Продолжение таблицы 10

Внутренняя	часть,
процентов		71,5	Н.д.	57,0	80,0
Внешняя	часть,
процентов		28,5	Н.д.	43,0	20,0

Средства от внешних займов не были решающими для развития национальной экономики, а лишь дополняли внутренние. Политика государства была нацелена на поддержание экономической независимости и максимально возможного национального самообеспечения.

Сегодня практически отсутствует информация о деятельности губерний-заёмщиков в царской России. Вот один из немногих примеров.

По правилам 6 марта 1867 года в качестве специального фонда Министерства внутренних дел был сформирован «общий по империи продовольственный капитал». В 1868 – 1892 годах российские губернии по представлениям губернаторов, основанным на постановлениях губернских земских управ или продовольственных комиссий, получали из данного капитала ссуды (фактически они представляли собой бюджетные кредиты) на срок 2 – 3 года в размере не более 50 тыс. руб. на одну губернию. Выданные суммы денежных средств (ссуды) в течение 3 лет были беспроцентными и становились долгом местной губернской земской управы. По ссудам, не уплаченным в срок, с недоимщиков взималось по ¼ процента в месяц. При этом предусматривался механизм признания недоимки безнадежной, т.е. фактически списания имеющегося долга 91.

К сожалению, о масштабах заёмной деятельности областей, краёв, республик в составе РСФСР в период 1917 – 1991 годов ничего доподлинно не известно. Скорее всего, такая деятельность не осуществлялась вовсе.

После распада СССР первые случаи привлечения органами исполнительной власти субъектов РФ дополнительных финансовых ресурсов путём заимствований были отмечены в 1992 году: Минфин РФ зарегистрировал тогда выпуск субфедеральных облигаций на общую

91 Информация взята с сайта http://ru.wikipedia.org (дата обращения 22 апреля 2013 года).

100

сумму 5,6 млн рублей. Первыми эмитентами облигаций стали администрации Хабаровского края, Нижегородской и Пермской областей. До сих пор предпринимаются попытки периодизации этапов становления и развития субфедеральных заимствований в России с 1992 года 92.

Можно выделить следующие основные формы заёмной деятельности органов власти субъектов РФ, встречавшиеся на практике с 1992 года:

–выпуск различных по целям облигационных займов: жилищные, телефонные, «сельские» (агрооблигации), «энергетические», бюджетные (ГКО-подобные) и промышленные (социальные) инвестиционные займы, еврооблигации. Значительный удельный вес в объёме субфедеральных займов составляли и по-прежнему составляют бюджетные займы, предназначенные для финансирования дефицита бюджета;

–выпуск собственных векселей органами власти субъектов РФ (до 1998 года) 93. Векселя, по существу, представляли собой денежные суррограты и использовались в качестве региональных платёжных средств;

–получение бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;

–получение банковских кредитов, в том числе зарубежных.

Л.Н. Лыкова выделяет такую форму заимствований субъектов РФ, как прочее внутреннее позаимствование (займы в системе внебюджетных фондов и у других юридических лиц, не имеющих кредитной лицензии) 94.

Содержание долговой политики, проводимой субъектами РФ в период 1992 – 2012 годов, можно охарактеризовать следующим образом:

– во-первых, становление было продолжительным и в ряде случаев весьма болезненным. Для данного этапа характерным было отсутствие нормативной базы, отработанной технологии регистрации и инструкций по

92Более подробно об этом, например, в изданиях: Волкова Н. М. Рынок субфедеральных и муниципальных ценных бумаг и его роль в решении социально-экономических проблем региона. М., 2002. С. 13 – 17; Лыкова Л. Н. Долговая политика регионов : российская практика и мировые тенденции. М. : Наука, 2003. С. 154 – 162; Государственный и муниципальный долг : учеб. пособие / сост. С. Н. Солдаткин, М. С. Ю. Хабаровск : РИЦ ХГАЭП, 2003. С. 62 – 64; Гороховская О., Клыпина О. Субфедеральные займы : история рынка и анализ текущих тенденций // Рынок ценных бумаг. 2005. № 14. С. 13 – 14; Государственный и муниципальный долг : теория, методология, практика : учеб. пособие / сост. С. Н. Солдаткин. – 2-е изд., перераб. и доп. Хабаровск : РИЦ ХГАЭП, 2010. С. 79 – 84.

93Федеральный закон от 11 марта 1997 года «О простом и переводном векселе» фактически запретил региональным и местным органам власти выпускать и гарантировать векселя.

94Лыкова Л. Н. Долговая политика регионов : российская практика и мировые тенденции. М. : Наука, 2003. С. 154.

101

регулированию эмиссий ценных бумаг, отсутствие у эмитентов чётких планов, ограниченное присутствие на региональных рынках внешних по отношению к региону инвесторов, низкая ликвидность эмитируемых субфедеральных ценных бумаг, отсутствие общепринятых классических схем-гарантий погашения облигаций и возврата кредитов и т.п.;

–во-вторых, развитие проходило по разным направлениям, например в направлении оптимизации структуры займов. Так, активное использование амортизационной схемы погашения основной суммы долга по облигационным займам позволяло более гибко управлять заимствованиями

иустанавливать взаимосвязь pacxoдов на обслуживание долга со среднесрочными прогнозами налоговых поступлений региона;

–в-третьих, путём реализации долговых программ некоторые регионы могли формировать кривую доходности по своим ценным бумагам, а при планировании новых облигационных займов – устанавливать ориентиры для определения ставок и более эффективного ценообразования.

Л.Н. Лыкова выделяет следующие три направления в работе с долговыми инструментами, формировавшие в 1992 – 2002 годах долговую политику субъектов РФ:

–эмиссия «инициативных» займов. Решение по таким долговым обязательствам принималось региональными администрациями относительно самостоятельно и не было вынужденным;

–эмиссия «принудительных» займов. Эмиссия таких ценных бумаг навязывалась федеральным центром для переоформления некоторых видов задолженности субъектов РФ перед Минфином России;

–вынужденные заимствования, осуществлявшиеся в «пожарном» порядке, связанные с необходимостью профинансировать известный критический объём в основном текущего характера 95.

Что касается заимствований муниципалитетов (городских займов), то в российской истории заимствования местных органов власти (городских,

земских) известны достаточно давно. Первый муниципальный

95 Лыкова Л. Н. Долговая политика регионов : российская практика и мировые тенденции.

М. : Наука, 2003. С. 159.

102

инвестиционный заём в Российской империи был осуществлён в 1871 году

вг. Ревеле (Таллине) на сумму 50 тыс. руб. сроком на 34 года.

С1880 года проведение эмиссий муниципальных облигаций стало регулярным. Города начали выходить даже на международный рынок. Только Москва в последнее десятилетие XIX века разместила за рубежом 12 облигационных займов. В результате городские облигационные займы (за период с 1885 по 1912 годы их было выпущено 152) стали второй по объёму статьёй во внешних заимствованиях России. Муниципальные облигации котировались на крупнейших европейских биржах (Лондонская, Парижская, Амстердамская и др.).

В 1901 – 1910 годы было выпущено внутренних муниципальных займов на 286 млн рублей. Доходность муниципальных облигаций составляла в среднем 3 – 7 процента годовых, сроки заимствований находились в диапазоне 35 – 40 лет. Средства от займов направлялись в основном на развитие городского хозяйства (строительство городских электростанций, мощение улиц, прокладка трамвайных путей и т. п.). В 1875 – 1916 годах для развития своей городской инфраструктуры активно выпускал облигационные займы г. Санкт-Петербург 96. К началу 1917 года общая сумма муниципальных займов (займов российских городов) достигла 725 млн рублей.

Сначалом Первой мировой войны масштабы заёмной деятельности городов государство существенно скорректировало: эмиссия муниципальных облигаций была фактически приостановлена. Правительство разрешило проводить городам отсрочку погашения своих ранее выпущенных займов.

Обобщая дореволюционный опыт, необходимо отметить, что муниципальные облигации не входили в долг России, государство только контролировало их эмиссию и придавало им статус некорпоративных ценных бумаг. К тому же эмиссия облигаций муниципалитетов в целях покрытия бюджетного дефицита признавалась принципиально

недопустимой и исключительной мерой. В этом случае считалось

96 Подробнее об этом : Беляев С. Г. Облигационные займы Петербурга и развитие городской инфраструктуры [1875 – 1916 гг.] // Предпринимательство и городская культура в России. 1861 – 1914 : сб. / сост. : У. Брумфилд, Б. Ананьич, Ю. Петров. М. : Три квадрата, 2002. С. 53 – 64.

103

необходимым, чтобы такие займы были погашены уже в следующем бюджетном году за счёт увеличения тех или иных доходов.

После Октябрьской революции 1917 года Советской властью были аннулированы все займы бывших городских и земских органов самоуправления. Однако в ряде городов России для поддержания городского хозяйства местные власти вынуждены были осуществлять эмиссию облигационных займов. Например, в декабре 1917 года был выпущен краткосрочный 6-процентный заём Пермского городского общества. Срок долговых обязательств был предусмотрен в пределах 6 – 12 месяцев. Весной 1918 года г. Псков выпустил городской 4-процентный краткосрочный заём. Погашение предусматривалось в 1919 – 1922 годах. Однако Декретом СНК от 9 октября 1919 года институт муниципальных займов в России фактически был упразднён 97.

По нашему мнению, период нэпа стоит считать периодом возрождения заёмно-долговой деятельности муниципалитетов. Анализ законодательства того времени свидетельствует о том, что у местных органов власти существовала теоретическая возможность осуществления внешних облигационных займов. Декретом ВЦИК и СНК от 25 января 1923 года «О кредитных операциях местных советов» в целях облегчения развития местного хозяйства всем губернским и уездным исполнительным комитетам предоставлялось право заключать внутренние и внешние, долгосрочные и краткосрочные, облигационные и безоблигационые займы.

Все займы на срок более трёх лет и облигационные займы могли быть заключены только с разрешения Наркомфина и НКВД, а в отношении облигационных займов, распространяемых за рубежом, требовалось разрешение Наркомата внешней торговли. Декретом устанавливалось, что исправная уплата погашения и процентов по займам обеспечивались всеми доходами местного совета и имуществом, находящимся в его распоряжении. В отдельных случаях допускалось заключение займов под специальное обеспечение доходами от конкретного имущества.

Практически реализация данного декрета задержалась на год, поскольку инструкция трёх ведомств (НКВД, НКФ и НКЮста РСФСР)

97 Фельдман А. А. Государственные ценные бумаги. М. : Инфра-М., 1999. С. 42.

104

была утверждена только в феврале 1924 года. Она детально расписывала порядок заключения займов, формы их обеспечения и способы принудительного взыскания с неисправных по займам исполкомов. Однако достоверные факты эмиссии таких облигационных займов за границей отсутствуют.

В«новой» России к середине 1995 года облигационные займы муниципалитетов были весьма немногочисленными, так как по причине ненадёжности, низкой доходности и неразвитости вторичного рынка они не пользовались популярностью среди инвесторов.

Своего рода импульсом к активизации рынка муниципальных ценных бумаг стали решение Федеральной комиссией по ценным бумагам и фондовому рынку (ФКЦБ) от 23 марта 1995 года и письмо Минфина от 28 июля 1995 года «О льготах по налогообложению ценных бумаг». Письмом отменялся налог на прибыль по муниципальным бумагам и снижалась ставка налога на операции с ценными бумагами с 0,3 до 0,1 процента. В итоге к осени 1995 года количество эмиссий выросло до 80, а их общий объём – до 5,6 трлн неденоминированных рублей.

Вцелом органы местного самоуправления при формировании содержания и практической реализации своей долговой политики в 1992 – 2012 годах сталкивались с ещё большими ограничениями и трудностями, нежели органы власти субъектов РФ. Сказывалось влияние таких факторов, как небольшой выбор форм заимствования, меньшие сроки, менее выгодные условия, относительно более высокая стоимость долга и расходов на его погашение.

3.2 Региональная долговая политика субъектов Российской

Федерации как составная часть долговой политики

государства

Аксиома такова: от точности дефиниций, чёткости постановки цели и задач во многом зависит само достижение цели и решение (качество решения) задач. Это в полной мере можно отнести к построению эффективной региональной долговой политики.

105

Термины «долговая политика», «региональная долговая политика», «долговая политика регионов» вошли в лексикон российских финансистов чуть более 10 лет назад, прочно закрепились в отечественных научных изданиях и периодической печати и достаточно широко используются, в том числе в официальных документах, разрабатываемых Минфином России 98.

Так, в марте 2003 года Правительством России был рассмотрен доклад Министерства финансов России «Об основных направлениях политики Правительства Российской Федерации в сфере государственного долга на 2003 – 2005 годы и комплексе мер по ее реализации», где определялись приоритеты в сфере государственных внутренних и внешних заимствований на среднесрочную перспективу. С 2007 года Минфин РФ стал ежегодно формировать и представлять на обсуждение в Правительство РФ такого рода документ, рассчитанный на 3-летний период. В декабре 2012 года на сайте Минфина (www.minfin.ru) были размещены «Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2013 – 2015 годы».

Сегодня без обсуждения вопросов проведения эффективной долговой политики региона не принимается ни одно решение, касающееся среднесрочных и долгосрочных перспектив развития региональной экономики в целом. Как правило, долговая политика рассматривается органами власти субъектов РФ в тесной увязке с налоговой и бюджетной политикой 99.

Вместе с тем в российском бюджетном законодательстве базовое понятие «долговая политика» отсутствует, что свидетельствует о том, что данный термин ещё нельзя считать официально устоявшимся.

98 Фактически первая статья, где использован термин «долговая политика», была опубликована в авторитетнейшем российском периодическом издании «Вопросы экономики» на английском языке: Vavilov A., Kovalishin E. The principles of state debt policy (Вавилов А., Ковалишин Е. Принципы государственной долговой политики) // Вопросы экономики. 2001. T. 8. С. 46 – 63).

99 Напр. : Основные направления налоговой, бюджетной и долговой политики ХМАО (Югры) на 2011 – 2013 годы. http://www.admhmao.ru/governor/new/2010/october/09.htm (дата обращения 7.02.2011 года); Основные направления бюджетной, налоговой и долговой политики Карачаево-Черкесской Республики (утверждены постановлением Правительства Карачаево-Черкесской Республики от 14.10.2009 года № 365).

106

100,

В отечественных публикациях долговая политика обычно отождествляется с «политикой государственных заимствований» «политикой в области государственного долга» 101, «политикой в области стратегического планирования и управления долгом», «политикой в области заимствований и управления долгом» 102, «политикой в области управления долгом» 103, «политикой управления государственным долгом» 104, даже с «политикой ускоренного освобождения от долгового бремени» 105.

При всём обилии публикаций по тем или иным аспектам образования, функционирования и погашения государственного или муниципального долга авторы, как правило, не дают комплексного определения долговой политики или суть определения сводится к управлению долгом.

Играя вспомогательную роль по отношению к управлению бюджетными доходами и расходами государства (субъекта РФ, муниципалитета) и к управлению бюджетными инвестициями, управление государственным (муниципальным) долгом, как правило, рассматривается как составная часть бюджетной, а следовательно, финансовой политики. В рамках бюджетного планирования определяется объём доходов и расходов бюджета, а также объём дефицита, основным источником покрытия которого являются заёмные средства. Элементами управления долгом являются разработка общей стратегии внутренних и внешних заимствований, снижение стоимости заимствований, эффективное использование заёмных ресурсов, комплекс мер по обеспечению своевременного выполнения долговых обязательств.

На наш взгляд, долговые отношения, возникающие на уровне государства, региона или муниципалитета, представляют собой достаточно

100 Вавилов А. П. Государственный долг: уроки кризиса и принципы управления. М. : Городециздат, 2003. С. 8.

101 Долговая политика РФ на 2008 – 2010 годы (одобрена Правительством РФ в марте 2007 года).

102Пахомов С. Долговые инструменты бюджетной и инвестиционной политики субъектов федерации // Рынок ценных бумаг. 2005. № 13. С. 59 – 60.

103Саркисянц А. Г. О единой системе управления государственным долгом // Бизнес и банки. 2002. № 10. С. 3 – 4.

104Брагинская Л. С. Государственный долг : анализ системы управления и оценка её эффективности. – М. : Университетская книга, 2007. С. 10; Лыкова Л. Н., Крылова Н. Б., Чебанова А. Б. Долговая политика регионов : российская практика и мировые тенденции. М. : Наука, 2003. С. 7.

105Гурвич В. Мы не одиноки, с нами – долги // Российская бизнес-газета. 2003. № 50. С. 1.

107

сложный комплекс, и их урегулирование нельзя сводить только к управлению долгом. Поэтому требуется выработка продуманной, взвешенной и последовательной политики в области формирования и урегулирования долговых отношений. В понятие «долговая политика» должен вкладываться более широкий смысл, нежели чем в понятие «управление долгом».

Существующая здесь неопределённость в значительной мере объясняется тем, что в российском бюджетном законодательстве пока отсутствует чёткое и однозначное определение понятия «управление долгом». Статья 101 Бюджетного кодекса РФ «Управление государственным и муниципальным долгом», не раскрывая содержания такого управления, определяет лишь органы власти, полночные осуществлять такую деятельность на федеральном, региональном и муниципальном уровне.

Тем не менее ряд авторов пытается раскрыть содержание долговой политики. Например, Н.В. Брюханова и О.А. Волынская полагают, что долговая политика представляет собой «деятельность органов власти по управлению государственным долгом; она формирует идеологию управления государственными заимствованиями, определяет стратегию и тактику управления государственным долгом и основные направления органов власти по их реализации» 106. Представляется, что такое определение не вполне раскрывает содержание долговой политики, так как все перечисленные действия органов власти фактически сводятся к управлению долгом.

Согласно другой точке зрения, долговая политика определяется как «процесс разработки стратегии по управлению государственным долгом и тактических мероприятий по её реализации в целях поддержания объёма долга на экономически безопасном уровне с учётом диверсификации временной структуры долга» 107.

106 Брюханова Н. В., Волынская О. А. Основные аспекты формирования и реализации региональной долговой политики на современном этапе // Аваль : Сибирская финансовая школа. 2007. № 1. С. 104.

107 Бабич И. В. Формирование долговой политики и управление внутренним долгом субъекта Федерации : автореф. дис. ... канд. экон. наук. Саратов : Саратов. гос. соц.-экон. университет, 2013. С. 12.

108

Ряд авторов концентрирует своё внимание на определении таких аспектов реализации долговой политики, как, например, критерии и принципы оценки транспарентности 108, контуры и принципы долговой политики 109, взаимосвязь между долговой, фискальной и монетарной политикой, анализ «реальных эффектов» долговой политики 110.

Для раскрытия сущности долговой политики важно понимание того, что она является продолжением происходящих в государстве политических процессов. А. Оэрбах (Alan J. Auerbach) отмечает, что «внутри поколений отдельные личности могут предпочитать различные уровни и формы правительственных расходов. Находясь у власти, они могут выбрать текущую систему таких расходов, однако электоральная система делает их способность так поступать сомнительной. Долговая политика является инструментом сдерживания поведения будущих правительств, имеющих разные преференции в общественных расходах» 111. То есть долговая политика, если это на самом деле комплекс взвешенных и последовательных мер по регулированию заёмно-долговой деятельности государства, не должна кардинально меняться каждый раз с приходом нового кабинета министров, она должна отличаться стабильностью при стабильности политической и экономической ситуации в стране.

На наш взгляд, первым шагом к определению сути долговой политики должно быть её обособление от политики бюджетной. Стоит придать долговой политике самостоятельный «юридический» статус, считая её частью не бюджетной, а финансовой политики, наравне с политикой денежной, кредитной, ценовой, налоговой и таможенной. Кстати, в Основных положениях Кодекса лучшей практики в сфере управления региональными и муниципальными финансами прямо говорится о том, что долговая политика является неотъемлемой частью финансовой политики.

108 Брюханова Н. В., Волынская О. А. Основные аспекты формирования и реализации региональной долговой политики на современном этапе// Аваль : Сибирская финансовая школа. 2007. № 1. С. 106.

109Напр., Гурвич В. Мы не одиноки, с нами – долги // Российская бизнес-газета. 2003. № 50; Ворожцов П. О принципах политики России в области управления государственным долгом // Рынок ценных бумаг. 2005. № 18.

110Вавилов А. П. Государственный долг : уроки кризиса и принципы управления. М. : Городециздат, 2003. С. 208 – 221.

109

При этом основные положения долговой политики подчинены общим целям финансовой политики 112.

Ряд отечественных авторов в своих публикациях разделяет бюджетную и долговую политику 113.

Несомненно, наиболее «близкой по духу» к долговой политике в такой конструкции финансовой политики является политика бюджетная. Бюджетная политика по большей части связана с определением основных направлений развития бюджетных отношений. Приходится констатировать, что бюджетная политика России сегодня сориентирована преимущественно на создание и содержание бюджетных учреждений.

Бюджетная политика как неотъемлемая часть финансовой политики государства определяется сводом важнейших законов (Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ), указами Президента РФ, регулирующими бюджетные правоотношения, а также рядом других нормативных актов Правительства РФ и Министерства финансов РФ. Традиционно принято относить к «компетенции» бюджетной политики:

–осуществление бюджетного процесса;

–определение доли ВВП, концентрируемой в бюджете;

–определение взаимоотношений между федеральной властью и субъектами РФ с целью соблюдения принципа бюджетного федерализма;

–распределение расходов между бюджетами бюджетной системы РФ;

–установление доли федерального (регионального) бюджета в общем объёме соответствующего консолидированного бюджета;

–определение путей покрытия дефицита бюджета;

–управление государственным и муниципальным долгом.

На наш взгляд, если определением путей покрытия дефицита бюджета по-прежнему должна заниматься бюджетная политика, то управление заимствованиями, образованием, обслуживанием и погашением

111Modern public finance / Edited by John M. Quigley and Eug. Smolensky. – Harvard University Press, 1994. С. 63.

112Основные положения Кодекса лучшей практики в сфере управления региональными и муниципальными финансами. М. : Министерство финансов РФ, 2003. С. 44.

113См., напр. : Бабенко Е. Н., Михайлов В. Г. О согласовании параметров бюджетной и долговой политики региона // Финансы. 2008. № 11; Брагинская Л. С. Государственный долг : анализ системы управления и оценка ее эффективности. М. : Университетская книга, 2007.

110

государственного и муниципального долга должно входить в компетенцию долговой политики. Это представляется вполне логичным в условиях реализации в России механизма долгового финансирования экономики как на национальном, так и на региональном и муниципальном уровнях.

Ряд зарубежных стран на протяжении ряда лет фактически проводит долговую политику обособленно от бюджетной. Так, в конце 80-х – начале 90-х годов ряд стран (Швеция, Ирландия, Новая Зеландия и др.) стал использовать так называемый альтернативный подход в управлении государственным долгом, предусматривающий делегирование полномочий по заимствованию относительно независимым органам – агентствам по управлению государственным долгом. Долговые агентства, как правило, подотчётны непосредственно министру финансов, осуществляющему общий мониторинг деятельности агентства и устанавливающему стратегические рамки долгового управления. Руководство текущей деятельностью осуществляет глава агентства. В большинстве случаев в помощь министру финансов создаётся наблюдательный совет, куда входят авторитетные представители деловых и научных кругов. Это позволяет сделать деятельность агентства более прозрачной.

Основной причиной, приведшей к созданию независимой службы по управлению долгом, стало наличие потенциального конфликта между задачами бюджетного финансирования, целями монетарной (денежнокредитной) политики и собственно управлением госдолгом. С одной стороны, текущая деятельность фискальных властей подчиняется оперативным задачам исполнения бюджета, поэтому управление долгом структурными подразделениями Минфина может стать заложником конъюнктурных интересов бюджета. Если же центральным звеном управления становится Центральный банк страны, управление долгом будет наверняка подчиняться текущим задачам монетарных властей. В обоих случаях возникает опасность того, что стратегические цели управления государственным долгом будут пожертвованы в угоду конъюнктурным интересам.

Стоит согласиться с мнением, что управление долгом может эффективно реализовываться в рамках существующих институциональных

111

структур только в том случае, если фискальные или монетарные власти сознательно воздерживаются от «близорукого» использования государственных заимствований. В противном случае наиболее эффективным решением является выделение самостоятельной структуры управления госдолгом 114.

В России не один год обсуждается вопрос о создании обособленного долгового агентства. Принципиальное решение по данному вопросу руководством страны до сих пор не принято. Тем не менее стоит заметить, что одной из целей государственной долговой политики России на 2013 – 2015 годы определено развертывание практической деятельности Российского финансового агентства 115.

Степень детализации долговой политики зависит от роли, которую выполняют заимствования в управлении финансами сектора государственного (муниципального) управления. Основные положения долговой политики определяют допустимый уровень долговой нагрузки и структуру долговых обязательств.

Основными элементами долговой политики должны выступать: формирование механизма долгового финансирования экономики; определение общей стратегии привлечения внутренних и внешних государственных, субфедеральных и муниципальных заимствований и предоставления гарантий; регулирование структуры долговых обязательств по объёмам, срокам и доходности с целью снижения стоимости заимствований и оптимизации стоимости долговых обязательств; установление и контроль параметров допустимого уровня долговой нагрузки на бюджет и экономику; выработка регламента и осуществления комплекса мер по обеспечению своевременного выполнения долговых обязательств.

Кроме того, к содержанию долговой политики стоит отнести также определение размеров, источников, форм и сроков осуществления заимствований, предоставления гарантий, то есть всё то, что можно рассматривать как первопричину образования прямых или косвенных долговых обязательств государства, субъектов РФ или муниципалитетов.

114 Вавилов А. Государственный долг : уроки кризиса и принципы управления / А. П. Вавилов. – 2-е изд., перераб. и доп. М. : Городециздат, 2003. С. 290 – 291.

115 Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2013 – 2015 годы. Минфин РФ, декабрь 2012 года. С. 32. Источник: www.mifin.ru

112

таблица 11. Сравнительный анализ целей долговой политики России

113

Исходя из вышесказанного целесообразно определить долговую политику государства как совокупность принимаемых органами государственной федеральной власти управленческих решений, направленных на осуществление заимствований в форме займов и кредитов, предоставление гарантий, а также на эффективное регулирование образующихся в результате этого прямых или условных государственных долговых обязательств.

Несомненно, долговая политика государства, сохраняя единые общеэкономические, общетеоретические подходы, должна иметь свои национальные отличительные черты. Государством должны чётко формулироваться задачи и основные принципы осуществления долговой политики (текущей, среднесрочной, перспективной). При этом каждому уровню власти и управления должны быть делегированы функции по формированию и реализации единой государственной долговой политики. То есть и на уровне региона, и на уровне муниципального образования при всей самостоятельности и автономности формирования соответствующих бюджетов должен выдерживаться общий стратегический подход к проведению долговой политики.

В таблице 11 приводится сопоставление целей долговой политики России. Таким образом, неизменными на протяжении ряда лет остаются лишь две цели:

–обеспечение сбалансированности федерального бюджета при сохранении достигнутой высокой степени долговой устойчивости;

–развитие национального рынка государственных ценных бумаг. Сравнивая два документа, становится очевидным, что вопросы

снижения размеров государственного внешнего долга Российской Федерации, использования государственных гарантий для поддержки инвестиционных проектов, а также проведения компенсационных выплат гражданам России уже не являются столь актуальными, как прежде.

Вместе с тем одной из важнейших целей государственной долговой политики России сегодня становится обеспечение постоянного доступа самого государства и национальных корпоративных заёмщиков к

114

внутреннему и внешнему источникам заёмного капитала на приемлемых условиях, а также минимизация стоимости заимствований.

Активное накопление корпоративным сектором экономики России внешних долговых обязательств вызывает беспокойство у руководства страны. Поэтому проведение «политики безопасных тенденций в сфере внешнего долга» должно помочь в достижении ещё одной цели – поддержке российского корпоративного сектора от притока спекулятивного капитала («горячих денег»).

Данная цель остаётся актуальной и при проведении долговой политики России в 2013 – 2015 годах. Кроме того, поддержание умеренной долговой нагрузки становится важнейшим конкурентным преимуществом России. Развертывание практической деятельности Российского финансового агентства увязывается с совершенствованием сложившейся системы управления государственным долгом Российской Федерации 116.

При обсуждении проекта бюджета на 2011 – 2013 годы Правительство РФ рассматривало долговую политику на 2012 – 2013 годы в неразрывной связи с политикой социальной 117. И это вполне объяснимо, если учесть, что федеральный бюджет в ближайшие годы останется социально ориентированным, а решение проблемы покрытия дефицитности бюджета правительству видится в массированном привлечении заёмных средств. Это лишь подтверждает тот факт, что Россия уже вступила в период долгового финансирования своей экономики.

Весьма важным в этой связи является определение содержания региональной долговой политики, реализуемой на субфедеральном уровне, но также имеющей государственный статус. Процесс регионализации социально-экономических процессов в России предполагает постепенную передачу функций регулирования этих процессов от центральной власти к региональной. Помимо усиления значимости региональных бюджетов это неминуемо ведёт к увеличению нагрузки на них. Региональные бюджеты отвечают за комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер. В расходной части

116 Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2013 – 2015 годы. Минфин РФ, декабрь 2012 года. С. 32. Источник: www.mifin.ru

117 URL: http://www.rian.ru/politics/20100923/278297735.html (дата обращения 20.10.2010 года).

115

бюджетов субъектов РФ преобладают расходы на содержание ЖКХ, развитие образования, культуры, здравоохранения, то есть расходы, связанные с проведением активной социальной политики.

В ряде публикаций 118 авторы используют термин «региональная долговая политика» как уже окончательно устоявшийся. Предлагается понимать под региональной долговой политикой часть региональной финансовой политики, совокупность принимаемых органами государственной власти субъекта РФ организационно-управленческих решений, направленных на осуществление от имени субъекта РФ заимствований, предоставление гарантий, эффективное урегулирование образующихся в результате этого субфедеральных долговых обязательств, а также минимизации стоимости долга и расходов бюджета на его обслуживание и погашение. При наличии общепринятых принципов и подходов к формированию и осуществлению региональная долговая политика не может не иметь особенностей, обусловленных различиями между самими субъектами РФ.

Важнейшими целями региональной долговой политики сегодня можно считать содействие обеспечению сбалансированности региональных бюджетов; развитие регионального рынка ценных бумаг; использование механизма предоставления государственных гарантий от имени субъекта РФ для поддержки предпринимательских структур, деятельность которых способствует поддержанию стабильной экономической и социальнополитической ситуации в регионе, минимизация стоимости прямых и условных долговых обязательств, оптимизация расходов бюджета субъекта РФ на обслуживание и погашение долговых обязательств.

Преобладающим видом долга для субъектов РФ сегодня является внутренний долг. Внешний долг, выраженный обязательствами перед иностранными банками-кредиторами, имеют лишь 2 субъекта – г. Москва

118 Напр. : Хасанов И. Ф. Заёмно-инвестиционная система как механизм реализации региональной инвестиционной политики : монография. М. : Палеотип, 2007; Бабенко Е. Н., Михайлов В. Г. О согласовании параметров бюджетной и долговой политики региона // Финансы. 2008. № 11; Брюханова Н. В., Волынская О. А. Основные аспекты формирования и реализации региональной долговой политики на современном этапе // Аваль : Сибирская финансовая школа. 2007. № 1; Лыкова Л. Н., Крылова Н. Б., Чебанова А. Б. Долговая политика регионов : российская практика и мировые тенденции. М. : Наука, 2003.

116

и Республика Башкортостан.

Поэтому проблемы сокращения размеров внешнего долга российскими регионами не существует. Более того, в российском бюджетном законодательстве фактически действует запрет на осуществление внешних заимствований для субъектов РФ, не имеющих внешний долг.

Формально с 1 января 2011 года восстановлено право субъектов РФ на осуществление внешних заимствований в целях финансирования дефицита бюджета и погашения внешнего долга. Однако на практике это право не может быть реализовано большинством субъектов РФ. Например, те субъекты, у которых расчётная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трёх последних отчётных лет превышала 5 процентов объёма собственных доходов консолидированного бюджета, вправе осуществлять внешние заимствования только для погашения внешнего долга.

Исходя из предусмотренных Бюджетным кодексом ограничений, Минфин прогнозировал на 2012 год выход на международный рынок капитала только 6 субъектов. При этом пять из них (г. Москва, г. СанктПетербург, Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра и Ямало-Ненецкий автономный округ) имели «полные» права в области внешних заимствований (финансирование дефицита бюджета и погашение долговых обязательств). Республика Башкортостан могла рассчитывать лишь на рефинансирование своего внешнего долга. При этом возможный объём внешних заимствований этих субъектов оценивался Минфином России в пределах 198 млрд рублей 119.

Серьёзным ограничением при осуществлении внешних облигационных займов становится обязательное получение субъектом РФ рейтингов от не менее чем двух ведущих международных рейтинговых агентств. Из шести вышеназванных субъектов такому критерию соответствуют только четыре.

В дальнейшем планируется ужесточение норм рейтингования субъектов РФ: получаемые рейтинги должны быть не ниже уровня соответствующих рейтингов, присвоенных по международной шкале Российской Федерации.

119 Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2012 – 2014 годы. Минфин РФ, 2011 год. Источник: www.mifin.ru

117

Стоит заметить, что, согласно Бюджетному кодексу РФ, получение субъектом РФ у государства целевых иностранных кредитов в иностранной валюте не относится к внешним заимствованиям и поэтому не приводит к образованию внешнего долга субъекта РФ – такие долговые обязательства должны позиционироваться как внутренний долг.

Весьма важным документом для определения содержания региональной долговой политики стали упомянутые выше Основные положения Кодекса лучшей практики в сфере управления региональными и муниципальными финансами, подготовленные Минфином РФ в 2003 году. Несмотря на отсутствие толкования самого понятия, в документе, по сути дела, содержится вариант базовой концепции построения региональной долговой политики, включающий:

–планирование заимствований;

–управление структурой заимствований;

–построение отношений с инвесторами;

–предоставление условных обязательств.

Отмечается, что привлечение заёмных средств на инфраструктурные инвестиции может составлять основу долговой политики органов власти субъектов РФ.

Несомненно, отмеченные выше аспекты не отражают всей полноты содержания региональной долговой политики. Определённые шаги в направлении развития базовой концепции предприняты в данной работе.

Весьма важной для проведения субъектами РФ эффективной долговой политики является оценка степени самостоятельности реализации такой политики. Стоит отметить, что в последние годы Минфин РФ осуществляет мониторинг соблюдения субъектами РФ требований Бюджетного кодекса РФ и качества управления бюджетами субъектов РФ. Цель такого мониторинга должна заключаться в соблюдении основных, общих для всех субъектов РФ параметров (индикаторов) долговой деятельности. Фактически мониторинг строится исходя из бюджетных принципов оценки качества управления региональными долговыми обязательствами. При этом для характеристики долговой деятельности субъектов Минфин РФ использует ряд коэффициентов.

118

Также важен в этой связи вопрос кредитно-долгового рейтингования российских регионов (субъектов Федерации). Получение рейтинга кредитоспособности субъектом РФ является для потенциальных инвесторов своего рода свидетельством желания региональных властей ответственно подходить к осуществлению своей заёмно-долговой деятельности. Информация об отношении размера государственного долга субъекта РФ к доходам его бюджета без учёта финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы по состоянию на определенную дату (своего рода долговой рейтинг) также может быть интересной и полезной как для частных инвесторов, так и других бюджетов в случае предоставления бюджетных кредитов.

Очевидно, что наличие кредитного и долгового рейтинга способно существенно расширить возможности доступа региональных властей к заёмным средствам, нацелить на эффективное их использование, повысить финансовую гибкость регионального бюджета, снизить стоимость заёмных средств и, как следствие, размер долга и бюджетных ассигнований на его обслуживание и погашение.

Помимо внешней оценки кредитного качества субъекта РФ региональные власти должны периодически проводить самооценку кредитоспособности регионального бюджета. Это также должно стать существенным элементом взвешенной и эффективной региональной долговой политики. Без определения долговой ёмкости регионального бюджета вряд ли вообще можно говорить о реализации долговой политики. Здесь уместным будет напомнить, что в Основных направлениях реформирования региональных и местных финансов 120 к важнейшим мерам по созданию условий для развития доходной базы регионов отнесены в частности:

–раздельный учёт и обслуживание долговых обязательств;

–планирование долговой политики на основании расчёта долговой ёмкости бюджета, рассчитанной на основе консервативных прогнозов экономического развития и финансового состояния региона;

120Приложение к Положению о предоставлении субсидий на реформирование региональных

имуниципальных финансов, утвержденного постановлением Правительства РФ № 859 от 12.12.2007 года (в ред. от 3.10.2009 года).

119

– формализация процедуры предоставления гарантий на конкурсной основе.

Субъекты РФ по-разному подходят к формированию содержания своей долговой политики и механизма её реализации. Однако большинство субъектов РФ уже давно практикуют ведение своих государственных долговых книг обособленно – по каждому виду долговых обязательств. Более того, в ряде регионов (например, в Республике Карелия) в целях повышения ответственности региональной власти за принятые обязательства помимо учёта государственного долга региона в долговой книге ведётся отдельный учёт консолидированного долга региона, включающего прямые обязательства бюджета субъекта РФ, просроченную задолженность бюджетных учреждений, а также долговые обязательства хозяйствующих обществ, совладельцем которых является сам субъект РФ.

Таким образом, государство должно чётко формулировать основные цели и принципы осуществления долговой политики и ставить задачи по её реализации на текущий период и среднесрочную перспективу. Каждому уровню власти и управления должны быть делегированы функции по формированию и реализации единой государственной долговой политики.

3.3 Методические подходы к оценке долговой устойчивости субъектов Российской Федерации

(на примере субъектов Дальневосточного федерального округа)

Мониторинг долговой устойчивости субъектов РФ, на наш взгляд, является неотъемлемой частью региональной долговой политики. Такой мониторинг должен проводиться самими органами власти субъектов РФ наряду с мониторингом, проводимым Министерством финансов России.

Термин «долговая устойчивость» широко используется в лексиконе, но чёткое представление сложилось пока лишь в отношении внешней долговой устойчивости. В целях определения безопасных уровней объёма и структуры долга в мировой практике давно используется ряд показателей, имеющих определённые пороговые значения.

120

табл. 12 показатели внешенй долговой устойчивости РФ?

121

Например, Центральный банк России рассчитывает 6 показателей (коэффициентов) внешней долговой устойчивости Российской Федерации:

–коэффициент «Внешний долг/ВВП»;

–коэффициент «Внешний долг/Экспорт товаров и услуг»;

–коэффициент «Платежи по внешнему долгу/ВВП»;

–коэффициент «Платежи по внешнему долгу/Экспорт товаров и услуг»;

–коэффициент «Золотовалютные резервы/Платежи по внешнему долгу»;

–внешний долг на душу населения, дол. США 121.

При этом за базу расчётов берётся накопленный совокупный внешний долг России, включающий внешний долг органов государственного управления (в том числе субъектов РФ), Центрального банка, банков и прочих секторов по состоянию на конец отчётного периода (отчётную дату). Оценка проводится согласно пороговым значениям ряда показателей, рекомендуемым МВФ и Счётной палатой Российской Федерации для использования в аналитических целях.

Показатели «Внешний долг/ВВП», «Внешний долг/ЭТУ» и «Платежи по внешнему долгу/ЭТУ» одновременно оцениваются по пороговым значениям МВФ и Счётной палаты Российской Федерации (менее жёсткие по сравнению со значениями МВФ).

В таблице 12 приводится статистика по каждому показателю долговой устойчивости за период 2004 – 2012 годы.

Минфин России рассчитывает показатели долговой устойчивости Российской Федерации. Поэтому в методологическом плане подход к формированию перечня самих показателей и их содержания отличается от подхода Банка России. В Основных результатах и направлениях бюджетной политики на 2012 год и период до 2014 года Минфин РФ выделяет 6 показателей, характеризующих долговую устойчивость Российской Федерации. При этом за базу расчётов берётся только размер государственного долга Российской Федерации, без учёта государственного долга субъектов РФ. В таблице 13 приведена динамика показателей долговой устойчивости Российской Федерации за 2011 – 2014 годы.

121 Показатели внешней долговой устойчивости РФ. Режим доступа http://www.cbr.ru/ statistics/print.aspx?file=credit_statistics/debt_sustainability.htm&pid= svs&sid=ITM_1646

122

Таблица 13 – Показатели долговой устойчивости Российской Федерации в 2011 – 2014 годы, процентов 122

		Показатель	2011	2012	2013	2014	Пороговое
			год	год	год	год	значение
	1.	Отношение госдолга к ВВП	10,7	13,2	14,9	15,7	25,0
	2.	Доля расходов на обслужива-
	ние госдолга в общем объёме
	расходов федерального бюджета		2,4	3,1	3,5	4,0	10,0
	3.	Отношение расходов на
	обслуживание и погашение
	госдолга к доходам		6,1	9,0	9,2	10,2	10,0
	федерального бюджета
	4.	Отношение госдолга к до-	51,3	65,7	75,8	80,8	100,0
	ходам федерального бюджета
	5.	Отношение внешнего
	госдолга к годовому объёму		7,7	9,1	11,1	12,2	220,0
	экспорта товаров и услуг
	6.	Отношение расходов на
	обслуживание внешнего
	госдолга к годовому объёму		0,5	0,5	0,5	0,6	25,0
	экспорта товаров и услуг

Таким образом, пороговые значения определены Минфином России по всем показателям и количественно существенным образом отличаются от показателей, используемых Банком России. Визуальный анализ данных таблицы показывает, что исходя из параметров, заложенных в прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2012 – 2014 годы, и с учётом планируемых в этот период объёмов государственных заимствований Российской Федерации значения показателей долговой устойчивости Российской Федерации должны быть вне опасных зон.

Кроме того, ряд показателей, рассчитываемых Минфином России в рамках ежегодного анализа соблюдения субъектами РФ требований Бюджетного кодекса РФ, имеет отношение к характеристике долговой устойчивости субъектов.

122 Основные результаты и направления бюджетной политики на 2012 год и период до 2014 года. М. : Министерство финансов России. 2011. С. 89. Режим доступа: http://www.minfin.ru.

123

табл. 14 государственный внешений долг

субъектов РФ (ЦБ РФ)?

124

Вэтой связи под долговой устойчивостью субъекта РФ стоит понимать такое состояние его бюджетной системы, при котором долговая нагрузка на бюджет и экономику субъекта не превышает определённых нормативов,

аосуществляемые субъектом заимствования строятся исходя из оптимальной структуры и максимально эффективного использования возможностей долговых инструментов.

Для оценки масштабов заёмной деятельности субъектов РФ, соответствия масштабов такой деятельности потребностям в заёмных средствах, оптимальности структуры долговых обязательств и в конечном счёте долговой устойчивости субъектов РФ обратимся к статистике.

Выше уже отмечалось, что удельный вес государственного внешнего долга субъектов РФ, выраженного в рублях, в совокупном государственном долге субъектов РФ, также выраженном в рублях, весьма незначителен. Именно в таком виде, конвертируя внешний долг в национальную валюту (рубли), Минфин России даёт статистику по структуре государственного долга субъектов РФ в ежемесячных отчётах, размещаемых на своём сайте www.minfin.ru.

Вданном случае данные Банка России представляют больший интерес, поскольку, во-первых, государственный внешний долг субъектов РФ номинирован в иностранной валюте, а, во-вторых, учёт ведётся в разрезе форм долговых обязательств – отдельно по внешним облигационным займам в иностранной и национальной валюте, а также по полученным у нерезидентов кредитам. В таблице 14 приведена динамика объёма и состава государственного внешнего долга субъектов РФ по данным ЦБ РФ.

Как видно, в период 2003 – 2012 годы пики внешней заёмной деятельности субъектов РФ отмечались в 2004 и 2010 годах. В 2005 году субъекты РФ полностью переключились на эмиссию на внешнем рынке ценных бумаг, номинированных в рублях. К началу 2011 года объём внешнего долга в ценных бумаг в рублях даже превысил объём полученных от нерезидентов кредитов (соответственно 1 325 и 1 034 млн дол. США). В 2011 году произошло существенное (на 52,7 процента) снижение общего размера долга. В 2012 году общий объём внешнего долга снизился ещё на 18,1 процентов. Однако при этом увеличились на 2,3 процента объёмы полученных кредитов.

125

Поэтому вряд ли стоит говорить о необходимости формирования отдельного механизма оценки внешней долговой устойчивости субъектов РФ по аналогии с внешним долгом России. Речь надо вести о формировании единого аппарата оценки общей долговой устойчивости с учётом преобладания в структуре общего государственного долга субъектов РФ государственного внутреннего долга. В таком механизме должны учитываться показатели долговой нагрузки на бюджет субъекта, долговой ёмкости бюджета субъекта, бюджетного потенциала субъекта, учитывающего перспективы увеличения собственных, в первую очередь налоговых, доходов субъекта, а также важнейшие риски осуществления региональной долговой политики.

Если масштабы внешней заёмной деятельности субъектов РФ в последние годы сокращаются, то динамика образования государственного внутреннего долга субъектов, напротив, впечатляет: на 1 января 2008 года долг субъектов РФ без учёта долгов муниципалитетов, по данным Минфина России, составлял 456 881,5 млн руб., а на 1 января 2013 года – уже 1 337 872,1 млн рублей. Таким образом, за 5 лет государственный внутренний долг субъектов увеличился как минимум в 3 раза (292,8 процентов) 123.

Минфин России осуществляет мониторинг финансового положения и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований, а также мониторинг соблюдения субъектами РФ требований Бюджетного кодекса РФ и качества управления бюджетами субъектов РФ.

Последний раз оценка качества управления региональными финансами проводилась в 2011 году (результаты опубликованы на сайте Минфина РФ 28 декабря 2011 года). Результаты мониторинга соблюдения субъектами РФ бюджетного законодательства РФ Минфин РФ публикует ежегодно на начало года по календарному отчёту (результаты мониторинга за 2012 год Минфин РФ обнародовал на своём сайте 10 мая 2012 года).

123 В 2008 году Минфин России не выделял в составе государственного долга субъектов РФ внутреннюю и внешнюю составляющие. Если предположить, что часть долга на 1.01.2008 года приходилась на внешнюю составляющую, тогда можно смело утверждать, рост внутреннего долга за 5 лет составил никак не менее 3 раз.

126

Мониторинг осуществляется Минфином РФ с 2003 года. Ряд используемых для мониторинга показателей имеет непосредственное отношение к характеристике долговой устойчивости субъектов РФ.

В настоящее время анализ соблюдения субъектами РФ требований Бюджетного кодекса РФ проводится с учётом с приказа Минфина России от 3 декабря 2010 года № 552 «О порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами». Оценка ведётся по 11 показателям, в том числе 6 из них прямо или косвенно характеризуют долговую устойчивость субъекта РФ:

–отношение объёма заимствований субъекта РФ в отчётном финансовом году к сумме, направляемой в отчётном финансовом году на финансирование дефицита бюджета и (или) погашение долговых обязательств бюджета субъекта РФ;

–отношение объёма внешних заимствований субъекта РФ в отчётном финансовом году к сумме, направляемой в отчётном финансовом году на погашение внешнего долга бюджета субъекта РФ и (или) финансирование дефицита бюджета (применяется с 1 января 2012 года);

–отношение объёма внешних заимствований субъекта РФ в отчётном финансовом году к объёму обязательств по погашению имеющегося на начало отчётного года внешнего долга субъекта РФ без учёта обязательств по гарантиям, выраженным в иностранной валюте (применяется с 1 января 2012 года);

–отношение объёма государственного долга (без учёта бюджетных кредитов) субъекта РФ к общему годовому объёму доходов бюджета субъекта РФ без учёта объёма безвозмездных поступлений в отчётном финансовом году;

–отношение объёма расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ к объёму расходов бюджета субъекта РФ, за исключением объёма расходов, которые осуществляются за счёт субвенций, предоставляемых из федерального бюджета в отчётном финансовом году;

–отношение дефицита бюджета субъекта РФ к общему годовому объёму доходов бюджета субъекта РФ без учёта объёма безвозмездных поступлений в отчётном финансовом году.

127

При проведении мониторинга финансового положения и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований Минфин РФ использует 5 индикаторов, характеризующих качество управления долговыми обязательствами (направление 3):

–равномерность распределения во времени расходов на погашение государственного долга за последние три года;

–приемлемость уровня риска исполнения расходных обязательств в связи с погашением государственного долга;

–просроченная задолженность по долговым обязательствам, тыс. рублей;

–соотношение объёма выплат по государственным гарантиям к общему объёму предоставленных гарантий;

–уровень долговой нагрузки регионального бюджета;

–отношение объёма долговых обязательств государственных унитарных предприятий субъекта РФ к объёму доходов бюджета субъекта.

На практике эффективность такого мониторинга пока остаётся низкой. Это касается также контроля долговой устойчивости субъектов РФ. Дело здесь, с одной стороны, в том, что сам механизм мониторинга несовершенен, а с другой, – в том, что административные меры воздействия за нарушение критериев (нормативов) соблюдения бюджетного законодательства слабы.

Поэтому долговая нагрузка на бюджеты субъектов РФ, возможное банкротство регионов вызывает всё большее беспокойство у руководства страны. На заседании Государственного совета в июле 2012 года отмечалось, что наращивание долгов субъектами РФ ведёт к утрате контроля за балансом бюджетов. На тот момент 32 региона имели задолженность, составляющую 30 процентов собственной доходной базы,

адолг ещё 12 регионов превышал 50 процентов 124.

На самом деле, согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 107) предельный размер государственного долга для субъекта РФ не должен превышать утверждённый общий годовой объём доходов бюджета субъекта РФ без учёта утверждённого объёма безвозмездных поступлений. Для субъектов

124 О задачах органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению устойчивого экономического роста и повышению уровня жизни граждан : стенограмма заседания Государственного совета 17.07.2012 года. Режим доступа http://news.kremlin.ru/transcripts/16004.

128

РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций, а также предоставляемых субъектам РФ из Инвестиционного фонда РФ субсидий) из федерального бюджета в течение двух из трёх последних отчетных финансовых лет превышала 60 процентов объёма собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, норматив не более 50 процентов. Однако до 1 января 2017 года указанные нормативы могут быть превышены в части задолженности по бюджетным кредитам, привлекаемым в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ.

Таблица 15 – Долговая нагрузка на бюджеты субъектов ДФО в 2009 – 2012 годах, процентов

Субъект РФ	2009 год	2010 год		2011 год		2012 год
Республика Саха (Якутия)	38,9	33,8	(45)	25,9	(34)	22,2	(24)
Камчатский край	66,3	53,8	(63)	43,1	(51)	26,9	(28)
Приморский край	2,5	1,6	(5)	1,3	(3)	0,9	(4)
Хабаровский край	12,5	7,4	(12)	6,8	(10)	11,2	(13)
Амурская область	17,2	32,2	(43)	49,2	(59)	57,3	(61)
Магаданская область	44,7	34,6	(46)	25,3	(32)	11,8	(14)
Сахалинская область	0,8	1,5	(4)	7,5	(12)	4,5	(8)
Еврейская автономн. обл.	0,3	1,2	(3)	31,7	(40)	46,6	(46)
Чукотский автоном. округ	23,5	26,6	(34)	21,7	(21)	55,0	(59)

Данные таблицы 15 характеризуют динамику долговой нагрузки по показателю «государственный внутренний долг субъекта РФ к доходам бюджета субъекта РФ без учёта безвозмездных поступлений» всех дальневосточных субъектов за последние 4 года. При этом за 2010 – 2012 годы использованы данные Центра экономических исследований РИААналитика (в скобках указано место субъекта РФ в общем рейтинге). Данные за 2009 год рассчитаны автором самостоятельно только по субъектам ДФО, поэтому рейтинги отсутствуют.

Таким образом, только у 4 дальневосточных субъектов (Республика Саха (Якутия), Камчатский и Приморский края, Магаданская область) в рассматриваемый период стабильно снижается уровень долговой нагрузки.

129

Особенно впечатляют темпы снижения в Камчатском крае (более чем в 2 раза) и Магаданской области (почти в 4 раза). Напротив, Амурская область и Еврейская автономная область демонстрируют высокие темпы роста долговой нагрузки – соответственно 3,3 и 155,3 раза. Чукотский автономный округ также в целом увеличил свою долговую нагрузку более чем в 2 раза. В итоге Амурская область и Чукотский автономный округ являются единственными субъектами ДФО, в которых долговая нагрузка превышает 50 процентов (соответственно 57,3 и 55,0 процентов). Высока вероятность того, что Еврейская автономная область достигнет данного рубежа в 2013 году. Для сравнения: в 2009 – 2010 годах долговая нагрузка превышала 50 процентов только у Камчатского края (66,3 и 53,8 процентов соответственно), 2011 году таких субъектов в ДФО не было.

Стабильно низкая долговая нагрузка отмечается у Приморского края и Сахалинской области. Именно эти два региона по итогам 2012 года вошли

впервую 10-ку среди субъектов РФ (места 4 и 8 соответственно).

Вчисло регионов с самой высокой долговой нагрузкой сегодня (на начало 2013 года) входят Республика Мордовия – 179,7 процентов (83-е место), Республика Северная Осетия-Алания – 108,0 процентов (82-е место), Вологодская область – 92,2 процентов (81-е место) и Рязанская область – 91,1 процентов (80-е место) 125. Именно эти регионы прочно

занимают позиции в группе «аутсайдеров» на протяжении ряда лет. Однако только у первых двух регионов формально превышен предельный норматив. Речь идёт о прямом нарушении бюджетного законодательства в части проведения субфедеральной долговой политики.

И это несмотря на то, что по итогам заседания Госсовета в июле 2012 года Правительству РФ в срок до 1 сентября 2012 года было поручено «проанализировать структуру государственного долга субъектов РФ и муниципального долга и представить предложения по повышению ответственности за проведение неэффективной долговой политики, включая меры по недопущению превышения предельного объёма долга, установленного бюджетным законодательством» 126.

125 Рейтинг субъектов РФ по уровню долговой нагрузки на 1.01.2013 года. Источник : http://riarating.ru/

126 О задачах органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению устойчивого экономического роста и повышению уровня жизни граждан :

130

Что касается остальных регионов, то на начало 2013 года у 14 субъектов РФ объём государственного долга превышал 70 процентов объёма доходов бюджета без учёта безвозмездных поступлений, у 33 – превышал 50 процентов, ещё у 52 – превышал 30 процентов.

В этой связи стоит заметить, что сам факт превышения субъектом Федерации предельного бюджетного норматива долговой нагрузки на начало очередного календарного (финансового) года ещё не является однозначным свидетельством предбанкротного состояния субъекта. Помимо абсолютного размера долга надо всегда учитывать его временную структуру, а также соотношение требуемых в определенные отрезки времени выплат по долгам и возможностей бюджета. Более того, как свидетельствует сложившаяся практика, именно в конце года ряд субъектов осуществляют значительные заимствования, что сразу же отражается на уровне их долговой нагрузки.

Так, в декабре 2012 года Хабаровский край вынужден был прибегнуть к получению банковского кредита в размере 2 900 млн рублей 127. В результате размер государственного внутреннего долга края на 1 января 2013 года составил 5 591,8 млн рублей. В результате этого абсолютный размер долга края за 2012 год вырос почти в 2 раза (на 96,6 процентов), что не могло не отразиться на уровне долговой нагрузки – она составила 11,2 процентов (на 1 января 2012 года – 6,8 процентов).

Среди субъектов РФ, существенно нарастивших в 2012 году свои долговые обязательства, помимо Хабаровского края можно отметить Кабардино-Балкарскую Республику (рост на 104,4 процента), Чукотский АО (111,1), Мурманскую область (131,8), г. Санкт-Петербург (149,8), Республику Тыва (238,1), Ямало-Ненецкий АО (566,7), Республику Ингушетию (1492,5).

К сожалению, в Государственной программе РФ «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации» только констатируется, что

стенограмма заседания Государственного совета 17.07.2012 года. Режим доступа http://news.kremlin.ru/transcripts/16004.

127 Структура государственного внутреннего долга Хабаровского края на 01.01.2013

года.http://minfin.khabkrai.ru/portal/Show/Content/277

131

«Министерством финансов РФ проводится анализ долговой нагрузки субъектов РФ, разрабатываются рекомендации органам государственной власти субъектов РФ, направленные на снижение объема государственного долга субъектов РФ, включающие обязательное принятие региональных мер по оздоровлению бюджетного сектора и сбалансированности исполнения бюджетов» 128.

Несомненно, нужны действенные меры административного воздействия на руководителей субъектов РФ, фактически нарушающих действующие бюджетные нормативы.

Представляется, что необходимо разработать отдельную методику оценки долговой устойчивости субъекта РФ. Одним из аспектов методики должен стать анализ распределения совокупного долга региона на долг субъекта как такового и долг муниципальных образований субъекта.

Обратимся к статистике. На протяжении 2009 – 2012 годов из всех субъектов ДФО только у Приморского края долги муниципалитетов постоянно значительно превышали долг самого субъекта: на 1 января 2010 года соотношение составило 64,7 – 35,3 процентов, или 2:1, на 1 января 2011 года уже 78,1 – 21,9 процентов (4:1), на 1 января 2012 года достигло 83,9 – 16,1 процентов (5:1), а на 1 января 2012 года достигло 89,3 – 10,7 процентов (9:1). При этом за 2012 год долг субъекта снизился на 21,9 процентов, а долг муниципалитетов, напротив, увеличился на 27,2 процентов.

Стоит отметить, что такая ситуация не характерна в целом для российских субъектов: на начало 2013 года помимо Приморского края муниципальные долги преобладали над субфедеральным ещё лишь у Ханты-Мансийского АО, Алтайского края, Магаданской и Сахалинской областей. Но такого «перекоса» в сторону муниципальных долгов не отмечено ни в одном из названных регионов.

Вместе с тем приходится констатировать, что бремя долгов в России постепенно перекладывается на муниципалитеты: на 1 января 2010 года на их долю приходилось 13,2 процентов, на 1 января 2011 года – 13,4 процентов, на 1 января 2012 года – 15,7 процентов, а на 1 января 2013 года –

128 Программа утверждена распоряжением Правительства РФ от 18 марта 2013 года № 376-р. Размещена на сайте Минфина РФ.

132

15,3 процентов. И рост, видимо, продолжится. Это выглядит несколько странным на фоне того, что в последние годы на органы власти субъектов РФ, то есть непосредственно на региональный уровень, перекладывается часть расходных полномочий, ранее традиционно закрепляемых за муниципальным уровнем.

Так, с 1 января 2012 года финансовое обеспечение оказания услуг в сфере здравоохранения практически полностью передано с местного на региональный уровень, а с 1 января 2014 года то же самое произойдёт с услугами по предоставлению дошкольного образования в муниципальных учреждениях (включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек, но кроме расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг).

При этом не происходит адекватного перераспределения доходов между региональным и местными бюджетами, которое должно было происходить в след за изменением разграничения расходных обязательств.

Одной из причин преобладания муниципальных долгов является их более низкая ликвидность по сравнению с субфедеральным долгом. Уровень оптимизации муниципального долга существенно ниже долга субфедерального. Поэтому и минимизировать стоимость муниципального долга сложнее. Повышенная относительная стоимость ложится дополнительным бременем на расходную часть муниципальных бюджетов. Хроническая дефицитность муниципальных бюджетов только усложняет процесс погашения долгов.

На наш взгляд, долговую устойчивость субъекта РФ можно охарактеризовать показателем «уровень совокупной долговой нагрузки на экономику субъекта РФ». Предлагается определять его путём соотнесения размера совокупного долга субъекта РФ, включая внешний долг, и долгов муниципалитетов, по состоянию на начало года, следующего за отчётным, к размеру ВРП, произведённого в регионе за отчётный год. Чем ниже соотношение совокупного долга субъекта РФ к размеру произведённого ВРП, тем выше долговая устойчивость (запас долговой прочности). Результаты проведённых расчётов приведены в таблице 16.

133

Таблица 16 – Долговая устойчивость субъектов ДФО в 2009 – 2011 годах, процентов 129

Субъект РФ	2009 год	2010 год	2011 год
Республика Саха (Якутия)	4,7	4,5	3,6
Камчатский край	7,7	7,1	6,0
Приморский край	0,6	0,6	0,3
Хабаровский край	1,8	1,1	1,1
Амурская область	2,3	4,1	5,6
Магаданская область	7,9	6,3	4,8
Сахалинская область	0,6	0,6	1,5
Еврейская автономная область	0,3	0,4	2,7
Чукотский автономный округ	4,5	4,7	5,2
В среднем по субъектам ДФО	2,4	2,2	2,3
В целом по субъектам РФ	3,2	3,4	3,1

Таким образом, в рассматриваемый период самые низкие показатели долговой устойчивости среди субъектов ДФО отмечались в 2009 году у Камчатского края и Магаданской области. В дальнейшем данные субъекты продемонстрировали динамичный рост долговой устойчивости. Помимо названных двух субъектов стабильно повышали свою долговую устойчивость также Республика Саха (Якутия) и Хабаровский край. Самая высокая долговая устойчивость отмечалась на протяжении всего периода у Приморского края. До 2011 года весьма высокой долговой устойчивостью отличались также Сахалинская и Еврейская автономная области.

Таким образом, на фоне общей картины в целом по субъектам РФ субъекты ДФО отличаются относительно высокой долговой устойчивостью. В 2011 году долговая устойчивость 4 дальневосточных субъектов (Приморский и Хабаровский края, Сахалинская и Еврейская

129 Расчёты выполнены автором. Данные о размере совокупного долга субъекта РФ и долгов муниципалитетов, по состоянию на начало года, следующего за отчётным, взяты на сайте Минфина РФ (www.minfin.ru). Данные о размере ВРП, произведённого в регионе за отчётный год, взяты из отчёта «Валовой региональный продукт по субъектам Российской Федерации в 1998 – 2011годы в текущих ценах», размещённого на сайте Госкомстата РФ (www.gks.ru).

134

автономная области) была выше уровня, рассчитанного в целом по субъектам РФ.

Это свидетельствует о том, что органы исполнительной власти дальневосточных субъектов РФ проводят в целом эффективную долговую политику.

3.4 Определение и ранжирование рисков,

связанных с реализацией региональной долговой политики

Несмотря на стабильное восстановление экономики и увеличение собственной доходной базы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, исполнение их расходных обязательств в значительной степени зависит от финансовой помощи из федерального бюджета, а финансовое положение в среднесрочной перспективе характеризуется рядом рисков, что требует пристального внимания со стороны Российской Федерации и предопределяет необходимость наличия инструментов для их предупреждения или сглаживания негативных последствий 130.

Впервые вопрос о необходимости разработки единой системы управления государственным долгом был озвучен в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2002 год». В Послании отмечалось, что «стратегия в области управления государственным долгом остаётся важнейшим направлением бюджетной политики. Она должна быть нацелена на смягчение пиков платежей, на улучшение структуры долга и снижение стоимости его обслуживания. Для этого следует создать единую систему управления государственным долгом, включающую в себя всеобъемлющую и унифицированную систему учёта государственных долговых обязательств, выработку и реализацию единой стратегии управления государственным долгом» 131.

130Основные результаты и направления бюджетной политики на 2012 год и период до 2014 года. С. 77.

131О бюджетной политике на 2002 год : бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://www.akdi.ru/finance/new/bposl_02.htm (дата обращения: 7.04.2013 года).

135

Реализуя установки бюджетного послания, в 2003 году Минфин РФ подготовил и представил в Правительство РФ Концепцию единой системы управления государственным долгом Российской Федерации 132.

К недостаткам действующей на тот момент институциональной структуры управления государственным долгом в России Концепция относила также отсутствие эффективных процедур управления рисками, связанными со структурой государственного долга.

Признавалось, что для сокращения стоимости обслуживания государственного долга и сохранения его объёма на экономически безопасном уровне одной из важнейших задач системы управления государственным долгом должно быть сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований. Отмечалась необходимость создания единой системы анализа рисков в области управления долгом и финансового анализа долговых операций и заимствований. Предлагалось даже создать Федеральное агентство по управлению государственным долгом, одной из функций которого мог бы стать анализ рисков, связанных со структурой государственного долга.

В Концепции впервые были выделены риски, связанные со структурой государственного долга и активов, требующие анализа и управления:

–риск ликвидности;

–риск ограничения доступа к внутреннему и внешнему рынкам капитала;

–риск концентрации платежей в опредёленном временном отрезке, связанный со структурой долга по срокам погашения;

–риск изменения стоимости обслуживания долга (процентный риск);

–риск учёта, ведения и управления единой процентной позиции федерального бюджета;

–риск несоответствия фиксированной ставки текущим рыночным ставкам;

132 Концепция единой системы управления государственным долгом Российской Федерации. М. : Министерство финансов РФ, 2003.

136

–риск изменения плавающих процентных ставок (ставки купона) и премии по государственным долговым обязательствам при их рефинансировании;

–валютный риск – учёт и управление единой валютной позицией федерального бюджета.

2003 год был определён как год завершения оформления долговых обязательств субъектов РФ перед федеральным бюджетом путём консолидации долга и его реструктуризации. В этой связи ряд субъектов РФ стал принимать региональные Концепции единой системы управления государственным долгом, где закреплялся, в частности, тезис о том, что развитие системы анализа рисков, связанных с управлением государственным долгом и осуществлением заимствований, является основополагающим элементом системы активного управления государственным долгом и проведения экономически и финансово обоснованной политики в области управления долгом. Признавалось, что размеры погашения и обслуживания долга в значительной степени зависят от материализации рисков, связанных со структурой государственного долга 133.

В 2003 году Минфин РФ разработал Временные методические рекомендации по управлению государственным и муниципальным долгом для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 134. Рекомендуемая методика должна была позволить органам власти субъекта РФ (муниципального образования) в полной мере реализовать задачи и принципы управления долгом, а также определить и формализовать процедуры управления долгом и условными обязательствами, не определённые в федеральном законодательстве.

Перечень наиболее существенных рисков в сфере долговой политики, перечисленных в Методике, несколько отличался от содержащихся в Концепция единой системы управления государственным долгом Российской Федерации:

133 О Концепции единой системы управления государственным долгом Костромской области : постановление губернатора Костромской области от 08.10.2003 года № 505 [Электронный ресурс].

URL: http://www.garant.ru/hotlaw/kostroma/93945/ (дата обращения: 7.04.2013 года).

134 Временные методические рекомендации по управлению государственным и муниципальным долгом для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. М. : Министерство финансов РФ, 2003.

137

–риск процентной ставки;

–риск рефинансирования;

–валютный риск;

–риск пролонгации;

–риск цены выкупа;

–риск платежа;

–риск ликвидности;

–кредитный риск (риск наступления гарантийного случая);

–юридические риски;

–риск краж, махинаций, разглашения информации и других противозаконных действий.

Основной целью управления рисками является их минимизация. С точки зрения принципиальных подходов к минимизации все риски, возникающие в процессе управления долгом и условными обязательствами, в Методике разделены на две группы:

–рыночные, или практически не контролируемые администрацией субъекта РФ (муниципального образования);

–в значительной мере контролируемые администрациями. Минимизация рыночных рисков должна осуществляться на стадии

планирования и привлечения новых заимствований путём выбора таких инструментов, для которых данные риски либо отсутствуют, либо являются минимальными. Минимизация рисков, в значительной мере контролируемых администрациями, должна осуществляться путём активных организационных мероприятий.

Классификации и ранжирования рисков по степени значимости являются своего рода ключом к объективной и полной их оценке, а следовательно, залогом успешного управления рисками как составной части механизма эффективной региональной долговой политики. Вопрос классификации и ранжирования рисков до сих пор остаётся актуальным и по-прежнему обсуждается в публикациях. Представляется целесообразным привести здесь ряд точек зрения.

Так, Н.В. Брюханова и О.А. Волынская предлагают делить все риски с точки зрения возможностей региональных органов власти и управления

138

субъекта РФ влиять на факторы, вызывающие риски, на внешние (косвенные) и внутренние (прямые).

Квнешним (косвенным) рискам авторы относят: риск рефинансирования; риск процентной ставки; риск пролонгации; риск цены выкупа; риск соинвестора; юридические риски, связанные с изменением законодательства на вышестоящих уровнях бюджетной системы РФ. Такого рода риски, по мнению авторов, не зависят от действия региональных властей, неподконтрольны им, но должны быть учтены при формировании региональной долговой политики.

Квнутренним (прямым) рискам необходимо отнести: риск ликвидности (риск неплатежеспособности); кредитный риск (риск наступления гарантийного случая); риск неплатежа; юридические риски, за исключением риска изменения законодательства на вышестоящих уровнях бюджетной системы РФ; риск краж, махинаций, разглашения информации

идругих противозаконных действий; риск возникновения субсидиарной ответственности, ответственности по «судебным» условным обязательствам. Источники возникновения рисков данной категории частично или полностью подконтрольны органам власти и управления субъекта Федерации и, следовательно, могут быть уменьшены в отношении как уже имеющихся обязательств, так и вновь привлекаемых 135.

Далее приведём точку зрения, в которой используется, по сути, тот же классификационный признак, но несколько по-иному выделены и сгруппированы риски, а также расставлены приоритеты между ними:

– неуправляемые риски. Группа включает юридический риск, выражающийся в вероятности изменения (степени нестабильности) законодательства, регламентирующего полномочия органов местного самоуправления, методологических основ бюджетного планирования, а также экономический риск, обусловленный влиянием всех возможных конъюнктурных рисков на изменение стоимости обслуживания долговых обязательств;

135 Брюханова Н. В., Волынская О. А. Основные аспекты формирования и реализации региональной долговой политики на современном этапе // Сибирская Финансовая Школа. 2007. № 1. С. 104.

139

– управляемые риски. К данной группе относятся административный риск (муниципальные служащие могут неверно оценить сложившуюся ситуацию в области управления муниципальным долгом), а также методологический риск. Последний связан с альтернативностью методов и критериев реализации мероприятий и заключается в вероятности выбора методов и параметров, имеющих существенные недостатки с точки зрения результатов практики применения, со сложностью формирования методологии расчёта долговой нагрузки на бюджет (долговой ёмкости бюджета) с учётом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств на среднесрочный период и методики расчёта объёма возможного привлечения новых долговых обязательств с учётом их влияния на долговую нагрузку (долговую ёмкость) бюджета 136.

Разработчики предлагают так оценивать степень воздействия рисков:

а) юридический риск минимален, поскольку правовые основы управления муниципальным долгом закреплены на уровне Бюджетного кодекса РФ, специальные меры не принимаются;

б) экономический риск оценивается как существенный, так как предполагает проведение постоянного мониторинга социально-экономической ситуации и конъюнктуры финансовых рынков на муниципальном, региональном и федеральном уровнях с целью своевременного принятия мер по снижению стоимости обслуживания долговых обязательств;

в) административный риск минимален, так как для получения необходимых данных предполагается использовать внутренние и внешние источники информации в совокупности, а также проводить обучение и повышение квалификации работников финансовых и экономических служб;

г) методологический риск оценивается как значительный (низкий) риск. Для этого предполагается сформировать методологию расчёта долговой нагрузки на бюджет (долговой ёмкости бюджета) с учётом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств на среднесрочный

136 Система рисков при решении управленческой задачи «Внедрение формализованных процедур управления муниципальным долгом, принятия долговых обязательств, их рефинансирования» [Электронный ресурс]. URL: http://www.admpodolsk.ru/files/pr16.doc (дата обращения: 7.04.2013 года).

140

период, а также методику расчёта объёма возможного привлечения новых долговых обязательств с учётом их влияния на долговую нагрузку (долговую ёмкость) бюджета.

На основании такого ранжирования рисков делается оценка степени воздействия каждого вида риска в отдельности. Для этого авторы эмпирическим субъективным путём оценивают вероятность наступления рискового события. Кроме этого, балловым методом по каждому виду риска оценивается возможный ущерб. Для наглядности в таблице 17 приведён механизм такой оценки.

На наш взгляд, такой подход, несомненно, представляет определённый методологический и практический интерес, хотя и не лишён ряда существенных концептуальных недостатков.

Во-первых, оценивать юридический риск, характеризующий степень нестабильности российского законодательства, регламентирующего полномочия органов местного (и регионального) самоуправления как минимальный, не совсем корректно. Конечно, внесение изменений в бюджетное законодательство происходит не так часто, как в налоговое законодательство.

Таблица 17 – Оценка степени воздействия рисков, влияющих на успешность реализации управленческой задачи «Внедрение формализованных процедур управления муниципальным долгом, принятия долговых обязательств, их рефинансирования» 137

№					Оценка	Оценка	Степень
	Наимено-				вероятности	ущерба
			Наименование рискового				воздействия
	вание вида				наступления	в
				события			риска (М),
	риска				рискового	баллах
							общий балл
					события (Р)	(I)
1	Юридичес-		Вероятность изменения
	кий риск		(степени нестабильности)
			законодательства, регла-
			ментирующего полномочия		0,3	3	0,9
			органов местного самоуп-
			равления; методологичес-
			кие основы бюджетного
			планирования.
137 Там же. С. 262.
			141

Продолжение таблицы 17

2	Экономии-	Влияние всех возможных
	ческий	конъюнктурных рисков на
	риск	изменение стоимости	0,7	9	6,3
		обслуживания долговых
		обязательств.
3	Админис-	Неправильные исходные
	тративный		0,3	6	1,8
		теоретические оценки.
	риск
4	Методоло-	Реализация методов и
	гический	критериев, имеющих
	риск	существенные недостатки с	0,6	8	4,8
		точки зрения результатов
		практики применения.

Однако изменение бюджетного законодательства, а также последствия принятия ряда внеочередных административных мер, прямо и (или) косвенно подразумевающих, например, введение правительством долговых мораториев, не могут не расцениваться в качестве важного фактора, определяющего юридический риск осуществления региональными властями долговой политики. Например, это касается ограничения проведения региональными властями самостоятельной долговременной долговой политики. В этой связи нам представляется, что оценка возможного ущерба и общая степень воздействия данного вида риска здесь явно занижены.

Во-вторых, экономический риск на самом деле можно оценить как существенный, причём вероятность его наступления и балловая оценка возможного ущерба всё-таки должны быть несколько выше, нежели риск методологический.

Принципиально по-иному подходит к классификации рисков С.Б. Пахомов. Он предлагает все риски эмитента (региона, имеющего долговые обязательства и сталкивающегося с такими рисками при управлении своим долгом) условно разделить на политические, рыночные, юридические и операционные 138.

138 Пахомов С. Б. Управление долгом региона. Теория и опыт лучшей практики // Рынок ценных бумаг. 2008. № 13. С. 63.

142

Политические риски (введение правительством долговых мораториев, мер валютного контроля, дестабилизация политической обстановки в стране и т. д.) находятся вне сферы влияния региональных органов власти.

К числу рыночных рисков, с которыми сталкиваются региональные органы власти при управлении своим долгом, относятся: собственно рыночный риск (отрицательное влияние повышения процентных ставок, изменения валютных курсов на стоимость обслуживания долга), риск рефинансирования долга (отсутствие рефинансирования или его возможность только по высоким процентным ставкам), риск ликвидности (для держателей облигаций отсутствует возможность реализовать их на вторичном рынке; для эмитента – риск недостатка денежных средств для своевременных долговых платежей).

Юридические риски связаны с кредитным риском (дефолт эмитента или партнера по договорам, необходимость отстаивания своих интересов в судебных инстанциях). Разновидностью кредитного риска по отношению к самому региону выступает риск накопления регионом большого объёма условных обязательств (гарантий и поручительств), а также сомнения инвесторов и кредиторов в юридической процедуре исполнения регионом гарантий, а следовательно, в его кредитоспособности и возможности свободного доступа на рынок займов.

Операционный риск связан как с техническими сбоями, так и с политическими проблемами (введение ограничений и мораториев, чрезвычайные ситуации непреодолимой силы).

Основным средством снижения рыночных рисков является постоянная работа по изменению структуры и состава долгового портфеля региона при обязательном учёте возникающих при этом финансовых издержек. Особого внимания требуют риски, связанные с наличием в долговом портфеле региона внешних займов, а также займов краткосрочных и с плавающей процентной ставкой. Успешное прогнозирование рыночных рисков требует постоянной аналитической работы, мониторинга рыночной ситуации, прогнозирования движения процентных ставок и курсов валют. Необходимо регулярное проведение стресс-тестов долгового портфеля

143

региона на основе моделей, включающих в себя потенциально возможные «шоковые ситуации» на финансовых и долговых рынках.

Таким образом, С.Б. Пахомов увязывает юридические риски только с риском кредитным, в том числе с риском накопления регионом большого объёма условных обязательств (гарантий и поручительств), что может вызвать сомнение кредиторов в исполнения регионом таких обязательств.

На наш взгляд, предоставление государственных и муниципальных гарантий является уникальной, а в ряде случаев единственно возможной формой экономического стимулирования деятельности стратегических секторов региональной экономики и поддержки развития инфраструктуры. Для российских регионов, активно практикующих выдачу гарантий (поручительств) по обязательствам предприятий региона и муниципальных образований, весьма важное значение имеет квалифицированное управление портфелем таких гарантий. Гарантии потому и относятся к условным, или отложенным, долговым обязательствам субъекта РФ (муниципального образования), что в случае неисполнения третьим лицом своих обязательств перед кредитным учреждением его гарант (субъект РФ, муниципалитет) несёт реальные финансовые потери за счёт расходной части своего бюджета выплачивает кредитору сумму гарантированного им обязательства.

Поэтому такие условные долговые обязательства могут серьёзно повлиять на кредитоспособность и кредитный рейтинг гаранта (субъекта РФ, муниципалитета). В этой связи необходим жёсткий контроль над предоставлением гарантий с учётом уже накопленных долговых обязательств и бюджетных возможностей в определённом будущем периоде. Нередко предоставление гарантии конкретному принципалу является вынужденной социально-политической мерой, когда фактор недостаточной кредитоспособности заёмщика (принципала) не является для гаранта сдерживающим фактором.

Ниже приводится подход к структурированию выдачи гарантий, направленный на минимизацию риска при предоставлении гарантий субъектом РФ. Например, в соответствии с Программой государственных гарантий Удмуртской Республики на 2009 год сумма предоставленных в

144

2009 году государственных гарантий субъекта РФ администрациям муниципальных образований, предприятиям и организациям отраслей экономики Удмуртской Республики составила 868,5 млн руб., в том числе:

–на поддержку малого предпринимательства – 130 млн руб.:

–на поддержку строительной отрасли, в том числе жилищного строительства – 448,5 млн руб.:

–на поддержку энергоэффективных технологий в ЖКХ – 230 млн руб.;

–на поддержку муниципальных образований – 60 млн рублей.

Все гарантии предоставлялись под высоколиквидное обеспечение, что свело риски для бюджета Удмуртской Республики к минимуму 139.

Таким образом, значительная часть предоставленных субъектом гарантий (678,5 млн руб., или 78,1 процента), имея социальный характер, была связана с поддержкой прибыльных видов деятельности в отраслях экономики региона (жилищное строительство, внедрение энергоэффективных технологий в ЖКХ). При этом удельный вес наиболее рисковых направлений гарантирования (поддержка малого предпринимательства и муниципальных образований) составил соответственно 15 и 6,9 процентов 140.

Возвращаясь к сущности кредитного риска при осуществлении региональной долговой политики, нельзя не упомянуть о подходе к оценке факторов кредитного риска по долговым обязательствам субъектов РФ, осуществляемом рейтинговой службой EA-Ratings. EA-Ratings оценивает факторы такого кредитного риска в следующем порядке: кредитные риски межбюджетных отношений; экономические, финансовые, долговые 141.

139Из Доклада «Долговая политика Удмуртской республики и муниципальных образований

в2009 году». Источник : www.mfur.ru/files/26022.doc (дата обращения 22.03.2011 года).

140Стоит заметить, что в Бюджетном кодексе РФ, по сути, официально закрепляется высокая степень риска предоставления гарантий муниципальным образованиям. Так, согласно статье 115.2, для муниципального образования-принципала, в отличие от Российской Федерации и субъекта РФ, обязательным условием является предоставление обеспечения исполнения обязательств принципала по удовлетворению регрессного требования к принципалу в связи с исполнением в полном объёме или в какой-либо части гарантии.

141Критерии оценки кредитного риска по долговым обязательствам органов власти субъектов РФ и муниципальных образований. Источник : http://emsu.ru/me/default.asp?c=880&p=1

145

При этом основным фактором, определяющим кредитные риски межбюджетных отношений, признаётся изменение бюджетного и налогового законодательства, в частности:

–ограничение доходных полномочий;

–регулирование расходных обязательств;

–ограничение объёма заимствований.

Данный риск представляет собой вероятность того, что действия федеральной власти могут прямо и (или) косвенно повлиять на способность заёмщика выплатить в срок основную сумму и проценты по своим долговым обязательствам. Кроме того, возможные негативные последствия государственного регулирования валютного рынка для заёмщика увеличивают прямой суверенный риск своевременного обслуживания долговых обязательств, в особенности, номинированных в иностранной валюте.

К экономическим факторам, определяющим кредитный риск при осуществлении региональной долговой политики, относится потенциал развития территории. Помимо экономико-географического положения субъекта РФ или муниципального образования потенциал зависит от динамики качества налоговой базы, уровня доходов и расходов бюджетов будущих периодов, потребности в бюджетном финансировании.

Финансовый фактор связан с оценкой финансовой устойчивости субъекта РФ или муниципального образования. Сюда включается оценка структуры и объёма доходов и расходов бюджета, а также анализ их исполнения. Последний предполагает анализ объективных и субъективных причин: качество финансового менеджмента администрации, политический «вес» администрации, качество взаимоотношений между исполнительной и представительной ветвями власти. Поэтому с этим тесно связано качество управления региональными и муниципальными финансами.

Поскольку администрация субъекта РФ и муниципального образования определяет финансовую и экономическую политику соответствующего административно-территориального образования, качество долговой политики как составной части финансовой политики администрации находится в прямой зависимости от квалификации ее сотрудников.

146

Долговой фактор связан с кредитоспособностью администрации и предопределяется долговой нагрузкой на бюджет. Так как кредитоспособность администрации определяет способность и желание администрации выполнять свои долговые обязательства, анализ таких обязательств занимает одно из главных мест в оценке кредитоспособности администрации.

Б.А. Хейфец, проводя детальный анализ долговой устойчивости российской экономики, выделяет ряд серьёзных рисков для долговой политики России в целом так называемые «обусловленные обязательства» (например, долг системы социальных гарантий, долг по предоставлению налоговых и таможенных льгот, выдаче различных государственных гарантий и т.п.) 142.

Несомненно, такого рода риски могут быть присущи долговой региональной политике.

Многообразие точек зрения на виды и приоритетность рисков, сопровождающих проведение активной долговой политики регионов, свидетельствует о том, что до сих пор не выработаны и не применяются единые походы к созданию механизма оценки и снижения рисков, что сказывается на эффективности долговой политики.

Приоритетность рисков может меняться в зависимости от общей социально-экономической и политической ситуации в стране и на мировой арене. Представляется, что в нынешних условиях функционирования российской бюджетной системы наиболее значимые риски осуществления регионами долговой политики связаны со следующими процессами:

–постепенным существенным сокращением объёмов бюджетных кредитов, выделяемых федеральным центром органам власти субъектов РФ;

–последствиями продолжающегося совершенствования межбюджетных отношений, заключающееся в перераспределении бюджетных полномочий

всвязке федеральный центр – субъект РФ – муниципальное образование;

–неоптимальной структурой доходной части бюджетов субъектов РФ и консолидированных бюджетов субъектов РФ в части соотношения налоговых, неналоговых доходов и межбюджетных трансфертов;

142 Хейфец Б. А. Риски долговой политики России на фоне глобального долгового кризиса // Вопросы экономики. 2012. № 3. С. 87.

147

– необходимым повышением инвестиционной направленности региональных бюджетов.

Представляется, что политика федерального центра, направленная на резкое и существенное сокращение предоставления регионам бюджетных кредитов оказывает непосредственное влияние на снижение устойчивости большинства субнациональных бюджетов. Наметившаяся в последнее годы тенденция к снижению объёмов предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета и росту процентной ставки по ним снижает ликвидность бюджетов субъектов РФ, ведёт к росту масштабов заимствований регионами вне бюджетной системы, к увеличению размера региональных долговых обязательств, к увеличению долговой нагрузки на бюджет и, следовательно, к удорожанию стоимости заимствований, в конечном счёте росту бюджетных расходов на обслуживание и погашение долговых обязательств.

В ближайшие годы наряду со снижением объёмов выделения бюджетных кредитов государство планирует ограничиться предоставлением бюджетных кредитов регионам в основном на покрытие временных кассовых разрывов и ликвидацию чрезвычайных ситуаций. Минфин России и Федеральное казначейство предполагают внедрить современные методы краткосрочного кредитования субъектов РФ, в частности предоставление Федеральным казначейством краткосрочных (до 30 дней) бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов 143.

С 2012 года государство полностью отказалось от предоставления бюджетных кредитов на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования. Стоит заметить, что такие кредиты предоставлялись субъектам РФ на период до 5 лет, что наряду с минимальной ставкой по кредиту существенным образом снижало стоимость образующегося долга субъекта. В данной ситуации при сохранении дефицита бюджета субъекта РФ альтернативой покрытия дефицита должны стать заимствования на

143 Артюхин Р. Е. Задачи и направления развития казначейской системы России // Финансы. 2011. № 3. С. 7.

148

открытом рынке (эмиссия субфедеральных ценных бумаг и получение банковских кредитов). В результате структура регионального долга изменится далеко не в лучшую сторону, что также несёт в себе определённые риски.

Как отмечается в «Основных направлениях бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов» бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в 2013 – 2015 годах будет сосредоточена в первую очередь на решении задачи финансового обеспечения перераспределения полномочий между уровнями публичной власти. При этом оценка исполнения консолидированных бюджетов субъектов РФ на 2012 – 2015 годы, сформированная на основе сценарных условий функционирования экономики Российской Федерации и прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, предполагает положительную динамику основных параметров консолидированных бюджетов субъектов РФ 144.

Вместе с тем определённые сомнения вызывает намеченное на 2012 – 2015 годы резкое сокращение дефицитов консолидированных бюджетов субъектов РФ за счёт замедления прироста расходов. Вряд ли об этом можно вести речь в условиях, когда региональные бюджеты несут огромную социальную нагрузку, расходуют значительные денежные средства на поддержание жилищно-коммунального хозяйства. Как показывает практика, перераспределение бюджетных полномочий может иметь серьёзные последствия для бюджетов субъектов РФ, например, увеличивая их дефицитность.

Ранее уже приводился пример последствий формирования в Пермском крае межбюджетной политики на 2012 – 2014 годы: в собственно краевом бюджете произошло увеличение расходов на 7 млрд руб. (без учёта расходов на дорожную деятельность в связи с созданием дорожных фондов) и уменьшение доходов на сумму более 1 млрд руб.; муниципалитеты края потеряли 70 процентов налога на имущество организаций и 5 процентов НДФЛ; был уменьшен размер регионального фонда финансовой поддержки

144 Основные направления бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов. М. : Министерство финансов РФ, 2012.

149

муниципальных районов (городских округов) с 14 процентов от объёма доходов краевого бюджета до 11,5 процентов 145.

Говоря о последствиях продолжающегося перераспределения бюджетных полномочий, стоит остановиться ещё на одном факторе – постепенном перераспределении в ряде регионов долговой нагрузки с бюджета субъекта РФ на бюджеты муниципальных образований, входящих в его состав.

Нами был проведён расчёт структуры консолидированных долгов по всем 9 субъектам РФ, входящим в состав Дальневосточного федерального округа (ДФО). Полученные данные сведены в таблицу 18.

Таблица 18 – Состав и структура консолидированных долгов субъектов РФ в составе ДФО, по состоянию на 1 августа 2012 года

	Дальневосточный	Общий государственный		Общий муниципальный
	федеральный	долг субъектов РФ,		долг в субъектах РФ,
		тыс руб. (в процентах к		тыс руб. (в процентах к
	округ
		консолидированному		консолидированному
		долгу субъекта РФ)		долгу субъекта РФ)
	Республика Саха (Якутия)	16 850 696,2	(90,7)	1 723 656,3	(9,3)
	Камчатский край	4 495 954,5	(71,7)	1 777 957,9	(29,3)
	Приморский край	188 557,4	(8,7)	1 983 210,1	(91,3)
	Хабаровский край	2 239 738,7	(65,4)	1 186 300,1	(34,6)
	Амурская область	8 388 924,8	(93,1)	623 131,1	(6,9)
	Магаданская область	717 759,4	(32,2)	1 508 240,2	(67,8)
	Сахалинская область	1 633 480,0	(35,4)	2 977 359,6	(64,6)
	Еврейская автономн. обл.	810 418,8	(79,0)	216 001,9	(21,0)
	Чукотский автоном. округ	4 897 500,0	(95,4)	235 708,0	(4,6)
	Итого по субъектам ДФО	40 223 029,8	(76,7)	12 231 565,3	(23,3)
	Итого по всем субъектам РФ	1 094 173 889,9	(84,0)	208 172 621,4	(16,0)

145 Антипина О. В. Межбюджетные отношения : два шага вперед или шаг назад?// Бюджет. 2011. Декабрь. С. 51.

150

Обращает на себя внимание тот факт, что в Приморском крае, Магаданской и Сахалинской областях существенно преобладает объём общего муниципального долга над объёмом общего государственного долга самого субъекта РФ (соответственно 91,3, 67,8 и 64,6 процентов). Такая ситуация принципиально отличается от той, что сложилась как в целом по всем субъектам РФ, входящим в ДФО (23,3 процента), так и по всем российским субъектам (16,0 процентов). Это не может не вызывать опасения, так как долговая нагрузка на муниципальные образования в вышеназванных регионах близка к критической. Возникает вопрос о сложившейся в этих регионах системе закрепления налогов, распределении бюджетных полномочий, качестве осуществления бюджетного процесса.

Особо стоит упомянуть Приморский край. Только у данного субъекта РФ в 2009 – 2011 годах объём долгов муниципалитетов значительно превышал долг самого субъекта: на 1 января 2010 года это соотношение составило 64,7 – 35,3 процентов, на 1 января 2011 года – 78,1 – 21,9 процентов, а на 1 января 2012 года достигло 83,9 – 16,1 процентов, то есть 5:1. По состоянию на 1 января 2013 года это соотношение составило 89,2 – 10,8 процентов. Такая ситуация в целом для российских субъектов не характерна: на начало 2012 года лишь у Ямало-Ненецкого АО, Алтайского и Приморского краёв, а также Новосибирской области преобладали муниципальные долги. На 1 января 2013 года долги муниципалитетов превышали долг самого субъекта уже в 5 субъектах РФ (ХантыМансийский АО, Алтайский и Приморский края, Магаданская и Сахалинская области).

Приходится констатировать, что бремя долгов в России постепенно перекладывается на муниципалитеты: если на 1 января 2010 года на их долю приходилось 13,2 процентов, то на 1 января 2011 года – 13,4, на 1 января 2012 года – 15,7, на 1 января 2013 года – 15,3 процентов. Скорее всего, рост продолжится и в дальнейшем. Одна из причин происходящего процесса является более низкая ликвидность муниципальных бюджетов по сравнению с субфедеральным. Хроническая дефицитность муниципальных бюджетов только усложняет процесс погашения долгов.

151

Парадоксальная ситуация сложилась в Сахалинской области, лидирующей по объёму муниципальный долга среди субъектов ДФО (почти 3 млрд руб.). То есть на долю каждого из 21 муниципального образования 146 приходится в среднем по 141 779,0 тыс. руб. долговых обязательств. Для сравнения: в Приморском крае, лидирующем среди субъектов ДФО по доле муниципального долга в общем консолидированном долге субъекта РФ, на долю каждого из 179 муниципальных образований 147 приходится в среднем по 11 079,4 тыс. руб. долговых обязательств, что на порядок ниже, чем в Сахалинской области.

В этой связи стоит заметить, что теоретически и практически в Российской Федерации допускается переоформление денежных обязательств муниципальных образований и даже юридических лиц перед Российской Федерацией в обязательства субъектов РФ 148. Вероятно, возможен также вариант переоформления муниципальных долговых обязательств перед субъектом РФ в долговые обязательства самого субъекта.

С другой стороны, нельзя не отметить тот факт, что в Республике Саха (Якутия) и Чукотском АО более 90 процентов консолидированных долговых обязательств приходится на органы власти субъекта Федерации (90,7 и 95,4 процента соответственно).

Неоптимальная структура доходов региональных бюджетов является существенным фактором, определяющим устойчивость субнациональной бюджетной системы и таит в себе определённый риск административного ограничения федеральным центром самостоятельности осуществления региональной долговой политики.

Проведённый анализ показывает, что у большинства бюджетов субъектов ДФО доля безвозмездных перечислений из федерального бюджета превышает 30 – 50 процентов, а налоговые поступления составляют менее половины. В пяти из девяти субъектах ДФО безвозмездные перечисления

146Согласно закону Сахалинской области от 21.07.2004 года № 524 «О границах и статусе муниципальных образований в Сахалинской области» (в ред. от 24.12.2012 года).

147Регионы России. Основные характеристики субъектов Российской Федерации. 2007 : стат. сб. М. : Росстат, 2007. С. 610.

148Постановление Правительства РФ от 21 июля 2004 года № 366 «О проведении в 2004 – 2014 годах реструктуризации денежных обязательств перед Российской Федерацией, принимаемых на себя субъектами Российской Федерации» (в ред. от 30 декабря 2011 года).

152

превышают налоговые поступления. В ЕАО, Камчатском крае и Магаданской области доля безвозмездных перечислений составляет более 60 процентов доходной части бюджета. Наименьший показатель у Сахалинской области – всего 17,1 процентов.

Такая ситуация встречается не только в дальневосточных регионах. В ряде промышленно развитых регионов России доля безвозмездных перечислений в структуре доходной части бюджета субъекта РФ также весьма значительна: в Тюменской области она составляет 21,8, Ярославской

– 23,9, Новосибирской – 24,3, Челябинской – 26,4, Тульской – 32,7, Саратовской –34,4, Ростовской – 39,4 процентов. Исключением являются города Санкт-Петербург (9,6) и Москва (10,7), Свердловская область (12,8 процентов) 149.

Вцелом по ДФО в 2011 году доля налоговых и неналоговых доходов в совокупных доходах консолидированных бюджетов субъектов составила 62,3 процента, а безвозмездных перечислений – 37,7 процентов. Наибольший показатель составил в Камчатском крае – 68,0 процентов 150.

Механизм долгового финансирования региональных инвестиционных программ является составной часть региональной долговой политики и также содержит в себе инвестиционные риски для региональных бюджетов. Наиболее значимый риск может возникнуть в случае, когда администрация субъекта РФ, рассчитывая на коммерческую окупаемость проекта, планирует за счёт этого пополнить доходную часть своего бюджета. Для таких проектов в принципе весьма проблематично привлечь частные инвестиции на принципах государственно-частного партнёрства.

Вэтой связи стоит заметить, что практика заимствований инвестиционного характера, реализуемая многими российскими регионами

вконце 1990-х – начале 2000-х годов, в последние годы не так активна. Большинство регионов не может осуществлять масштабные инвестиционные проекты, так как вынуждены направлять значительную долю собственных доходов на финансирование текущих расходов. Приходится согласиться с

149 Солдаткин С. Н. Регулирование размера заимствований и долговых обязательств субъектов Российской Федерации как фактор экономической безопасности // Безопасность бизнеса. 2012. № 4. С. 17.

150 Ишаев В. И. Дальневосточный вектор России. СПб. : СПбУУЭ, 2012. С. 19 – 20.

153

тем, что инвестиционные цели займов сегодня характерны только для финансово-самостоятельных российских регионов, таких как Москва 151.

Оценкой рейтингов российских субъектов занимаются несколько рейтинговых агентств (Moody s, Fitch, Standard & Poor s, «Интерфакс», «Рейтинг», «Рус-Рейтинг», «Эксперт-РА»). При этом большинство рейтингов оценивает только риск. Можно согласиться с А.С. Булатовым в том, что «рейтинги показателями инвестиционного климата, строго говоря, не являются, потому что характеризуют лишь одну сторону инвестиционного климата – риски» 152. Инвестиционные рейтинги, ежегодно рассчитываемые по российским регионам агентством «ЭкспертРА» (согласно принятой агентством методике), складываются из соотношения интегрального инвестиционного риска и интегрального инвестиционного потенциала региона.

Таким образом, наиболее полное выявление, классификация и ранжирование рисков, связанных с проведением региональной долговой политики, имеют весьма важное значение. Формализация и математическая оценка влияния каждого из рисков становится предпосылкой качественного управления рисками и эффективного проведения региональной долговой политики как таковой.

151 Бондарь Т. Две цели региональных займов. Источник : http://www.old.rcb.ru/Archive/articles.asp?id=2376 (дата обр. 23.03.13 года).

152 Булатов А. С. Национальная экономика : учеб. пособие. М. : Магистр; ИНФРА-М, 2012,

С. 75.

154

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведённое исследование теоретических и практических аспектов осуществления органами власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований заёмно-долговой деятельности позволяет сделать следующие выводы.

Продолжающееся в России совершенствование межбюджетных отношений сопровождается перераспределением расходных полномочий между бюджетами разных уровней. Однако этот процесс пока не приводит к реальному улучшению наполняемости бюджетов субъектов РФ и муниципалитетов. В этой ситуации именно осуществляемые регионами заимствования позволяют привлечь дополнительные финансовые ресурсы и обеспечить финансирование насущных и неотложных потребностей органов власти субъектов РФ. Как следствие, высокими темпами растут долги субъектов РФ и муниципалитетов, что становится дополнительным бременем для их бюджетов.

К факторам, обусловливающим рост заимствований, рост долговой нагрузки на экономику и в конечном счёте снижающим устойчивость субнационального сектора бюджетной системы, можно отнести следующие:

–неоптимальная структура доходов бюджетов субъектов РФ;

–значительная социальная нагрузка на региональные бюджеты;

–слабая инвестиционная направленность бюджетов ряда субъектов РФ;

–существенное сокращение выделяемых из федерального бюджета средств на предоставление субъектам бюджетных кредитов.

Регулирование федеральным центром размера заимствований и долговых обязательств субъектов РФ и муниципалитетов является важным условием обеспечения экономической безопасности как самих регионов, так и государства в целом. Вместе с тем в целях снижения долговой нагрузки на бюджет, повышения эффективности управления долгом законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ (представительный орган муниципального образования) вправе устанавливать дополнительные (более жёсткие по сравнению с

155

федеральными) предельные ограничения на размер заимствований и долговых обязательств.

Весьма важным сегодня становится построение эффективной региональной долговой политики как составной части долговой политики государства. Одним из элементов такой политики является определение долговой устойчивости субъектов РФ, а также оценка её влияния на бюджетную систему и возможности дальнейшего осуществления заёмнодолговой деятельности. В методологическом плане оценка долговой устойчивости должна строиться на анализе распределения совокупного долга региона на долг субъекта как такового и долг муниципальных образований субъекта. При этом долговую устойчивость субъекта РФ можно охарактеризовать показателем «уровень совокупной долговой нагрузки на экономику субъекта РФ».

Многообразие точек зрения на виды и приоритетность рисков, сопровождающих проведение активной долговой политики регионов, свидетельствует о том, что до сих пор не выработаны и не применяются единые походы к созданию механизма оценки и снижения рисков, что сказывается на эффективности долговой политики.

Приоритетность рисков может меняться в зависимости от общей социально-экономической и политической ситуации в стране и на мировой арене. Возникновение новых рисков осуществления заёмно-долговых операций и реализации региональной долговой политики обусловлено следующими процессами:

–постепенным существенным сокращением объёмов бюджетных кредитов, выделяемых федеральным центром органам власти субъектов РФ;

–последствиями продолжающегося совершенствования межбюджетных отношений, заключающееся в перераспределении бюджетных полномочий

всвязке федеральный центр – субъект РФ – муниципальное образование;

–неоптимальной структурой доходной части бюджетов субъектов РФ и консолидированных бюджетов субъектов РФ в части соотношения налоговых, неналоговых доходов и межбюджетных трансфертов;

–необходимым повышением инвестиционной направленности региональных бюджетов.

156