1. Государственное управление

1.1. Содержание системы государственного управления

Государственное управление – это процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти¹.

В основе государственного управления лежит государственный интерес, направленный на защиту целостности государства, его ключевых институтов, поддержку уровня и качества жизни его граждан. Среди приоритетных направлений в реализации общественного (государственного) интереса лежит необходимость исполнения нескольких функций: защитной (оборонной), социальной, правовой, экономической, политической и арбитражной.

Государственное управление становится возможным благодаря существованию государственной власти. Государственная власть является органом легитимного принуждения в интересах большинства населения при условии соблюдения государственного интереса.

Распространяется государственная власть на объекты, находящиеся как на территории самого государства, так и за его пределами, если этого требуют государственные интересы.

Главными признаками государственной власти являются:

1. Целостность

2. Неделимость

3. Суверенность

Государственное управление реализует несколько функций²:

1. Институциональную – через утверждение необходимых для решения государственных вопросов социально-экономических, политических, гражданских институтов для распределения властных полномочий.

2. Регулятивную – через систему норм и законов, устанавливающих общие правила, регулирующих поведение субъектов.

3. Целеполагающую – через разработку и выбор приоритетных направлений социально-экономического и политического развития страны; реализацию поддерживаемых большинством населения программ.

4. Функциональную – через разработку и реализацию действий, направленных на поддержку всей хозяйственной инфраструктуры государства в лице её ведущих отраслей.

5. Идеологическую – через формирование общенациональной идеи, призванной консолидировать общество в границах государства.

Основными принципами формирования системы государственного управления являются:³

1. Принцип разделения властей;

2. Принцип комплементарности;

3. Принцип субсидиарности;

4. Принцип суверенности;

5. Принцип демократизма;

6. Принцип гомогенности.

Принцип разделения властей, введённый в XVIII в. Французом Ш. Монтескье⁴, предполагает разделение единоличной государственной власти на три сферы: а) исполнительную; б) законодательную; и в) судебную, что должно служить условием эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата.

Принцип комплементарности характеризуется установкой на непрерывность в структуре власти. Он нацеливает на создание условий равномерного распределения властных функций в разрезе всей вертикали управления по всем территориальным уровням. Характерным признаком равномерного распределения власти в структуре управления является выделение властных полномочий как сверху, так и снизу.

Принцип субсидиарности предполагает процедуру распределения (и перераспределения) полномочий между управленческими уровнями государственной власти. Действие принципа определяет устойчивую последовательность исполнения властных полномочий управленческими органами и порядок распределения ответственности этих органов перед населением. Передача полномочий на более высокий уровень управления в соответствии с этим принципом может быть осуществлена только при условии невозможности их исполнения на низшем уровне. Принцип субсидиарности имеет два измерения: вертикальное и горизонтальное.

Вертикальное – включает распределение властных полномочий между уровнями власти в направлении от местной власти к государственной.

Горизонтальное измерение охватывает процедуру распределения полномочий между ветвями власти на федеральном, региональном или местном уровнях.

В соответствии с принципом субсидиарности власть должна быть распределена между властными структурами главным образом в связи с сокращением дистанции между властью и представляющим её населением. Увеличение численности населения способствует увеличению числа управленческих уровней и определению их взаимосогласованной политики, главным критерием эффективности которой является эффективное удовлетворение потребностей всего населения, а также – строгое распределение сфер ответственности между субъектами власти.

Принцип суверенности – предполагает наличие фактической независимости как сущностного признака государства. Государственный суверенитет означает «верховенство и независимость власти, подчиненной праву, монополию на принуждение в рамках государственных полномочий и независимость государства в рамках международного порядка».

Будучи атрибутивным признаком государства, суверенитет предполагает набор специальных институтов, обеспечивающих данному государству статус самостоятельного субъекта международных отношений.

Принцип демократизма нацеливает на необходимость активного участия населения в принятии решений государственного и муниципального значения; избрании государственных и муниципальных органов власти; разработке программ территориального развития, базирующихся на овладении механизмами вовлечения общественности в текущие дела региона либо муниципалитета; выделение зон полномочий за организованными на территориях общественными объединениями.

Принцип гомогенности – определяет преимущества федерального права перед региональным.

Сущность принципа гомогенности проявляется в соответствии с подчинённостью регионального законодательства федеральному, чем обеспечивается единство государства и всеобщая подчинённость всех институтов власти его Основному закону (Конституции).

Государство функционирует на основе общественного договора между властью и гражданами, в котором каждая из сторон берет на себя обязательства и получает права. Власть, действуя в рамках договора, выполняет управленческие функции, соединяет интересы человека и государства, контролирует соблюдение законов и правил всеми членами общества, находит оптимальное сочетание прав и обязанностей при приоритете общих ценностей.

При активном использовании гражданами прав достигается контроль общества над властью, необходимый для того, чтобы органы управления не уходили от конкретной ответственности и работали не на себя, а на людей. При невыполнении одной из сторон своих обязательств возникают конфликты, которые могут угрожать самому существованию власти.

Система государственного управления как научная дисциплина изучает организацию государственного управления социально-экономическими процессами в обществе.

Предметом государственного управления являются формы и методы воздействия на производственную, социальную и духовную жизнедеятельность людей, связанных между собой общностью политической и экономической системы.

Без свойств системности госуправление не может состояться. В нем задействованы множество государственных органов и общественных структур, большое число должностных лиц и иных служащих, миллионы людей. В госуправлении используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация. Только системность может придать ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность и эффективность.

Государственное управление именно как организационная целостность должна быть адекватно осмысленна управленцами.

При определении системы госуправления пользуются общеметодологическим подходом к определению общеродового понятия «система». Согласно этому подходу под системой понимается совокупность элементов (компонентов, подсистем), находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенную целостность, единство.

К субъектам государственного управления относятся:

– в широком смысле – система органов государственного управления, все множество политических, общественных организаций, профессиональных партий, движений, союзов, ассоциаций, объединений, лобби, СМИ, негосударственных организаций; каждый гражданин.

– в узком смысле – это законодательные, исполнительные, судебные органы управления на федеральном, региональном и местном уровнях управления.

К объектам государственного управления можно отнести:

– первичный элемент управляемой подсистемы социально- экономической системы – человек;

– в зависимости от выбранных классификационных признаков объектами управляемой подсистемы являются отрасли, регионы, организационные формы разных форм собственности и т.п.

– к перечню объектов государственного управления относят также социально-экономические процессы, общественные институты, а также различные социальные группы, действующие на территории данного государства.

Системный подход к изучению госуправления позволяет представить его как функционирование нескольких сложных социальных подсистем⁵. Условно это:

1. Система управляющая – государство как определяющий субъект управления;

2. Система управляемая – компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления;

3. Система взаимодействия – различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, горизонтальные и вертикальные, подчиняющие и поддерживающие и т.д. Сущностной характеристикой этой системы является наличие в ней разного рода отношений: субъектно-субъектных, субъектно-объектных.

Предметом системы государственного управления является и территориальное образование. Последнее может выступать в роли государства, региона или другого любого территориального поселения, располагающего административными границами, являющегося составной частью региона, а также наделенного формальной способностью к самоуправлению.

Многогранность управления как социального явления нуждается в организации, обеспечении и постоянном совершенствовании.

В этой связи в эффективной модели организации и совершенствовании управления для разных его уровней и видов научная мысль мира была уже многие годы.

Правомерно говорить о разнообразных составляющих управленческой парадигмы (от греч. Paradeigma – пример, образец), и, соответственно, системы научно обоснованных взглядов, которыми руководствуются в практике управления⁶.

Парадигма в отношении государственного и муниципального управления – это основная концептуальная схема, модель постановки проблем и их решения, методов исследования, господствующих в течение определенного исторического периода.

Другое толкование парадигмы – это система основных научных достижений (теорий, методов), сообразно которым организуется управленческая деятельность: это теоретическое описание или модель постановки проблемы, принятая в качестве образца решения задач.

Возникновение теории государственного управления связывают с научным направлением, появившемся в XVII в Австрии и Германии, где в университетах читали курс «камеральных наук», то есть экономических и административных дисциплин.

Различают «классический подход» к изучению теории государственного управления (А. Файоль, Л. Уайт и др.); неоклассические теории (или «теории человеческих отношений») (М. Фоллет, А. Маслоу, Э. Мэйо и др.).

В российской истории выделяют также период теории, называемой государственной школой (С.М. Соловьев, К.Д. Кавелин, Б.Н. Чичерин и т.д.), которая проявила себя в конце XIX – начале XX вв..

В период социалистического строительства в нашей стране широко применялась система так называемого «научного управления».

В настоящее время у различных областей естествознания не существует единой точки зрения на предмет теории государственного управления. Все большее распространение в настоящее время получает междисциплинарный подход к государственному управлению, позволяющий синтезировать специальные знания, достигнутые в различных областях науки, и, прежде всего – гуманитарной.

Такой подход дает возможность более четко представить основные предметные области теории государственного управления, показать специфику ее содержания как самостоятельной научной дисциплины.

Содержание теории государственного управления включает наряду с общими теоретическими основами управления (организационная теория; теория принятия решений; мотивационная теория и т.д.) специфические теории, изучающие отличия, привносимые в управленческую сферу государственными институтами.

Кроме того, государственное управление как самостоятельная дисциплина отличается от пограничных дисциплин (политологии, социологии управления, экономики государственного сектора, теории государства, административного права, конституционного права), поскольку акцентирует внимание прежде всего на методах управления, с помощью которых решаются задачи государства и его структур различного уровня.

Как и любая наука, теория государственного управления ставит перед собой цели: дескриптивную – в соответствии с которой описывается предмет исследования; прагматическую – в соответствии с которой государственные служащие получают знания для решения практических проблем; теоретическую – достижение которой помогает описать причины и следствия, функциональные взаимосвязи.

Способы и приемы достижения этих целей представляют в совокупности методологию изучения государственного управления.

Различие в методологии является основным критерием выделения четырех концептуальных направлений, в рамках которых проводятся исследования по теории государственного управления: 1) программный подход; 2) государственный менеджмент; 3) институциональный подход; 4) теория общественного выбора.

Несмотря на различия в теоретических подходах к изучению государственного управления, в каждом из них задаются сходные вопросы: Как создать организационные структуры, способные эффективно достигать желаемые результаты? Как можно создать мотивацию для чиновников делать то же самое? Как можно принимать необходимые для населения решения в бюрократических структурах и измерять результаты выполнения этих решений? Как добиться, чтобы поведение чиновников было подотчетно политически ответственным государственным должностным лицам?

Отдельные концептуальные направления обычно различают не только по изучаемым аспектам государственного управления, но и по методам исследования.

Важнейшими методами теории государственного управления являются: 1. структурно-функциональный; 2. институциональный; 3. поведенческий; 4. сравнительный; 5. исторический.

Кроме названных выше, при изучении государственного управления широко используются социологические, кибернетические и другие методы; статистический анализ поведения; моделирование; использование теории игр и т.д.; то есть – методы эмпирических исследований, получения первичной информации о фактах.

Государство как субъект управления общественными процессами, существуя не одно тысячелетие, проявило себя как универсальная организация общества. Оно есть форма и способ упорядочения и обеспечения нормальных условий для жизнедеятельности людей.

Государство обладает всеми чертами организации, имеет иерархическую структуру, аппарат управления, т.е. государственный аппарат, - подобного которому не имеет ни одна организация.

Государство является основным институтом политической системы общества, оно – главный стержень и олицетворение политической власти. Поэтому история человечества пронизана поиском наилучшей формы организации государственной власти и управления.

При определении сущности государства на современном этапе можно выделить пять основных подходов:

• теологический;

• классический (арифметический);

• юридический;

• социологический;

• кибернетический.

Теологический подход, исходивший из богоустановленности государства, широко использовался в средние века. В современной трактовке часто используется приверженцами мусульманского фундаментализма.

При классическом (арифметическом) подходе обычно выделяются следующие основные признаки государства: территория, население, публичная власть; и вторичные – налоги, законы, суверенитет.

Юридический подход рассматривает государство как юридическую персонализацию нации (под нацией понимается население страны), анализируя государство как систему различных структур (органов) и правоотношений между ними.

При социологическом подходе, использовавшемся Руссо, Гоббсом и др., государство рассматривается как орган социальной солидарности, из чего исходят концепции государства-арбитра, идеи классового государства, социального государства, технократического государства и т.п.

Кибернетическая школа государствоведения, возникшая в 60-е гг. ХХ в., рассматривает государство как основной институт политической системы общества; особую уникальную систему, связанную потоками информации, рецепторами (приемниками) этой информации с внешней средой (обществом, международной системой и т.д.).

Существуют и другие подходы к определению сущности государства. В соответствии с ними государство – это аппарат насилия экономически господствующего класса (классовый подход); это институциональное воплощение власти (институциональный подход); это определенным образом организованное насилие (силовая концепция); это организованное господство политической элиты (элитарный подход); это совокупность правовых норм, регулирующих поведение людей (нормативный подход); это правовая форма организации и функционирования политической системы (политико-правовой подход). Согласно маркетинговому подходу, государство – это специфическая макроорганизация, сервисный центр, «предприятие сферы услуг».

Традиционное и самое распространенное определение государства – универсальная общественно-политическая организация, обладающая публичной властью и специализированным аппаратом управления социальными процессами в пределах определенной территории, на которую распространяется его суверенитет.

В современной научной литературе существует взгляд о трех эволюционных путях возникновения государств:

1. Военном (силовая концепция - результат завоевания и выделения элитарной верхушки из среды военных).

2. Аристократическом (выделение управленческой аристократии из среды жрецов, старейшин, верхушки общества).

3. Плутократическом (сосредоточение власти в руках финансовой верхушки и состоятельных лиц).

Как свидетельствуют исторические данные, на практике эти пути обычно сочетались, но в целом создание государства всегда связано с выделением элиты как первой ступени в образовании государства.

Различают внутренние и внешние функции государства.

К внутреннем относятся:

1. Экономическая

2. Политическая

3. Социальная

4. Правоохранительная

5. Экологическая

К внешним относятся:

1. Оборонная

2. Дипломатическая

3. Внешнеэкономическая

4. Внешнеполитическая

1. Культурно-информационная

2. Глобального сотрудничества

Виды государственного управления: координационное, субординационное, федеральное, региональное (субъектно-федеральное), муниципальное, частное (корпоративное), отраслевое (функциональное), территориальное, стратегическое, тактическое, оперативное, антикризисное, доверительное, административное воздействие, экономическое. Существует традиционная, рациональная и маркетинговая модели управления.

Государство – важнейшее политико-правовое явление, играющее определяющую роль в жизнедеятельности людей. С ним практически связано становление и развитие человеческой цивилизации.

Сущность общественной роли государства состоит в том, что, отражая, хотя бы формально, общую волю всех граждан, оно оказывает целеполагающее, организующее, регулирующее влияние на все общество.

Государство как универсальная организация общества решает общественно значимые дела, управляя многообразными сферами жизни общества в интересах всех граждан.

Государство выступает как социально-политический арбитр в обществе. В этом одна из специфических черт данной организации.

Государство для реализации своих общественных функций осуществляет легитимное право на применение насилия. Оно выражается в наложении уголовного наказания, административных, имущественных и других санкций.

Общественная роль, которую играет государство в управлении делами общества, решая вопросы общественного развития, реализуется через функции государства, направленные в конечном счете на удовлетворение разнообразных интересов как отдельных личностей, элит, социальных групп, так и всего общества.

Функции государства – это основные направления его деятельности, выражающие сущность и назначение государственного управления общественными делами.

Функции государства – это совокупность функций управления.

Все виды государственного управления, так же как содержание, объем и формы проявления конкретных функций государства, обусловлены конкретным типом государства, социальной сущностью государства, определяются вектором его исторической эволюции. Главное при этом - достижение баланса в сочетании потребностей, интересов общества и возможностей государства.

Основу системы государственного управления составляют четыре элемента:

• власть

• управление

• территория

• экономическая система

В системе государственного управления власть реализуется через форму правления, заданную типовыми особенностями функционирования исполнительных и представительных органов власти.

Форма правления – это общественно признанный на территории способ избрания и функционирования высшей государственной власти. Традиционно выделяют республиканскую и монархическую формы правления.

Политический режим представляет собой ту сторону государственного управления, которую рассматривают с точки зрения используемых средств, методов политического влияния общественные институты.

Наиболее характерными для современных государств являются демократический, авторитарный и тоталитарный режимы.

Способ организации государственной власти в отношении связи государства с составляющими его территориальными образованиями называется формой государственного устройства.

Выделяют следующие формы государственного устройства:

1. Унитарные государства.

2. Федерации.

Унитарное государство представляет собой связь входящих в состав централизованного государства политически однородных территориальных образований, не обладающих признаком суверенитета.

В федеративных государствах суверенные права территориальных образований подтверждены действующим законодательством, регулирующим разграничение сфер полномочий федеральных и региональных органов власти.

Временный союз государств, созданный для достижения определенных целей входящих в него территориальных образований, называется конфедерацией.