преуспевает лишь благодаря особой поддержке правительства и не интегрировано в рынки и институциональные рамки рыночной экономики и национального развития, то при сокращении или прекращении этой поддержки законные промыслы вновь могут быть замещены наркопроизводством. Это тем более справедливо в условиях глобального кризиса, негативное влияние которого на результаты альтернативного развития отмечалось экспертами. С другой стороны, очевидно, что обеспечивать особую поддержку таким районам продолжительное время государства не могут по макроэкономическим причинам. Ведь, как правило, с проблемой массового производства наркотиков сталкиваются наиболее бедные и слабые государства мира, кроме того, еще и пораженные коррупцией.

Иными словами, в термине «альтернативное развитие» главным является слово «развитие». «Альтернативное развитие» призвано организовывать направленное развитие в целях замещения наркопроизводства, то есть наркоэкономики и связанного с производством наркотиков социального уклада жизни, и именно через это — обеспечивать необходимые эффекты в сфере борьбы с производством наркотиков. Данное принципиальное положение было закреплено в Руководящих принципах ООН в сфере альтернативного развития, где, в частности, сказано:

«Стратегический курс в области альтернативного развития является важным элементом активизации развития в государствах, сталкива-

ющихся с незаконным возделыванием или в некоторых случаях находящихся под угрозой незаконного возделывания культур, которые используются для нелегального производства и изготовления наркотиков, и он играет важную роль в национальной, региональной и международной политике в области развития и в комплексной политике, направленной на сокращение масштабов нищеты и развитие сотрудничества».

Таким образом, альтернативное развитие здесь определяется как развитие, осуществляемое в специфических условиях — в государствах, сталкивающихся с незаконным возделыванием или в некоторых случаях находящихся под угрозой незаконного возделывания наркотических культур. Данный подход всецело учитывает, например, официальный подход Европейского союза к альтернативному развитию, сформулированный в 2006 году в записке главного рабочего органа Совета Европейского союза по проблеме наркотиков — Горизонтальной рабочей группы по наркотикам (9597/06 от 18 мая 2006 года). В документе отмечается, что понятия «развитие» и «альтернативное развитие» идентичны по содержанию за тем исключением, что альтернативное

| 13

развитие осуществляется в районах, где существует выращивание незаконных культур, или оно существовало ранее и может возобновиться, или оно может появиться, если не будут предприняты необходимые действия, или люди из этого региона могут быть вовлечены в выращивание таких культур или мигрировать в районы их выращивания. В этом смысле «альтернативное» развитие означает развитие, создающее альтернативу производству наркотиков.

В международно-правовой перспективе альтернативное развитие является политикой, направленной на реализацию фундаментального права человека на развитие, в неблагоприятной среде, создаваемой производством наркотиков в конкретном регионе или конкретной стране. Это право, провозглашенное в Декларации социального развития и прогресса 1969 года и закрепленное в Декларации о праве на развитие 1986 года, относится к числу неотъемлемых прав человека. Поэтому принцип нераздельности и взаимозависимости всех прав человека дает хорошее представление о том, как альтернативное развитие связано с более широким контекстом развития, включая экономику, государственное управление, безопасность и другие сферы.

Еще одним важным аспектом рассмотрения альтернативного развития как развития является необходимость понимания международной помощи альтернативному развитию как практики совместного развития. Созданная российским экспертным сообществом доктрина совместного развития подчеркивает, что международное сотрудничество в решении любой проблемы оказывается наиболее эффективным тогда, когда оно нацелено на совместное создание нового общественного богатства и стоимости, а не на перераспределение существующих активов. В случае

сликвидацией афганского наркопроизводства нужно признать, что подобные усилия по совместному развитию в рамках альтернативного развития Афганистана действительно могут дать обоюдные и всеобще значимые положительные результаты. Такой подход превращает борьбу

спроизводством наркотиков в Афганистане в игру с положительной суммой для всех участников процесса — от международного сообщества до афганских дехкан Гильменда, Нанганхара, Кундуза или Бадахшана.

Форсированная индустриализация как новый метод альтернативного развития (Русский план)

С точки зрения задач организации альтернативного развития ситуация в Афганистане представляет собой уникальный пример, в рамках которого основные факторы, обуславливающие развитие здесь производства наркотиков, выражены в крайней форме. Это, прежде всего, бедность населения, массовая безработица, стремительный рост населе-

14 |

ния, слабость системы социального обеспечения, слабость водной и энергетической инфраструктуры, неэффективность государственных институтов, низкий уровень безопасности и другие. Специфика ситуации в Афганистане требует не только точного, последовательного и адаптированного к местным условиям применения Международных руководящих принципов альтернативного развития, но и существенного преобразования и совершенствования самого подхода к альтернативному развитию.

Выполнение главного условия успешности программ альтернативного развития — их интеграции в более общие программы и стратегии экономического развития — в Афганистане попросту невозможно. Прежде всего, потому, что в Афганистане нет бурно растущей, развивающейся экономики, способной создать надлежащие институциональные рамки для воспроизводства и устойчивой реализации программ альтернативного развития. Иными словами, в Афганистане нет развития, частью которого могли бы стать программы альтернативного развития. Это главный вызов, на который должно искать ответ международное сообщество.

Ответом на этот вызов должна стать выработка нового видения альтернативного развития Афганистана.

Российские организации гражданского общества на сегодня предлагают такое новое видение, основанное на осознании необходимости форсированной индустриализации и общего инфраструктурного подъёма всей территории страны в рамках Всеобъемлющего международного плана альтернативного развития. По сути, необходимо перейти к рассмотрению индустриализации как нового типа альтернативного развития, охватывающего не только сельскую местность, но и города. Хотя ранее городские регионы не находились в центре внимания программ альтернативного развития, следует признать, что их экономический подъем, в целом организация разумной градостроительной политики также являются критическими для успеха альтернативного развития в Афганистане. Это тем более важно, учитывая тот факт, что индустриализация страны будет неизбежно сопровождаться ее урбанизацией, которая должна быть сбалансированной и экономически состоятельной.

Кроме того, международный план альтернативного развития, основанный на форсированной индустриализации страны, должен стать инструментом не только снижения предложения наркотиков, но и снижения спроса на них в Афганистане, как это было рекомендовано в Докладе Международного комитета по контролю над наркотиками за 2005 год. Без резкого сокращения более чем полуторамиллионной армии наркозависимых победа над наркотиками в Афганистане невозможна.

| 15

Россия имеет уникальный и в целом успешный опыт организации форсированной индустриализации и комплексного подъема экономики Афганистана, который был получен в ходе экономического и политического сотрудничества с этой страной СССР в 1970–1980-х годах. Благодаря огромным советским инвестициям были созданы 142 крупных инфраструктурных и промышленных объекта, составивших основу экономики Афганистана. Это произошло, несмотря на необходимость одновременного ведения боевых действий против поддерживаемых извне повстанческих вооруженных групп в 1980-х годах.

Сегодня, когда мировое сообщество едино в его стремлении к обеспечению безопасности, стабильности и экономического развития Афганистана, подобные усилия не просто могут быть многократно более эффективными. По сути, они представляют собой единственно возможную стратегию борьбы с производством наркотиков в этой стране —обеспечения безопасности через развитие. Афганистану нужен Всеобъемлющий международный план альтернативного развития на основе форсированной индустриализации страны.

Такой План позволяет добиться реализации согласованного ключевыми партнерами курса на обеспечение экономической самодостаточности (self-reliance) Афганистана, выработанного на Токийской конференции при ведущей роли японской стороны, как одного из главных доноров афганского развития. В рамках названного подхода названный План мог бы стать важнейшим инструментом, обеспечивающим концентрацию усилий международного сообщества и достижение осязаемых результатов, способных в реалистичные сроки существенно изменить ситуацию в Афганистане к лучшему.

Всеобъемлющий международный план альтернативного развития Афганистана

Всеобъемлющий международный план альтернативного развития Афганистана, основанный на форсированной индустриализации этой страны, будет включать в себя следующие основные направления действий.

1.Создание инфраструктуры развития, необходимой как для жизнеобеспечения населения, так и для организации экономических инициатив, проектов, программ, обеспечивающих массовое создание устойчивых рабочих мест.

2.Создание новых и расширение существующих индустрий, обеспечивающих массовую занятость и повышение уровня доходов значительной части населения.

16 |

3.Обеспечение доступа населения к социально-культурной инфраструктуре, включая, прежде всего, образование и медицину. Быстрое формирование кадровой основы для новой афганской экономики за счет усилий в сфере профессионального образования, включающих как обучение афганских специалистов за рубежом, так и создание образовательных учреждений необходимого профиля в Афганистане.

4.Обеспечение безопасности на основе политики национального примирения и бескомпромиссной борьбы с наркопроизводством, коррупцией и экстремизмом.

Врезультате реализации Плана, включая смежные с ним проекты

ипрограммы в соседних с Афганистаном странах, будет сформирован крупный региональный общий рынок с более чем 300 миллионами потребителей в таких странах, как Афганистан, Пакистан, Иран, Таджикистан, Кыргызстан, Узбекистан, Туркменистан.

Ниже приводится видение ряда проектов и программ, составляющих ту часть Плана, подготовку и реализацию которой в организационном плане может полностью взять на себя Россия, в том числе, опираясь на опыт экономического сотрудничества СССР и Афганистана во второй половине ХХ века. Полная версия Плана должна быть разработана в ходе специальных экспертных мероприятий при широком международном сотрудничестве в течение 2014–2015 годов (см. главку Дорожная карта разработки и реализации Плана).

Инфраструктура развития

Первоочередное значение для экономического развития Афганистана имеет развитие энергетики и, особенно, электроэнергетики, которая способна дать толчок развитию промышленности и кардинально поднять уровень и качество жизни жителей Афганистана. В качестве главного стратегического инвестиционного проекта, способного обеспечить страну достаточным количество электроэнергии для проведения первичной индустриализации, следует рассматривать строительство каскада гидроэлектростанций на трансграничной реке Пяндж между Афганистаном и Таджикистаном.

| 17

Рисунок 5. Каскад ГЭС на реке Пяндж – путь к устойчивому развитию энергетики Афганистана

Такой каскад предполагает возведение 12 плотин и выход на суммарную установленную мощность в 17,5 гВт. В первую очередь каскада входят Даштиджумская и Рушанская ГЭС, ввод которых обеспечит мощность равную 7 гВт электроэнергии.

Таким образом, при условии равного распределения мощностей между Таджикистаном и Афганистаном ввод первой очереди полностью покрывает пожелания Министерства энергетики и водного хозяйства Афганистана по вводу мощностей до 2020 года. Это открывает возможности запуска первичной индустриализации.

Одновременно создание водохранилищ в рамках каскада дает необходимые водные ресурсы для восстановления и расширения ирригационной сети в северных провинциях Афганистана.

Необходимые инвестиции для ввода первой очереди каскада составляют 7 миллиардов долларов.

Одним из главных потребителей вырабатываемой электроэнергии может стать электрифицированный участок железной дороги, который должен соединить государства бывшей советской Средней Азии с Пакистаном.

Указанный железнодорожный участок через Афганистан в рамках единой Индо-Сибирской магистрали пролегает по месторождениям по-

18 |