Добавил:
Upload Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:
Федералогия Абдулатипов.doc
Скачиваний:
8
Добавлен:
04.11.2018
Размер:
4.24 Mб
Скачать

Федералогия: Учебное пособие

Абдулатипов Р. Г.

Структура книги

Тематический учебный план изучения курса «Федералогия»

Тема 1. Федералогия как научная и учебная дисциплина о теории и практике федерализма

Тема 2. Федерализм в истории Российского государства

Тема 3. Российская Федерация: конституционно-правовые основы

Тема 4. Субъект Федерации: правовой статус и полномочия

Тема 5. Принципы федерализма, разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве

Тема 6. Экономический федерализм и региональная политика

Тема 7. Федеративное устройство многонационального государства

Тема 8. Местное самоуправление в системе федеративных отношений

Тема 9. Мировой опыт федерализма

Заключение. Перспективы федерализма в Российской Федерации

Приложения

Темы для самостоятельных работ

Примерные темы рефератов, курсовых и дипломных работ по курсу «Федералогия»

Тематика и литература по отдельным темам

Рекомендуемая дополнительная литература по курсу «Федералогия»

 

Предисловие

Федералогия — систематизация опыта знаний о федерализме

Исторически человеческое сообщество находится в поисках приемлемой формы государственного устройства как способа своего существования. Говоря о государстве, важно понимать, что речь идет об обустройстве народов и граждан данной территории, страны. При обустройстве многонационального государства основополагающим было и остается противоречие между стремлением к сохранению самобытности и самостоятельности отдельных наций — этнических общностей, государственно-территориальных образований — и обеспечения единства, целостности нации-государства. Из одного народа и для одного народа государство возникает, как правило, на основе геноцида, уничтожения и ассимиляции других народов и культур. Так было в Германии, во Франции (Варфоломеевская ночь — это не только способ насаждения своей веры, но и своей культуры), других странах 100-200 лет тому назад. Но моноэтничность оказалась мерой временной. Современные же государства, как правило, полиэтничны, многонациональны, многокультурны. И эта тенденция является перспективной. Этничность в государственном устройстве — это не проблема прошлого. Не менее актуально, а может быть и более, обустройство территориальных и государственных образований. Федерализм в этом плане выступает системой обеспечения разрешения государственно-организационного, управленческого, хозяйственного и духовного оформления единства всего этнического и регионального многообразия, сохраняя значимость как единства, так и многообразия. Следовательно, федеративное государство отвечает интересам исторических устремлений отдельных территорий и общностей к формированию своих государственных структур, но при этом объединяет всех в единое государство, осуществляя на практике взаимоприемлемое разграничение полномочий между уровнями властей по вертикали.

Теория и практика федерализма изучается различными научными дисциплинами и учебными курсами: истории, политологии, теории государства и права, экономики, культурологии, этнологии, этнополитологии и т.д. Наступила пора систематизации накопленного опыта и знаний о федеративной системе в специальных учебных пособиях и учебниках. Этого пока не сделано. Отсюда и попытка автора определить федералогию как самостоятельную научную и учебную дисциплину, отражающую комплексно специфику и потенциал теории и практики мирового и российского федерализма. Исходя из этого, федерализм — не

4

только теория государственного устройства, но еще и философия, культура государственного, управленческого и гражданского поведения.

По теории Т. Гоббса, разграничение полномочий по горизонтали и по вертикали позволяет победить «беспрестанное желание (человека. — Р. А.) иметь больше и больше власти». Федерализм помогает победить желание сконцентрировать власть в одних руках (по вертикали) и, таким образом, сохраняет самобытность многообразия и обустройство крупных территориально сложных и многонациональных стран. Федеративная система к современному этапу накопила богатейший потенциал теории и практики демократического обустройства государств в мировом масштабе. Назрела необходимость обобщения, осмысления, изучения, объединения и систематизации этого потенциала в особый предмет — федералогию.

Не только традиционно федеративные государства, но и новая федеративная Россия уже почувствовала, осознала необходимость такого комплексного и предметного подхода к систематизации теории и практики федерализма. Это связано с тем, что в реформировании российской государственности федеративная реформа занимает центральное место. К сожалению, многие наши политики и ученые воспринимают современный российский федерализм как временную меру собирания страны и смотрят на него через призму однобоко оппозиционных отношений «центр — регион», а где-то и как на формальную уступку регионам, субъектам федерации, прежде всего республикам и автономиям, Недостает нам традиций и достижений рассматривать федерализм как жизнеспособную и важную для страны форму государственного устройства России. Выявляется закономерность: к федерализму мы прибегаем лишь в ситуации развала страны, а потом постепенно от него отходим и сползаем в канаву унитаризма и унификации. Федерализм — это державная, государственная идея для всех, кто стремится сочетать единство и многообразие в государственном устройстве. И многие государственные деятели это понимают. Президент Российской Федерации В.В. Путин не раз подчеркивал актуальность строительства в России прочной федерации. На заседании Совета Федерации при обсуждении программы бюджетного федерализма мэр Москвы Юрий Лужков сказал: «Кому-то хочется нас держать постоянно у унитарного стойла». Деятельность Президента по упорядочению дел в федерации, «укрепление вертикали власти» некоторые стали толковать как отказ от федеративной системы. Россия не должна быть поставлена перед выбором между феодальной раздробленностью и имперским унитаризмом. И то и другое не годится для России. Важно при этом учитывать и тот факт, что отношения «федерация и ее субъекты» — это способ приближения государства, его политики к самобытности и самостоятельности местных сообществ, правам и свободам граждан единой страны. Связь с гражданином, каждодневное ощущение им своего единства с государством, обществом, приближение власти к потребностям человека, как гражданина — смысл федеративной демократии.

Федерализм как система государственного устройства, философия и право находит разрешение противоречий между самобытностью и интегративными тенденциями внутри данного государства.

5

В качестве основной методологической посылки федеративной реформы должно быть человеческое понимание общего и особенного. «Тождество и различие — суть момента развития, заключенные внутри него самого; рефлектированные моменты его единства»1. Общее не есть отрицание отдельного, самобытного, а лишь способ его выражения в единстве. Категории «государственное единство», «самостоятельность регионов», «самобытность развития народов и местных сообществ» при несомненном учете интересов конкретного гражданина страны определяют методологию федералогии. Гражданин, его самочувствие и достоинство — вот основа взаимодействия общего и особенного в федеративном государственном устройстве. В связи с этим, определяя предмет федералогии, прослеживая тенденции и закономерности развития федеративных отношений, важно учесть следующее.

Первое. Не пытаться переписывать раздел Конституции «О федеративном устройстве», который, в принципе, отвечает гармонии общего, особенного и отдельного в российском государстве. Более того, дать время «успокоиться» модели федеративного устройства в нынешнем варианте, которая во многом досталась нам по наследству. В свое время нам, разработчикам Федеративного Договора и раздела Конституции «Федеративное устройство», пришлось соотносить свои идеи с реальным состоянием российской государственности. И если бы мы не посчитались с этой объективной реальностью, то последствия могли бы быть катастрофическими. Чрезмерно радикальные, резкие движения были невозможны в тех условиях на фоне развала Советского Союза. И в целом строительство федеративного государства — это не революционный акт, а стратегия государственного развития.

Вопросы федерализма чрезвычайно деликатны, ибо затрагивают интересы общего (всего российского государства), особенного (конкретных регионов и народов), отдельного (гражданина страны). Федералогия, отражая суть теории и практики федерализма, включает в свой предмет изучение тенденций и закономерностей, моделирование конкретных федеративных отношений.

Второе. От федерации политической, декларативной следует перейти к правовой федерации, с четко отработанными «правилами игры», которые определяют перспективные тенденции государственного устройства, следовательно, и это тоже предмет федералогии. Речь идет о правовых механизмах, которые обеспечивали бы на практике как целостность и жизнеспособность единого государства, так и самостоятельность субъектов федерации, защиту прав и интересов граждан всех национальностей.

Третье. Конституция Российской Федерации перегружена совместными полномочиями, что дает возможность перекладывать ответственность опять-таки друг на друга. Поэтому важно, обозначая предмет федералогии, обратить внимание на более четкое разграничение полномочий между уровнями власти, на формирование ответственной федеративной культуры чиновников и граждан, соответствующей философии государственного строительства.

6

Четвертое. Суть федерализма заключается в сохранении за федерацией в целом общих государственно-сохраняющих функций и в выводе системы практического управления на местные сообщества, в корректировке управленческой деятельности с учетом потребностей и особенностей местных сообществ, самочувствия граждан страны. У нас же местное самоуправление все эти годы было не только оторвано от государственной власти, но и отделено от системы федеративных отношений. Новый Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления», принятый в конце 2003 года, обеспечивает более четкое разграничение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации, доводит принцип федерализма до местных сообществ. Потенциал федерализма, не доведенный до местного сообщества, до конкретного гражданина, лишается своей базы. Местное самоуправление, принципы его формирования и тенденций развития — предмет федералогии.

Совершенствование федеративных отношений, происходящие на наших глазах, — важная часть предмета федералогии. Этот процесс должен протекать через принятие соответствующих законов, а без использования административных рычагов.

Центральной и наиболее спорной в российской федералогии выступает проблема «этнического федерализма». Некорректны и необоснованны рассуждения о том, что так называемый этнический принцип формирования федерации является ее разрушителем и что республики якобы обладают особыми правами, — начиная с формально-декоративной атрибутики государственности и заканчивая необходимым государственным статусом родных языков. Борьба с национальностями и республиками ничего созидательного для федерации не несет. Мы исходим из того, что многонациональность — это исторический и перспективный ресурс развития Российской Федерации. Говорить же о каких-то льготах для республик не очень корректно, когда на деле из 21 республики 18 относятся к так называемой категории депрессивных. Кроме того, непонятно, почему у нас господствует мнение, что, скажем, Рязанская или Саратовская область не обладает признаками этничности. Это не так. Все это переплетения старых подходов, когда русская нация была искусственно выключена из отношений этничности, этнополитики, приобретя статус имперской нации. Фундаментальные проблемы соотношения исторической роли русского и других народов в государственном строительстве России нельзя отдавать на откуп силам, придерживающихся крайних взглядов. Вместо дальнейшей разработки и реализации программы этнокультурного развития русской нации, определения государственных функций русского языка и культуры (чем мы и начинали заниматься в Министерстве по делам национальностей) навязывался безграмотный подход формирования «Русской республики» в Российской Федерации или закона о русском народе. Русская нация — систематизирующий фактор федеративной и этнонациональной политики. Недопустимо, чтобы над процессом развития федеративных отношений довлел этнополитический фактор. Это опасная ситуация, и справиться с ней будет трудно. Но не учитывать его тоже опасно. Этнические и конфессиональные проблемы развития нашего общества и государства пока не стали

7

предметом единой стратегии, предметом повседневных управленческих усилий чиновников, гражданского общества. Федерализм как раз и позволяет уйти от этнократизации государственных образований путем согласования в том числе и этнонациональных интересов в системе федеративных отношений.

Самое главное и перспективное для Российской Федерации — это не отказ от федерализма, а реализация на практике федеративного потенциала, заложенного в Конституции страны, создание правовых механизмов для регулирования всего комплекса федеративных отношений. Федерализм — это прежде всего создание единой системы государственного устройства и управления в стране с учетом местных и региональных интересов, обеспечение гарантий прав и свобод человека независимо от его этнонациональнои принадлежности и места проживания. Здесь и в системе федеративных отношений основополагающую роль играют социально-экономические факторы. Федерализм предполагает поощрение деятельности регионов-лидеров как локомотивов экономического развития и обеспечение системы «выживаемости» при стандартной ситуации и «мощных рывков» при благоприятных условиях для остальных. Главное и здесь — создание стандартов минимальных социальных гарантий для граждан на всей территории России. Федеративное государство — это единое государство для граждан по стандартам социальных и культурных услуг, независимо от уровня власти и способов разграничения полномочий по вертикали.

Федеративные отношения у нас сводятся почему-то к взаимодействию между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. На деле же объектом федеративных отношений всех уровней должен быть гражданин Российской Федерации, в том числе в плане ответственности перед гражданином органов власти, чиновников, законодателей. В этом суть федеративной демократии, чему призвана следовать и федералогия.

От стратегически выверенного правового, а не субъективно-административного, конъюнктурно-политического решения задач федеративной реформы зависит перспектива целостного развития российского государства, благополучие граждан и гражданское самочувствие народов. На смену импульсивным, до конца не продуманным временным мерам должна прийти серьезная работа по переходу от декларативной федерации к федерации реальной, прочной, устойчивой и перспективной.

Этому тоже будет служить федералогия, которая постоянно будет обобщать достижения теории и практики федерализма, обеспечивать постоянный мониторинг состояния федеративных отношений, федеративной системы права, экономики, управления и культуры, предвидеть пути их совершенствования.

Единство и целостность государства — незыблемое требование для российского государства, для российского патриотического сознания. И важно эту фундаментальную задачу выполнять в условиях демократии, путем федеративного разграничения полномочий между властями по вертикали, обеспечивая реализацию конституционного принципа прав и свобод граждан, равноправия народов России. Законы и принципы федерализма функционируют не сами по себе, а на фоне общих законов развития общества во всем их многообразии.

8

Единство многообразия — формула развития российской государственности. И говоря о понятиях «федерализм», «федералогия», можно вспомнить слова И. Канта, который утверждал, что «в каждом понятии имеется единство понятия, которое можно назвать качественным, поскольку под ним подразумевается лишь единство сочетания многообразного»1. А в унитаристском государстве «единое есть все» (Н. Кузанский). Федералогия призвана предметно и последовательно, методологически и теоретически давать обоснование понятий и категорий федерализма, как и его опыта. Единое не есть противоположность многообразию, а есть его системное, целостное качество. И многообразие довлеет к единству при сохранении собственной самобытности в качестве единого. Многообразие пронизано единством, как и единство обогащено многообразием. Но не каждое многообразие формирует единство, а лишь то, которое способно объединять разнонаправленные процессы через воздействие целенаправленных правовых, управленческих мер и гражданских инициатив самоорганизации. Лишь высокоорганизованное многообразие способно к единству. При этом важна совместимость как однопорядковых элементов в их взаимодействии, так и отдельных элементов друг с другом в их целостности.2

Федеративное государство, обеспечивая интеграцию в целостность составных частей, обретает новые качества, свойственные федерации в целом, в отличие от ее субъектов. Отсюда и исключительные полномочия федеральных органов власти при сохранении многообразия самобытности и самостоятельности субъектов федерации и соответствующих полномочий на их уровне. Единое — это не суммативное качество (Аристотель), а качество новой системы функционирования. Государственное единство — это заинтересованное сотрудничество органов власти и гражданского общества на всех уровнях во имя благополучия и достоинства каждого и всех. И эту задачу в наиболее презентативной форме можно выполнить в рамках федеративной государственности. Речь идет о согласовании территориальных, этнонациональных, региональных, местных и иных моментов государственного единства при самостоятельности и самобытности каждой из его составляющих частей. Неделимы тут суверенитет государства в целом и суверенные права граждан и народов страны. Российское общество, территория, социально-экономические и культурные особенности многообразны. И федеративная система создает приемлемые для всех по горизонтали и вертикали правила солидарности и самобытности. Власть же обеспечивает согласованное функционирование государства, где «единство системы органов государственности власти находит отражение в том, что совокупная концепция этих органов затрагивает все полномочия, необходимые для осуществления функций государства».3

9

Источником власти в России является ее многонациональный народ (Конституция Российской Федерации, ст. 3 ч. 1), а не отдельные его (народа) части. И структурирование власти по горизонтали и вертикали должно служить обеспечению ее системного единства. И эту задачу в России успешно решает федеративная система государственного устройства, которая позволяет децентрализацию сочетать с интеграцией. Но федерализм «требует совсем исключительного духа законности и привычки населения к повиновению законам»1. Федеративное устройство — качественно более высокоорганизованная система с достаточно самостоятельными составляющими, способными на самоорганизацию. Федералогия как научная и учебная дисциплина способствует формированию соответствующих идей, традиций, механизмов и культуры в обществе, в государстве. Без такой идейно-теоретической базы перспективы федеративного государства трудно определить, ибо федерализм исходит от граждан и их общностей, способных согласовывать и самоорганизовывать свои интересы и действия — от уровня местного самоуправления до всего государства. Таким образом, федерализм позволяет соединить на качественно новом уровне интересы единства и целостности государства с публичными, местными интересами людей, гарантируя право на народовластие. При этом следует учитывать, что власть опасна не только для себя («зло само по себе» — Якоб Бурлхард), но и для других, ибо власть по природе своей довлеет к централизму, а центральная власть — к абсолютизации (Роберт Неф), если foedus — федерализм — постоянно не совершенствуется за счет связи с самочувствием граждан и местных сообществ, народовластием. Федерализм требует перейти от мужества властвовать к мужеству управлять, прислушиваясь к интересам гражданина, местных сообществ, субъектов федерации. Отсюда и значимость федералогии для обеспечения и духовно-теоретического обоснования этого процесса.

В федеративном государстве постоянно идет борьба между централизацией и децентрализацией. Но это не конкурирующие принципы, а принципы управления государством, где необходимо умело сочетать централизацию и децентрализацию. Конкуренция здесь возможна только с точки зрения самочувствия гражданина, удовлетворения его интересов и потребностей. Смысл федерализма в приближении власти и управления к местным сообществам, к гражданам и в привлечении к реализации народовластия тех, кого непосредственно касается решаемая проблема. При всей значимости индивидуальных прав человека в федеративной системе важен и учет коллективных прав местных сообществ, этнонациональных и иных общностей. Отсюда, наряду с федерализмом, используется и другой более частный принцип — субсидиарности — как способ решения проблем на том уровне, на котором они возникают. Местное сообщество, субъект федерации, финансируемые сверху, — это уже поле безответственности и коррупции. Полномочия и мандат финансирования должны быть на одном уровне. Федералогия изучает и пропагандирует

10

духовно-политическую и социально-экономическую ценность многообразия (конкурирующих образований, субъектов), заключающуюся в ответственности, самостоятельности и единстве. Таким образом, мы убеждены, что следование принципам федерализма, их разумное применение в российских условиях создает гарантированные механизмы обеспечения единства многообразия на всех уровнях функционирования государственной и гражданской систем страны. Это условие прогрессивного развития, обеспечения прав и свобод граждан, равноправия народов и территорий. Благополучное будущее России, ее народов, территорий и граждан, по нашему мнению, связано с использованием потенциала федерализма с учетом российских реалий. Отсюда и важность разработки и изучения такой научной и учебной дисциплины, как федералогия, систематизирующая теорию и практику федерализма.

Настоящее учебное пособие дает лишь общие подходы к обоснованию предмета «Федералогия», и его основных, общих тем (политико-правовой федерализм, экономический федерализм, бюджетный федерализм, культурный федерализм, образовательный федерализм, региональный федерализм, местный федерализм и др.) с позиции применения федералогии к конкретной сфере и уровню функционирования власти и общества. Особенность настоящего учебного пособия — его междисциплинарный характер, без чего невозможна дальнейшая разработка курса федералогии. Федералогия как учебный предмет предполагает приобщение слушателей, студентов к более широким, обобщенным знаниям комплексного характера с точки зрения истории, теории и практики государственного устройства и управления. Настоящее учебное пособие систематизирует знания по федерализму, встречающиеся в различных учебных курсах, и толкует эти знания с точки зрения интересов демократического устройства и совершенствования российского государства, строящегося на принципах демократии, прав и свобод человека, самостоятельности и ответственности власти всех уровней, равноправия народов.

Важно исходить из того, что это первая попытка подобного рода обоснования и структурирования предмета «Федералогия». Следовательно, он предусматривает минимум изучаемых тем. Одновременно даются и дополнительные материалы, которые обогащают курс федералогии. Главное в том, что федералогия как научное направление позволяет систематизировать суммы знаний и достижений о теории и практике федерализма, способствует требованиям совершенствования федеративных отношений и утверждению федеративной демократии, динамике перспективного и устойчивого развития российского государства и общества. В этом — актуальность учебного курса «федералогия», а значит, и настоящего учебного пособия.

Автор признателен рецензентам и многим коллегам за советы и рекомендации. Надеюсь, что благодаря совместным усилиям тех, кто серьезно по роду своей деятельности и интересам занят проблемами теории и практики федерализма, в перспективе удастся подойти к разработке фундаментального учебного курса, учебника по федералогии.

Тема 1. Федералогия как научная и учебная дисциплина о теории и практике федерализма

Предмет федералогии. В обществоведческую литературу понятие «федералогия» вводится впервые. Под федералогией мы понимаем науку о теории и практике федерализма, о федеративной форме государственного устройства и управления, федеративных отношениях, наконец, о федеративном мировоззрении и федеративной культуре в целом. Мы отличаем федерализм как идеи от федералогии как науки о теории и практике. Федерализм как предмет исследования федералогии характеризуется тем, что каждое теоретическое его положение должно иметь соответствующее практическое применение, и наоборот — практическое его применение требует постоянного контроля (мониторинга), теоретического обоснования. Таким образом, теория и практика федералогии взаимосвязаны и взаимообусловлены. Федерализм прежде всего это форма государственного устройства, объединяющая различные государственные образования, регионы и народы в единую государственную общность, которые функционируют как ее составные части, являясь при этом субъектами федерации, единого государства и потому подчиняясь общей воле всего народа. В соответствии с согласованными и закрепленными за ними полномочиями часть и целое подчиняются не друг другу, а общей воле. Учитывая при этом местные, региональные, этнонациональные особенности и, вместе с тем, общенациональные интересы, гарантирующие единство. Суверенитет один, ибо волеизъявление — выраженное единым народом — одно, при этом субъекты обладают своего рода «остаточным» суверенитетом (т. е. полномочиями и правами по сохранению своей самобытности и самостоятельности) и могут в соответствии с ними принимать свои конституции и законы. Федералогия — это не только наука, но и учебная дисциплина, изучение которой направлено на подготовку и воспитание управленческих кадров соответсвующих требованиям йедеративного государства. Федералогия теснейшим образом связана с философией, историей, политическими учениями, теорией государства и права, политологией, этнологией, этнополитологией, философией, социологией, регионологией, теорией государственного управления и другими общественными науками, изучающими человека, общество и государство сквозь призму интересов и действия власти и управления. Основные понятия и категории, которые применяются в федералогии: «федерация» — союз, объединение; «субъекты федерации» — члены государственного сообщества; «федеративные отношения» — реальная практика федерализма в системе общественных взаимоотношений разных уровней власти и управления; «автономия» — часть государства, управляемая самостоятельно в соответствии с общей Конституцией; «бюджетный федерализм» — многоуровневая система бюджетов составных частей и всей федерации; «федералисты» — основоположники федерализма в США, основатели американской федерации (А. Гамильтон, Д. Мэдисон и Д. Джей при поддержке Т. Джеферсона); «унитаризм» — жестко централизованное, единое государство, состоящее только из административных образований; «конфедерализм» — союз государств, который не образует единого государства, а создается для совместной реализации ряда полномочий; «компетенции» — права федерации и субъектов федерации; «полномочия» — права органов власти федерации и субъектов федерации; «региональная политика» — реализация интересов государства и народа на части территории страны; «суверенитет» — верховенство и независимость государственной власти во внутренней и внешней политике; «субсидиарность» — паритет прав федерации, местных сообществ, субъектов федерации, сотрудничество всех уровней власти в пределах своих полномочий. Смысл федеративной идеи. Канадский политолог У. Стюарт насчитал 267 определений термина «федерализм». Пришло время систематизации этих подходов в федералогии с учетом значения идей и практики федерализма. В свое время великий философ Т. Гоббс сказал: «Каждым человеком движет вечное и беспрестанное желание иметь все больше и больше власти, и желание это прекращается лишь со смертью». Цивилизованный подход предполагает согласованное разделение полномочий и ответственности за их реализацию. Это демократический способ упорядочения взаимоотношений между уровнями власти по вертикали. Узурпация же власти в руках одного человека или даже одного центра — это признак отсутствия демократии. Смысл федеративной идеи заключается в возможности демократического устройства крупных и сложных государств, состоящих из государственных или из территориальных образований, довлеющих и сохраняющих свою самобытность, самостоятельность с использованием атрибутики государственности. При этом центральная, общегосударственная власть имеет прерогативы на всей территории страны, создавая и утверждая общую систему конституционного права, прав и свобод человека, самостоятельность местных сообществ в рамках своих полномочий. Как говорил Ш. Монтескье, «создается такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга». В это же время народ в целом, и каждый отдельно взятый гражданин контролируют власть с позиции демократии. Основными признаками федерализма русский правовед А. С. Ященко считал равноправие не только между федеральными и местными властями, но и между различными уровнями гражданских общин. Это важнейшая сторона федеративной демократии. Таким образом, смысл федеративной идеи — в объединении «общей воли» различных государственных образований, частей государства при максимальном приближении государственной власти и управления к потребностям местных сообществ, граждан. «Общая воля» формируется как волеизъявление граждан всей страны в целом и как народа, населения, граждан субъектов федерации в частности. Отсюда и смысл двухпалатности парламента федеративного государства, который, с одной стороны, представляет граждан, а с другой — территории, субъекты федерации. Центральная власть при этом не имеет права отменить решение субъекта федерации, если он действует в рамках своих полномочий. Федерация же в своих полномочиях имеет и прямой выход на граждан, минуя органы власти субъектов федерации. Таковы особенности федеративной модели государства. Следовательно, федерализм — это система согласования интересов, их реализация, объединение усилий в налаживании обоюдовыгодных отношений между различными уровнями власти и гражданскими сообществами. Принцип в данном случае следующий: никто не должен обладать неограниченными полномочиями. Для нас, «державников», подобная идея может быть пока не доступна, хотя, казалось бы, только за ХХ век мы дважды наблюдали развал России, и в обоих случаях причиной его оказывалась унитаристская концентрация неограниченных полномочий в одном центре, в одних руках. И обнаруживается, что составным частям государства нечего противопоставить, если разрушение навязывается центром. Следовательно, власть должна быть распределена и уравновешена таким образом, чтобы ни центральная власть, ни отдельно взятые субъекты федерации не могли разрушить целостность государства и единство народа. Поиск модели идеального государства: история и современность. Поиски модели идеального государства начались с древнейших времен человеческой цивилизации, найдя отражение в работах Аристотеля, Платона и других мыслителей, высказывавших идею о построении объединенных государств. Греческий «город-государство» постепенно перевращался в союз городов. И так — до возникновения первых федеративных государств в Нидерландах и Швейцарии, начавшей объединение еще в 1291 г. Родоначальником теоретического обобщения идей федерализма считают Иоханнеса Альтузиуса (1562–1638), который выдвинул «федеральную теорию народного суверенитета», основанную на принципах союза, но при главенстве союза над частями. Классическим вариантом считается концепция федерализма, предложенная в свое время американскими федералистами А. Гамильтоном, Д. Джеем и Д. Мэдисоном, которые довели принципы разделения властей до вертикали взаимоотношения составных частей союзного государства, а также до учета гражданских прав и индивидов, закрепляя таким образом принадлежность каждого гражданина местному сообществу и государству в целом. Мы эту систему принципов, норм и отношений называем федеративной демократией, при отсутствии которой федерация, ограничиваясь взаимоотношением уровней властей, носит достаточно формальный характер. Пришла пора, и для этого создано добротная, теоретическая и практическая база, обозначить идею федерализма, его политикоправовые принципы в федералогия как систему знаний и практических навыков строительства федеративного государства. Суверенитет в условиях федерации — вопрос достаточно спорный, относительно которого высказываются следующие мнения: 1) Г. Еллинек, Л. Лобанд, В. Циллоуби — суверенитетом обладает только федерация в целом; 2) М. Зейдель, Д. Кальхуиан — суверенитет принадлежит составным частям федерации, которые обладают правом выхода из нее; 3) А. Токвиль, Г. Вайн — суверенитет делится в соответствии с делением государственной власти согласно Конституции. При этом надо иметь в виду, что федерализм создает полицентрическую систему власти, включающую автономные единицы, формально независимые друг от друга, но составляющие единое целое. По сути, суверенитет — это выражение воли народа на единство и целостность государства, на защиту прав и свобод человека-гражданина. В России источником такого волеизъявления является единый многонациональный народ Российской Федерации. И воля этого народа едина. В этом смысле суверенитет как политическая воля всего народа федерации неделим. В то же время он может делиться в управленческом смысле, в процессе разграничения полномочий и предметов ведения, в том числе и с субъектом федерации. Точнее, суверенитет не делится — делится власть, выполняющая волю народа на определенных уровнях. Федерализм обеспечивает централизацию власти для установления общего порядка и единого управления, но одновременно идет и на децентрализацию власти и разделение полномочий, чтобы быть доступнее составным частям — местным сообществам. Федерализм, как пишет американский профессор Д. Дж. Элазар, позволяет сохранить одновременно единство и многообразие, соединяет воедино цели и средства их достижения. Полноценная деятельность субъектов федерации и центральных органов власти федерации в целом в режиме согласования интересов и сотрудничества является необходимым условием существования общегосударственного суверенитета. Каждая составная часть должна быть адаптирована к другой в пределах общей правовой системы. Каждый действует самостоятельно, но в рамках правил, установленных этой правовой системой. Поэтому, когда говорят об «автономном характере полицентрических систем», под ними подразумевают их «способность к самоорганизации», базирующуюся на согласованной и утвержденной правовой системе. Федерализм — это способ объединения путем разумного разделения. В каждом случае этот способ индивидуален, поэтому, по мнению Ж. Ф. Обера, не может быть «двух одинаковых федераций». Ж. Ведель определяет следующие признаки федеральных государств, отличающие их от унитарных: а) наличие двух конституций: в центре и на местах; б) «общая воля» — воля народа федерации и ее составных частей — отсюда и двухпалатность парламента; в) в федеративном государстве нельзя отменить решение местных властей, если оно не противоречит Конституции. Составные части федералогии как научной и учебной дисциплины вытекают из теории и практики федерализма и исходят из следующих положений: федерация — это форма государственного устройства сложных по составу крупных стран; власть и властные отношения в федеративном государстве строятся на разграничении полномочий при сохранении целостности государства; уровни власти и ее функционирование по вертикали определяются эффективностью самой власти с точки зрения отражения и удовлетворения интересов конкретных сообществ граждан; федералистские традиции различны в каждой стране, но имеют специфические черты, свойственные федерализму в классическом его понимании; существуют федералистское сознание и федералистская культура; федеративные отношения, которые охватывают все сферы государственной и общественной жизни; федеративная система функционирует, соблюдая общие правила и нормы, но при этом учитывает их многообразие; субъекты федерации являются автономными единицами со своими государственными, властными правами и полномочиями; и при разделении власти по вертикали, и при сохранении единства государственной власти следует учитывать интересы граждан страны; предметы ведения и полномочия распределяются между федерацией и ее субъектами; региональная политика охватывает отдельные сферы реализации федеративных отношений; административно-территориальное деление страны возможно при сохранении целостности государства. Понятие «федерация» включает в себя также следующие составляющие: количественный и качественный состав (субъектов) федерации; бюджетный федерализм; институт федерального вмешательства; модели федераций в зависимости от традиций и потребностей развития страны; этнический фактор федерализма — потенциал единства или конфликтогенности; единство многообразия как формула федеративного государства и т. д. Федералогия в узком смысле представляет собой одну из отраслей наук о государстве и праве, о форме государственного устройства и управления в тесном взаимодействии с политической философией, политической и экономической географией, регионалистикой, политологией, этнологией и этнографией. Главный предмет федералогии — это институциональное, сущностное и функциональное определение федеративной идеи, федеративной системы и федеративных отношений. Одновременно федералогия — это обобщение демократического опыта обустройства регионально сложных, многонациональных, крупных государств. Следовательно, федералогия вырабатывает способ моделирования демократического развития социально-политических, экономических и культурных отношений в государстве, наиболее соответствующий конкретным историческим условиям и интересам отдельных сообществ и государства в целом. Самые сложные, значимые для всех социальные и экономические проекты в федеративном государстве реализуются субсидиарно, т. е. солидарным участием федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации. Предметом федералогии является усовершенствование технологий сотрудничества и строительства солидарного общества, солидарного государства. Речь идет о технологиях солидарности, обеспечивающих самостоятельность при условии сохранения центростремительных тенденций развития государства. Как отмечает С. М. Шахрай, речь идет о модели кооперации интересов, полномочий и усилий. Таким образом, федералогия — это целостное научное, политико-правовое, управленческое, функциональное представление о федеративном государстве во всех его проявлениях, как теоретическом, так и практическом. Теория и практика федералогии взаимодополняют и взаимообусловливают друг друга. Законность власти в федеративном государстве строится на легитимном «согласии подчиняющихся» (как, например, заявлено в «Декларации о независимости в США»). Представляется ошибочным утверждение, будто федерация — это только власть и воля «составляющих» государственных образований, а не воля народа, граждан государства в целом. Единая воля народа всего государства — это стержень, ядро, присущее федеративному государству. Как распорядиться, управлять, эффективно осуществлять эту волю — вот задача федеративной системы, которая является наиболее демократической и надежной системой, обеспечивающей на основе законности и правопорядка не только защиту прав и свобод граждан, но и самостоятельность и безопасность местных сообществ, народов и регионов. Основными критериями обеспечения законности и стабильности являются: доверие к федеральным органам власти, их политике и политическим лидерам со стороны граждан и всех сообществ; эффективное управление и быстрое развитие государственной экономики при объединении возможностей и усилий; гарантия единых стандартов прав и свобод для граждан страны на всей ее территории; обеспечение обороны и безопасности государства и его частей; соблюдение принципов равенства и справедливости, защита прав и свобод граждан, а также меньшинств на всей территории страны. Порядок формирования органов власти и механизмы управления в федеративном государстве определяются в России главой 3 Конституции Российской Федерации и федеральными законами. При этом необходимо учитывать принципы укрепления территориальной целостности государства, страны, единство основополагающих принципов формирования органов власти, обеспечение ответственности федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, действующих в рамках своих полномочий, защиту прав и свобод человека и т. д. Субъекты Федерации и граждане управляют своим государством через представителей от всех регионов, народов и граждан страны в органах власти, таким образом ответственность оказывается разделенной между всеми сферами общественной жизни и между всеми уровнями власти. Источники поддержки и легитимности власти в федеративном государстве определяются в зависимости от того, насколько полно интересы всех составляющих федерации, всех граждан представлены в государстве в целом. Итальянский журналист Джульетто Кьеза в книге «Прощай, Россия!» прогнозирует исчезновение российского государства. Подобное утверждение вовсе не является следствием враждебности или предвзятости журналиста, такой вывод основан на анализе проводимых у нас реформ. Россия проходит через сложнейший период трансформации многих составляющих общества и государства. И важно не отказываться от демократических реформ, а усиливать их созидательное начало, влияющее на общество и государство, наращивать потенциал федерализма, а не скатываться вновь в привычную колею унитаризма. Государство легитимно, если цели и интересы его деятельности отвечают интересам большинства и каждой составляющей его части, — когда государство заботится о здоровье и благополучии, о правах и свободах всех своих граждан и народов. В государстве должны разрабатываться интегрирующие, объединяющие все многонациональное государство символы и ценности, политика, направленная на объединение и сохранение единства Отечества, а не навязывать их от имени интересов одного якобы народа, одного класса. Целостность государства — это меры, обеспечивающие безопасность и благополучие граждан страны в системе федеративных отношений. Законность в федерации, это еще и создание единуой для всего государства правовой системы. Для сохранения и развития федерации следует обеспечивать верховенство Конституции и законов Российской Федерации, незыблемо сохраняя при этом и приоритет действия конституций (уставов) и законов субъектов Федерации в рамках их собственных полномочий. Это общая традиция федерализма. В статье 31 Конституции ФРГ, к примеру, говорится: «Федеральное право имеет преимущество перед правом земель». Это положение находит подтверждение и в статье 76 Конституции Российской Федерации. Приоритет этот обеспечивает и федеральная система, судебная по сути. Защита прав и свобод граждан, целостность и безопасность государства, самостоятельность и сотрудничество местных и региональных этнонациональных и иных сообществ, обеспечение интеграции их интересов и объединение усилий — вот гарант законности и стабильности федеративного государства. Однако в системе федеративных отношений последних лет было очень много хаотичных, непредсказуемых действий как со стороны субъектов Федерации, так и федеральных органов власти. В целях упорядочения федеративной системы, а не отказа от нее и проводится федеративная реформа В. В. Путина. Концепции (модели) федерализма, критериями построения которых являются взаимоотношения уровней власти, бывают следующими: централистская — основные решения принимаются на федеральном уровне; кооперативная — существование самостоятельных прав субъектов и сотрудничество с ними по всем основополагающим вопросам управления; конкурирующая — борьба и сотрудничество субъектов Федерации; договорная — создана субъектами снизу, новые правила функционирования государства невозможны без самих субъектов Федерации. В процессе объективно необходимого упорядочения федеративных отношений в нынешних условиях существует опасность возрождения унитарной модели. Полагаю, однако, что отказ от федерализма нецелесообразен и опасен, хотя в ходе преодоления перекосов конфедеративного толка определенного усиления централизации нам не избежать. Методы федералогии: методологические; нормативно-ценностные, оценочные; историко-политические и политологические; конституционные; государственно-правовые; структурно-функциональный и сравнительный анализ; эмпирические исследования; системный и типологический подходы; социология и культура федеративных отношений; федеративная политика и федеративные отношения; изучения опыта самостоятельности и саморазвития местных сообществ и субъектов Федерации. Функции федералогии: познавательная; геополитическая; политико-правовая; оценочная; управленческая; прогностическая; целостно-регулятивная; рационализации государственного устройства и управления; политической социализации граждан и общества; обустройства народов и территорий в едином государстве; профессиональной подготовки кадров политиков, управленцев и государственных служащих; учет многообразия; согласования интересов и обеспечения целостности государства; защита прав и свобод граждан, равноправия и сотрудничества народов страны; обеспечения целесообразности соответствующего политического представительства различных национальностей и регионов многонационального народа Российской Федерации в структурных органах власти и управления. Нормы и принципы федерализма. Федерация — это не роспуск, не развал государства, как полагают некоторые, а создание единой и эффективной системы государственной власти на территории страны. Такая система должна обеспечивать гармоничное сочетание интересов и возможностей как за счет составных частей, так и за счет целостности всего государства, на основе разумного разграничения полномочий и ответственности на всех уровнях функционирования власти. Из этого исходят и принципы федерализма: верховенство общефедерального законодательства, когда для решения возникающих противоречий обращаются к общефедеральным актам; разделение полномочий и ответственности властей по вертикали; установление общепринятой правовой системы отношений в государстве; утверждение прав на самостоятельное развитие местных сообществ, в том числе и этнонациональных; уважение их обычаев и традиций; укрепление общности нации-государства; строительство солидарного общества на основе демократических взаимоотношений социальных общностей, политических организаций и органов власти в государстве; установление общих правил, регулирующих общественные отношения в федеративном государстве, базирующееся на принципах сотрудничества между федерацией в целом и ее составными частями. Универсальными качествами-индикаторами федерализма могут быть: саморазвитие и самоорганизация местных сообществ и целых народов в составе единого государства при условии предоставления им прав автономии, способных обеспечивать свободное и самобытное развитие; объединение солидарных возможностей; реализация самобытного потенциала каждого во всех сферах общественной и государственной жизни при добровольном сотрудничестве; самостоятельное функционирование субъектов Федерации и местных сообществ в пределах своих полномочий и тесное взаимодействие трех уровней публичной власти: центральной — федеральной, региональной — субъектов Федерации и местного самоуправления; обеспечение прав и свобод человека, равенство и равноправное представительство и участие в жизни общества и государства всех национальностей; развитие институтов и усовершенствование механизмов регулирования гражданского общества; реализация принципов демократии в государственном устройстве народов и территорий. Структура объекта федералогии. Прежде всего федералогия исследует и выявляет общие признаки федеративного государства и федеративного общества. Объектами ее изучения являются также: природа разнотипности субъектов федерации и федеративных отношений; политический режим и федерализм; федеративная демократия; общие принципы и специфика взаимоотношений между уровнями вертикали власти; формы и способы федеративного устройства в условиях демократии; статус и права субъектов Федерации в системе федеративных отношений: федерализм и местное самоуправление, инициативы граждан и местных сообществ; разграничение полномочий и ответственности, властных и финансовых вопросов на всех уровнях федеративной вертикали и т. д. В зависимости от процесса исторического развития государств, конкретно-исторических условий, характера политических режимов федеративная система может изменяться. Каждая страна выбирает ту форму государственного устройства, которая отражает особенности ее исторической и политической культуры. От этих факторов зависит и структура объекта федералогии. Не существует двух одинаковых моделей федеративного государства, хотя основные характеристики, принципы подходы к исследованию федерализма могут во многом совпадать. Федерализм как государственная политико-правовая и управленческая система указывает демократический путь и предоставляет демократические возможности для участия народа, гражданина, местных сообществ в построении государства на принципах сотрудничества и единства, для осознания каждым своей роли в достижении благополучия и безопасности государства.