4269

11

полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 15 настоящего Федерального закона;

3)имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;

4)имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Таким образом, Федеральный закон 2003 г. вводит понятие целевого назначения отдельных видов муниципального имущества и детально определяет его перечни. В законе проводится разграничение имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и в собственности городских округов1. А все те объекты собственности, которые имеются в муниципальном образовании, но не отвечают целевому назначению, указанному в Законе, должны быть отчуждены или перепрофилированы. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом2. Такое правило выступает правовой гарантией реализации социального предназначения

местного самоуправления, которое состоит в непосредственном обеспечении жизнедеятельности населения3. Исчерпывающий характер перечня имущества, предназначенного для решения этих вопросов, жёсткость определения его пообъектного состава вызвали критические замечания со стороны участников различных форумов, обсуждавших пути реализации Федерального закона № 131ФЗ4.

Из сравнительной таблицы, приведённой в Приложении 1, видно, что в Федеральном законе № 131-ФЗ не предусмотрены, например, виды муниципального имущества для решения таких вопросов местного значения поселений и муниципальных районов, как содействие в развитии сельскохозяйственного производства, организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодёжью, участие в профилактике терроризма и экстремизма, в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах

1 В приложении представлены сопоставительные сведения о принадлежащих муниципальным образованиям вопросах местного значения и муниципального имущества, предназначенного для решения этих вопросов.

2В частности, данный срок установлен в Федеральном законе № 131-ФЗ – 1 января 2012 года.

3Муниципальное право России : учебник для вузов / под ред. проф. А. С. Прудникова, проф. А. М. Никитина. – 3-е изд. М. : ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2004. С. 161.

4См., напр. : Рекомендации круглого стола «Проблемы правового регулирования и правоприменительная практика реализации имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления» (Москва, 18 марта 2008 г.) // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 5.

12

поселения, создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов и др. Замысел законодателя заключался, надо полагать, в том, чтобы, например, в сферах торговли, общественного питания и бытового обслуживания действовали и обеспечивали потребности поселения предприятия и организации не муниципальной, а частной формы собственности. Замысел верный, но требующий для своего воплощения времени и учёта конкретных условий1. Практика показывает, что существуют муниципальные образования, в которых органы местного самоуправления не могут обеспечить предоставление населению общественных услуг частным бизнесом в отдельных отраслях экономики и социальной сферы. Данная проблема особенно актуальна для небольших населённых пунктов, для населённых пунктов с низким уровнем социально-экономического развития, особым географическим положением, низкой плотностью населения и климатическими факторами2.

Так или иначе, но при применении ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо учитывать Определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О «По запросу правительства Самарской области о проверке конституционности статьи 1, частей шестой и восьмой статьи 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3. В нём даётся разъяснение, что ст. 50, перечисляя имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований, не ограничивает их в возможности иметь в собственности и иное имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий.

Поэтому ст. 50 не может рассматриваться как формирующая закрытый перечень видов муниципального имущества, не допускающая наличия в муниципальной собственности иного имущества, имеющего такое же целевое предназначение, что и

1Васильев В. И. Законодательная основа муниципальной реформы. М., 2005. С.278 – 279.

2Рекомендации круглого стола «Проблемы правового регулирования и правоприменительная практика реализации имущественных отношений в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления» (Москва, 18 марта 2008 г.) // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 5.

3Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 2.

13

имущество, названное в данной статье, и как нарушающая конституционные правомочия муниципальных образований и гарантии муниципальной собственности.

1.3 Формирование муниципальной собственности и правовые режимы её использования

В учебной литературе вопрос о способах и направлениях формирования муниципальной собственности является дискуссионным. Так, В.А. Баранчиков выделяет следующие основные направления формирования экономического комплекса муниципальной собственности: 1) передача хозяйственно-экономических объектов из государственной собственности в муниципальную; 2) формирование унитарных предприятий и управление ими; 3) приватизация и акционирование объектов муниципальной собственности; 4) иные формы приобретения объектов муниципальной собственности (например, приобретение права собственности на имущество юридического лица при его реорганизации и ликвидации; обращение взыскания на имущество собственника по его обязательствам и др.) 1.

Другие авторы называют наиболее распространёнными способами формирования муниципальной собственности следующие: 1) муниципализацию – передачу безвозмездно или за выкуп имущества из государственной и частной собственности в муниципальную собственность; 2) покупку – приобретение имущества на стоимостной основе; 3) дарение; 4) строительство новых объектов и др2. Представляется более правильной в этом отношении позиция И.В. Выдрина, который к наиболее заметным способам образования муниципальной собственности относит3:

1)разграничение государственной собственности на федеральную, региональную

имуниципальную, произошедшее в 1991 – 1992 гг. на основе Постановления Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» и распоряжения Президента РФ «Об утверждении положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядка оформления прав собственности»;

2)передача объектов федеральной и региональной собственности в муниципальную.

1Баранчиков В. А. Муниципальное право РФ : учебник. М. : Экзамен, 2005. С. 315, 337.

2Актуальные вопросы развития муниципальных образований / под общ. ред. И. Н. Барцица, В. В. Бакушева. М. :

РАГС, 2008. С. 56.

3Выдрин И. В. Муниципальное право России : учебник. М. : Норма, 2004. С. 288 – 290.

14

Правовую основу данного процесса заложили Указ Президента РФ от 10 января 1993 г. «Об использовании объектов социально-культурного и коммуналь- но-бытового назначения приватизируемых предприятий» и Постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. «О порядке передачи объектов социальнокультурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность». В соответствии с этими актами подлежали передаче в муниципальную собственность приватизированные, находящиеся в стадии приватизации и неприватизированные предприятия социально-культурного и ком- мунально-бытового назначения (например, ведомственный жилой фонд).

ВХабаровском крае принят Закон от 26 июля 2995 г. «О порядке безвозмездной передачи объектов краевой государственной собственности в муниципальную собственность и приёма объектов муниципальной собственности, безвозмездно передаваемых в краевую государственную собственность», действие которого распространяется на безвозмездную передачу объектов краевой государственной собственности в муниципальную собственность и приём объектов муниципальной собственности, безвозмездно передаваемых в краевую государственную собственность (движимого и недвижимого имущества, а также иного имущества, приобретённого за счёт средств краевого бюджета или бюджета муниципального образования), за исключением случаев, когда передача объектов краевой государственной собственности в муниципальную собственность и приём объектов муниципальной собственности в краевую государственную собственность связаны с разграничением полномочий между органами государственной власти Хабаровского края и органами местного самоуправления.

3) наделение самоуправляющейся территории собственностью в результате перераспределения собственности;

Так, если в границах территории муниципального образования имелись другие муниципальные образования, то предметы их ведения, объекты муниципальной собственности и доходы местных бюджетов должны были разграничиваться законом субъекта Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований – уставом города.

4) возникновение права муниципальной собственности в результате преобразования муниципальных образований;

5) формирование муниципальных предприятий и учреждений.

Всоответствии со ст. 51 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного са-

15

моуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. При этом органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчёты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом РФ.

Законом предусмотрена возможность создания на муниципальном уровне двух видов унитарных предприятий:

1)основанных на праве хозяйственного ведения;

2)основанных на праве оперативного управления муниципальным имуществом (казённых предприятий).

На основе анализа норм Федерального закона от 14 ноября 2002 «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» можно выделить два основания для создания муниципальных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения (ст. 8), а именно:

1)необходимость использования имущества, приватизация которого запрещена;

2)необходимость осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определённых товаров и услуг по минимальным ценам).

В свою очередь муниципальные казённые предприятия могут быть созданы в случае:

1)если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для нужд муниципального образования;

2)необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена;

3)необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;

4)необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности

иведения убыточных производств.

В учебной литературе выделяют следующие основные особенности правового статуса муниципальных предприятий и учреждений:

16

–муниципальные организации являются как объектами права муниципальной собственности, так и самостоятельными субъектами права с обособленным имуществом;

–закреплённое за муниципальными предприятиями и учреждениями имущество остаётся в составе муниципальной собственности, но не входит в состав муниципальной казны;

–по общему правилу в отношении муниципальных организаций действует принцип исключения взаимной ответственности муниципальных образований и созданных ими юридических лиц;

–муниципальные организации создаются, реорганизуются и прекращают свою деятельность по решению уполномоченных органов местного самоуправления, действующих от имени муниципального образования в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления;

–муниципальные предприятия и учреждения обладают специальной правоспособностью, которая должна содействовать решению вопросов местного значения и за пределы которой они не вправе выходить1.

К иным, не столь распространённым способам приобретения права собственности на имущество О.Е. Блинков относит принудительное отчуждение муниципальными образованиями у лица имущества, которое находится на земельном участке, законно изымаемом для муниципальных нужд (ст. 239 ГК РФ); принудительный выкуп имущества у лица, которое не может ему принадлежать (ст. 238 ГК РФ); приобретение права собственности на безнадзорных животных при отказе от этого по истечении шести месяцев лица, его нашедшего (ст. 231 ГК РФ); признание судом права муниципальной собственности на бесхозяйные недвижимые вещи (ст. 225 ГК РФ)2.

Правовые режимы использования муниципального имущества продиктованы гражданским законодательством, согласно которому собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам.

Имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и

1Муниципальное право Российской Федерации : учеб. пособ. / под ред. Ю. А. Дмитриева. М. : Элит, 2007. С. 159.

2Блинков О. Е. Приобретение муниципальными образованиями права собственности на бесхозяйные недвижимые вещи // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. № 5.

17

органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Представительный орган муниципального образования путём принятия нормативных правовых актов устанавливает порядок управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, а исполнительные органы местного самоуправления, исходя из заданного нормативного порядка, непосредственно владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом.

Как отмечают некоторые исследователи, большая часть муниципальной собственности передаётся другим пользователям на условиях аренды, хозяйственного ведения, оперативного управления, передачи в залог. Причём наиболее распространённой является аренда объектов муниципальной собственности, которая обеспечивает увеличение объёмов поступлений от арендной платы в бюджет муниципального образования1.

В целях обеспечения эффективного использования имущества, повышения качества товаров, работ и услуг, предоставляемых потребителям, может использоваться форма концессионных соглашений, когда одна сторона (концессионер) обязуется за свой счёт создать и (или) реконструировать определённое этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Как указывается в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. «О концессионных соглашениях», концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами. К отношениям сторон концессионного соглашения применяются в соответствующих частях правила гражданского законодательства о договорах, элементы которых содержатся в концессионном соглашении, если иное не вытекает из указанного Закона или существа концессионного соглашения.

К реконструкции объекта концессионного соглашения относятся мероприятия по его переустройству на основе внедрения новых технологий, механизации и автоматизации производства, модернизации и замены морально устаревшего и физически изношенного оборудования новым, более производительным обору-

1 Выдрин И. В. Муниципальное право России : учебник. М. : Норма, 2004. С. 294, 300.

18

дованием, изменению технологического или функционального назначения объекта концессионного соглашения или его отдельных частей, иные мероприятия по улучшению характеристик и эксплуатационных свойств объекта концессионного соглашения. Концессионер несёт расходы на исполнение обязательств по концессионному соглашению, если концессионным соглашением не установлено иное. Концедент вправе принимать на себя часть расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, использование (эксплуатацию) объекта концессионного соглашения и предоставлять гарантии концессионеру в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации и нормативными правовыми актами органа местного самоуправления. При исполнении концессионного соглашения концессионер вправе:

1)распоряжаться объектом концессионного соглашения в порядке, установленном Федеральным законом и концессионным соглашением;

2)исполнять концессионное соглашение своими силами и (или) с привлечением других лиц. При этом концессионер несёт ответственность за действия других лиц как за свои собственные;

3)пользоваться на безвозмездной основе в порядке, установленном концессионным соглашением, и при соблюдении установленных этим соглашением условий конфиденциальности исключительными правами на результаты интеллектуальной деятельности, полученными концессионером за свой счёт при исполнении концессионного соглашения, в целях исполнения своих обязательств по концессионному соглашению.

При исполнении концессионного соглашения концессионер обязан:

1)осуществить в установленные концессионным соглашением сроки создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения и приступить к его использованию (эксплуатации);

2)использовать (эксплуатировать) объект концессионного соглашения в целях и в порядке, которые установлены концессионным соглашением;

3)осуществлять деятельность, предусмотренную концессионным соглашением, и не прекращать (не приостанавливать) эту деятельность без согласия концедента;

4)обеспечивать при осуществлении деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, возможность получения потребителями соответствующих товаров, работ, услуг;

19

5)предоставлять потребителям установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, нормативными правовыми актами органа местного самоуправления льготы, в том числе льготы по оплате товаров, работ, услуг, в случаях и в порядке, которые установлены концессионным соглашением;

6)поддерживать объект концессионного соглашения в исправном состоянии,

проводить за свой счёт текущий ремонт и капитальный ремонт, нести расходы на содержание этого объекта, если иное не установлено концессионным соглашением.

Со стороны концедента контроль за исполнением концессионного соглашения осуществляется органом местного самоуправления в лице представителей указанного органа, которые в соответствии с концессионным соглашением имеют право беспрепятственного доступа на объект концессионного соглашения, а также к документации, относящейся к осуществлению деятельности, предусмотренной концессионным соглашением. Концедент осуществляет контроль за соблюдением концессионером условий концессионного соглашения, в том числе за исполнением обязательств по соблюдению сроков создания и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения, осуществлению инвестиций в его создание и (или) реконструкцию, обеспечению соответствия техникоэкономических показателей объекта концессионного соглашения установленным концессионным соглашением технико-экономическим показателям, осуществлению деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, использованию (эксплуатации) объекта концессионного соглашения в соответствии с целями, установленными концессионным соглашением.

По Закону объектом концессионного соглашения является недвижимое имущество, в том числе системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, например объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий; объекты, используемые для осуществления лечебнопрофилактической, медицинской деятельности, организации отдыха граждан и туризма; объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта и иные объекты социально-культурного и социально-бытового назначения.

Сторонами концессионного соглашения являются: муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления, и концессионер – индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору

20

простого товарищества (договору о совместной деятельности) два и более указанных юридических лица. Кроме этого, органы местного самоуправления могут участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Так, например, в соответствии с решением Хабаровской городской думы от 22 марта 2005 г. «Об утверждении положения о порядке управления, владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа «Город Хабаровск» решение об участии города во вновь создаваемых обществах и товариществах либо о покупке пакетов акций (долей, паев) хозяйственных обществ или товариществ принимаются мэром города в соответствии с законодательством в пределах средств, определённых местным бюджетом, а также за счёт других источников, предусмотренных законодательством. На основании решения мэра города в качестве учредителя (соучредителя) хозяйственного общества или товарищества либо покупателя акций (долей, паев) в хозяйственных обществах или товариществах выступает департамент муниципальной собственности города.

При принятии решения о создании хозяйственного общества или товарищества либо об участии в нём вклад производится только в виде права пользования муниципальным имуществом либо денежными средствами местного бюджета. Доля муниципальной собственности в уставном капитале во вновь создаваемых обществах или товариществах должна составлять не менее 51 % от уставного капитала юридического лица.

Находящееся в муниципальной собственности имущество может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации (ст. 217 ГК). Порядок и условия приватизации муниципальной собственности регулируются Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества», а также в соответствии с его предписаниями нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В городе Хабаровске, как во многих других муниципальных образованиях, ежегодно принимается программа приватизации муниципального имущества, которая в случае необходимости корректируется в течение года. Муниципальное имущество отчуждается в собственность граждан и юридических лиц исключительно на возмездной основе: за плату или посредством передачи в муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится муниципальное имущество. В числе способов приватизации муниципального имущества такие: прода-