Подільський державний аграрно-технічний університет

Інститут агротехнологій

Конспект лекцій з навчальної дисципліни

«КАДАСТРОВІ СИСТЕМИ»

Викладач: І.П.Шелепницька

Кам’янець-Подільський

2009

Вступ.

Нинішня земельно-кадастрова система України еволюційно сформувалася починаючи від “провізоріуму”, введеного в Галичині у 1780 році, до нинішнього земельного кадастру, який постійно удосконалюється в умовах реформування земельних відносин. Не зважаючи на те, що земельно-кадастрові роботи в різний час і в різних країнах мали специфіку в змісті і методах ведення, загальним для них було одержання даних про землю і землеволодіння. Здійснення в Україні широкомасштабної земельної реформи цілком закономірно поставило питання про формування у нашій країні повноцінної інфраструктури регулювання земельних відносин. До основних елементів цієї інфраструктури належать державний земельний кадастр та державна реєстрація прав на землю та інше нерухоме майно. Слід зазначити що ще в 70-роках минулого століття була ухвалена Постанова Ради Міністрів СРСР від 10 червня 1977 року „Про порядок ведення державного земельного кадастру”, яка сприяла розгортанню широкого фронту робіт із земельного кадастру, визначення продуктивної здатності земель різної якості, в результаті чого була створена єдина загальносоюзна методика з оцінки земель. Запроваджувалася державна реєстрація землеволодінь і землекористувань як складова земельного кадастру, який забезпечує вивчення правового і визначає господарський стан земель, бонітування ґрунтів та економічну оцінку земель.

Сьогодні В Україні склалася ситуація, за якої існуюче відокремлення земельної ділянки від будівель і споруд, що знаходяться на ній, призводить до негативних наслідків, коли при здійсненні цивільно-правових угод (наприклад, угод купівлі-продажу) окремо продаються будівлі і споруди, а окремо земельні ділянки, що тягне за собою збільшення часу на укладення таких угод, подорожчання послуг за рахунок звернення громадян до різних інстанцій, складний механізм посвідчення права власності нового власника та видачі йому правовстановлюючих документів. Відповідно, реальність наразі така, що в Україні функціонують дві відокремлені реєстраційні системи: державний земельний кадастр, де зосереджена інформація стосовно земельних ділянок, та система реєстрації прав на нерухоме майно та їх обмежень, де переважно зосереджено інформацію стосовно будівель та споруд.

У ВР України проект Закону “Про державний земельний кадастр” вперше було зареєстровано 29 червня 1999 р. (№ 3415). У грудні 1999 р. цей законопроект було відкликано. Наступний варіант проекту Закону України “Про державний земельний кадастр” подано 2 січня 2003 р. (№ 2613). Після кількох невдалих спроб його прийняття та доопрацювання була підтримана нова редакція законопроекту (від 25 травня 2006 р. № 0948). Але прийнятий 20 березня 2007 р. ВР України Закон України “Про державний земельний кадастр” не був підписаний Президентом України та, відповідно, не набув чинності.Також і протягом 2008-2009 років неодноразово проект цього закону виносився на слухання ВРУ, але безрезультатно.

Запроваджувану цим Законом систему створення та ведення державного земельного кадастру Президент України визнав концептуально недовершеною. На його думку, в Законі не визначено чітких механізмів формування та ведення земельно-кадастрової документації, утворення та функціонування єдиної автоматизованої системи державного земельного кадастру для всієї території України, забезпечення обов’язкового внесення відомостей про земельні ділянки до названої системи.

Водночас, чинним Законом України “Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обмежень” від 1 липня 2004 р. № 1952-IV встановлено, що в Україні формується та діє єдиний Державний реєстр прав, який базується на державному обліку земельних ділянок усіх форм власності та розташованого на них іншого нерухомого майна, реєстрації речових прав на об’єкти нерухомого майна, їх обмежень та правочинів щодо нерухомого майна. Згідно з цим Законом держателем Державного реєстру прав встановлено центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів (Державне агентство земельних ресурсів), а адміністратором Реєстру прав – госпрозрахункове підприємство – Центр державного земельного кадастру, який здійснює його ведення.

Залишається відкритим питання щодо необхідності перереєстрації раніше зареєстрованих прав на землю та іншу нерухомість. Із змісту п. 3 розділу V “Прикінцеві положення” Закону випливає, що власники нерухомості повинні самостійно здійснити перереєстрацію прав власності на об'єкти, яки були зареєстровані в порядку, встановленому рішенням органів виконавчої влади. Також у Законі не визначена подальша доля правових титулів, зареєстрованих у бюро технічної інвентаризації (БТI), адже, окрім прописаного у ньому автоматичного передання даних із Реєстру прав власності на нерухоме майно, що його веде БТI, може постати потреба у самостійній перереєстрації власниками об’єктів нерухомості правовстановлюючих документів. На практиці така ситуація призведе до багатьох непорозумінь.

Таким чином, в Україні після набрання чинності новим Земельним кодексом (з 1 січня 2002 р.) виникли суперечки між Міністерством юстиції України та Державним комітетом України по земельних ресурсах стосовно питання: яка із цих структур має займатися реєстрацією прав власності на землю. Дискусії з цього питання тривають і досі. Доводяться, з одного боку, переваги формування єдиного органу, який би займався кадастром і реєстрацією, а з іншого, – критикується цей підхід і пропонується розділити ці функції за різними організаціями. Однак найкращим засобом вирішення цих проблем є концентрація взаємопов’язаних послуг в одному відомстві за наявності відповідної нормативної бази.

Тож якою має бути нова кадастрово-реєстраційна система з тим, аби відповідати сучасним вимогам та принципам функціонування аналогічних систем у країнах з розвинутою економікою? Досвід інших країн засвідчує, що система реєстрації повинна відповідати головному критерію: вона має бути орієнтованою на користувача, забезпечувати йому максимальну зручність, оперативність обслуговування та мінімальну вартість послуг.

На сьогодні, створення українського державного кадастру – одне з завдань проекту Державного комітету з земельних ресурсів. «Надання державних актів на право власності на землю в сільській місцевості та розвиток системи кадастру». Завдання проекту полягає в: 1) видачі державних актів на земельні ділянки власникам земельних паїв; 2) виготовленні базових та індексних кадастрових карт; 3) створенні єдиної національної системи державного земельного кадастру. Фінансування проекту здійснюється за кошти Міжнародного банку реконструкції та реформ та розрахована на період з 2004 по 2012 рік. Таким чином електронний земельний кадастр планується створити до 2012 року. Як ми знаємо, видача державних актів на землю взамін сертифікатів на право власності на земельний пай вже практично завершена, а ось створення ортофотокарт, проведення аерофотозйомок – роботи які потребують часу і відповідного фінансування.

Реальність така, що сьогодні області, райони, міста України ведуть свої, не схожі один на одного, кадастри. Вони відрізняються за системою координат, програмою, що обробляє дані, якістю інформації та за іншими параметрами. Поєднати всі ці невеликі "кадастрики" практично неможливо.

Якість інформації, що знаходиться в цих системах, прямо залежить від фінансового стану відповідної територіальної одиниці. Наприклад, місто Київ має унікальний, фактично ідеальний земельний кадастр, а віддалені райони області не мають його взагалі.

Виникають проблеми і з захистом цієї важливої для держави інформації. Зрозуміло, що захистити 650 баз даних в 650 адміністративно-територіальних утвореннях України практично неможливо. Звідси, факти зловживання, свідоме знищення, пошкодження і навіть викрадення інформації. Крім того, навіть в одній і тій же області Управління земельних ресурсів, Центр державного земельного кадастру та Інститут землеустрою не мають доступу до єдиної земельно-кадастрової інформації. У деяких областях не проводиться взагалі або проводиться неякісно просторовий аналіз при внесенні земельної ділянки до бази даних. Внаслідок цього сьогодні велика кількість земельних ділянок частково або повністю накладаються одна на одну. Через неякісну роботу землевпорядних організацій та відсутність контролю з боку кадастрово-реєстраційної системи багато ділянок зареєстровано не в тих місцях, де вони реально розташовані.

Планується, що автоматизована система ДЗК буде єдиною на всій території України (єдиний банк даних, єдина мережа передачі інформації, єдина система захисту інформації, єдині підходи та правила при формуванні земельно-кадастрової інформації, єдина система координат). Працюватиме вона в режимі реального часу - on-line (в будь-який момент оператор може отримати актуальну інформацію про стан кожної земельної ділянки).

Ще одним з ключових недоліків нинішнього кадастрової системи слід вважати її статистичний характер, оскільки, починаючи з радянських часів, актуалізація кадастрових даних в значній мірі підмінялася веденням статистичної звітності з кількісного обліку земель, а просторові характеристики земельних ділянок нерідко обліковувались із недостатньою точністю та ретельністю.

Кадастр та земельний реєстр. Єдина система нормативно-правових актів у сфері кадастрової діяльності.

1. Поняття кадастру та земельного реєстру. 2. Багатоцільовий кадастр. 3. Основні поняття Концепції   єдиної системи нормативно-правових актів у сфері державного земельного кадастру.

Кадастри ведуться майже у всіх країнах світу і безпосередньо зв'язані з поняттями обліку, оцінки стану і використання природних ресурсів, інженерної діяльності, екології і передбачають виділення однорідних за своїми правовими й економічними умовами територіальних одиниць, їхнє картографування й опис їх кількісних і якісних характеристик.

Термін кадастр найчастіше зв'язують з поняттям "нерухомість" чи методично обладнаним інвентарем усього нерухомого майна, заснованого на визначенні границь і графічному представленні на картах і нерозривно зв'язаного з архівом, що містить дані про стан, права і використання нерухомості".

Термін "кадастр" розповсюджений в усьому світі. З кадастром тісно зв'язаний термін "кадастрова зйомка" (Cadastral Survey), що передбачає зйомку границь ділянок нерухомої власності. Поняття кадастру включає також систему даних, необхідних для оподатковування об'єктів нерухомості і реєстрації юридичних прав.

В англомовних країнах широко використовуються терміни "земельний реєстр" (Land Register) і "реєстр власності" (Property Register). Під земельним чи юридичним реєстром (Legal Register) розуміють державний реєстр юридичних прав і інших юридичних зведень про нерухому власність (Real Estate Register). Державний реєстр містить описові, геометричні, картографічні та інші зведення про нерухому власність.

Широко розповсюджений також термін багатоцільовий кадастр (Multipurpose Cadastre), що використовується для визначення комплексної земельно-інформаційної системи (Land Information System), і який поєднує різні реєстри і кадастри (наприклад ґрунтів, землеволодінь, населення, інженерних мереж і ін.).

Кадастр - підсумок довгого історичного розвитку. Аналіз кадастрової діяльності в минулому дозволяє краще організувати її в даний час, і дозволить з більшою впевненістю прогнозувати майбутні перспективи.

Необхідність гарантування громадянам власності на землю і забезпечення зборів податків з античних часів стала основою для створення і підтримки земельного кадастру.

Функціонування кадастрової системи напряму залежить від стану розробленості базисних норм та основних стандартів. Першим кроком на цьому шляху стала ухвалена «Концепція   єдиної системи нормативно-правових актів у сфері державного земельного кадастру», в якій знайшли систематизований виклад поняття щодо основних нормативно-правових та технічних документів, стандартів в сфері забезпечення функціонування кадастрової системи.

Так, у «Концепції   єдиної системи нормативно-правових актів у сфері державного земельного кадастру» (ЄСНПА) подано терміни та визначення понять:

Нормування у сфері державного земельного кадастру - установлення норм розроблення земельно-кадастрової документації, правил створення та оновлення кадастрової інформації складу, змісту та порядку ведення державного земельного кадастру, а також надання інформації.

Стандарт - створений на основі консенсусу та ухвалений уповноваженими органами нормативний документ, що встановлює для загального і багаторазового застосування вимоги, норми, правила, настанови, вказівки або характеристики різного виду діяльності чи її результатів і спрямований на досягнення оптимального ступеня впорядкованості у певній сфері та доступний широкому колу користувачів.

Національний стандарт - стандарт, прийнятий національним органом стандартизації.

Комплекс стандартів - сукупність взаємопов'язаних стандартів, що належать до певної сфери стандартизації і встановлюють взаємопогоджені вимоги до об'єктів стандартизації на підставі загальної мети.

Сфера стандартизації - сфера діяльності, що охоплює взаємопов'язані об'єкти стандартизації.

Об'єкт стандартизації - об'єкт, що має бути застандартизований.

Технічний регламент - нормативно-правовий акт, прийнятий органом виконавчої влади, у якому визначено склад, зміст та характеристики документації у сфері державного земельного кадастру або пов'язані з нею процеси чи способи розробки, а також вимоги до послуг, включаючи відповідні адміністративні положення, дотримання яких є обов'язковим.

Класифікатор - документ, в якому відповідно до прийнятих ознак класифікації та методів кодування об'єкти класифікації розподілено на угрупування і цим угрупуванням надано коди у вигляді послідовностей літер, цифр.

Державний земельний кадастр - це єдина державна система земельно-кадастрових робіт, яка встановлює процедуру визнання факту виникнення або припинення права власності і права користування земельними ділянками та містить сукупність відомостей і документів про місце розташування та правовий режим цих ділянок, їх оцінку, класифікацію земель, кількісну та якісну характеристику, їх розподілі між власниками землі та землекористувачами.

Земельно-кадастрова документація - це затверджені в установленому порядку текстові та графічні матеріали, які містять відомості про межі адміністративно-територіальних утворень, територій з особливими природоохоронними, рекреаційними і заповідними режимами, земельних ділянок, власників землі і землекористувачів, у тому числі орендарів, правовий режим земель, їх кількість, якість, економічна цінність та вартість, розподіл земель по власниках землі і землекористувачах, населених пунктах та інших адміністративно-територіальних утвореннях.

Автоматизована система державного земельного кадастру - це єдиний на всю територію України програмно-технічний комплекс збору, обробки, систематизації, збереження, аналізу та захисту відомостей і документів державного земельного кадастру в електронному вигляді.

Земельно-кадастрова діяльність - це наукова, технічна, виробнича і управлінська діяльність спеціально уповноваженого органу з питань земельних ресурсів, органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, Державного підприємства "Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах", наукових установ, землевпорядних організацій з ведення земельного кадастру, організації та здійснення земельно-кадастрових робіт.

Земельно-кадастрові роботи - це роботи з кадастрового зонування території, кадастрових зйомок і складання індексних кадастрових карт (планів), кадастрових планів, бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель, грошової оцінки земельних ділянок, а також роботи, пов'язані із забезпеченням ведення державної реєстрації земельних ділянок, обліку кількості та якості земель.

Система державного земельного кадастру - це сукупність взаємопов'язаних організаційно-правових, технологічних, економічних та методичних заходів по створенню і веденню земельного кадастру. Вона включає: законодавчо визначену діяльність у сфері державного земельного кадастру та його правове регулювання; державне управління у сфері державного земельного кадастру; здійснення земельно-кадастрових робіт та ведення державного земельного кадастру на загальнодержавному, регіональному, місцевому рівнях та в підприємствах, організаціях і установах; державний і самоврядний контроль за здійсненням земельно-кадастрових робіт; наукове, кадрове та фінансове забезпечення державного земельного кадастру.

Нормативно-технічні документи - це документи, які встановлюють порядок організації і виконання земельно-кадастрових робіт, склад і зміст, вимоги до них, норми і правила їх виконання.

Система технічних та правових норм у сфері державного земельного кадастру - сукупність взаємоузгоджених технічно-правових регламентів, правил і нормативів, які встановлюють вимоги до складу, змісту та нормування документації із державного земельного кадастру, в тому числі інформації, яка вноситься до Автоматизованої системи державного земельного кадастру на підставі загальної мети.

Єдина система нормативно-правових актів у сфері державного земельного кадастру - це норми і правила, які встановлюють комплекс якісних та кількісних показників, параметрів, що регламентують здійснення земельно-кадастрових робіт, розробку і реалізацію документації у сфері державного земельного кадастру з урахуванням соціальних, технічних, екологічних, економічних та інших умов.

Сучасна кадастрова система визнається більшістю спеціалістів як багатоцільова система, яка за допомогою найсучасніших інформаційних технологій поєднує в собі всі функції раніше окремих систем реєстрації прав на нерухомість та кадастру.

До нормативно-правоих актів, що складають правову основу стандартизації у сфері державного земельного кадастру належать:

1. Конституція України (N 254 від 28.06.96);

2. Земельний кодекс України (N 2768-III від 25.10.2001),

Закони України:

1. Про оцінку земель (N 1378-IV від 11.12.2003);

2. Про землеустрій (N 742-IV від 15.05.2003);

3. Про охорону навколишнього природного середовища (N 1264-XII від 25.06.91);

4. Про охорону земель (N 962-IV від 19.06.2003);

5. Про державний контроль за використанням та охороною земель (N 963 від 19.06.2003);

6. Про державну експертизу землевпорядної документації (N 1808-IV від 17.06.2004);

7. Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв) (N 899-IV від 05.06.2003);

8. Про розмежування земель державної та комунальної власності (N 1457-IV від 05.02.2004);

9. Про електронні документи та електронний документообіг (N 851-IV від 22.05.2003);

10. Про електронний цифровий підпис (N 852 від 22.05.2003);

11. Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності (N 3164-IV від 01.12.2005);

12. Про стандартизацію (N 2408 від 17.05.2001);

13. Про топографо-геодезичну та картографічну діяльність (N 353-XIV від 23.12.98);

14. Про інформацію (N 2657-XII від 02.10.92);

15. Про Національну програму інформатизації (N 74/98-ВР від 04.02.98);

16. Указ Президента України від 2 грудня 1995 року N 1118/95 "Про суцільну агрохімічну паспортизацію земель сільськогосподарського призначення";

17. Указ Президента України від 14 вересня 2000 року N 1072 "Про Програму інтеграції України до Європейського Союзу";

18. Указ Президента України від 21 листопада 2005 року N 1643/2005 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 29 червня 2005 року "Про стан додержання вимог законодавства та заходи щодо підвищення ефективності державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання та охорони земель";

19. Указ Президента України від 14 лютого 2008 року N 121/2008 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 18 січня 2008 року "Про стан виконання Указу Президента України від 21 листопада 2005 року N 1643/2005 "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 29 червня 2005 року "Про стан додержання вимог законодавства та заходи щодо підвищення ефективності державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання та охорони земель".

20. Постанова Кабінету Міністрів України від 2 грудня 1997 року №1355 “Про затвердження Програми створення автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру”.

21. Концепція   єдиної системи нормативно-правових актів у сфері державного земельного кадастру Наказ Держкомзему 12.12.2008 N 610.

Усім документам, які забезпечують створення системи та ведення державного земельного кадастру і включені до єдиної системи нормативно-правових актів, присвоюються децимальні номери, які будуються за класифікаційною ознакою. Для позначення класифікаційної ознаки призначення документу у сфері державного земельного кадастру використовуються такі позначення:

0 - розповсюдження документа для всіх рівнів;

1 - розповсюдження документа на національному рівні;

2 - розповсюдження документа на регіональному рівні;

3 - розповсюдження документа на місцевому рівні.

Для позначення класифікаційної ознаки змісту документів у сфері державного земельного кадастру використовуються такі позначення:

"З" - документ загального змісту;

"С" - документ, що регламентує склад і зміст земельно-кадастрової документації та інформації;

"Т" - технологічний документ, що регламентує порядок ведення державного земельного кадастру;

"П" - документ, що регламентує порядок надання земельно-кадастрової інформації.

Для класифікації ознаки документа, що вказує на обов'язковість їх застосування, використовується позначення "О" і для документа, що має рекомендований характер, - "Р", які позначаються після класифікаційної ознаки групи документів через крапку (наприклад "П.О" або "Т.Р").

Повне позначення документів єдиної системи нормативно-правових актів у сфері державного земельного кадастру (децимальний номер) включає:

- букви "ДЗК", що вказують на приналежність документа до комплексу документів ЄСНПА ДЗК;

- класифікаційної ознаки призначення документа ДЗК (цифри "0", "1", "2" чи "3");

- класифікаційної ознаки змісту документа ДЗК ("З", "С", "П", "Т"); ознак, які вказують на обов'язковість виконання документа "О" чи "Р"; порядковий номер документа в класифікаційній групі за змістом; ознака версії документа; рік затвердження документа.

Приклад позначення полів номера документа ДЗК-1-З.С.О.-02-01-08

ДЗК	Документ ЄСНПА ДЗК
1	Застосування на національному рівні
З	Документ загального змісту
С	Документ, що регламентує склад і зміст земельно-кадастрової документації та інформації
О	Документ обов'язкового застосування
02	Порядковий номер документа в групі "Э"
01	Ознака версії документа
08	Рік затвердження документа