4.3. Соціологічна та економічна оцінка державної бюрократії

На оцінку ролі державної бюрократії впливають висновки, зроблені видатним німецьким соціологом М. Вебером. На його думку бюрократія являє собою найбільш оптимальну та ефективну організаційну форму управління для виконання державою її функцій.

Бюрократію Вебер розглядає як ієрархічну систему державних службовців, кожний з яких має чітке коло обов′язків і компетенцій. Специфічне становище бюрократії пояснюється такими перевагами:

-        бюрократ у своїй діяльності керується постановами (актами) і загальними нормативними документами;

-        бюрократ – це кваліфікований спеціаліст, що має фіксований оклад і гарантію на забезпечення в старості.

Вебер вважав, що чисто технічно бюрократія має переваги над будь-яким іншим способом організації державного управління. Він писав:

«Досконалий бюрократичний механізм можна порівняти з машиною немеханічного способу виробництва. Точність, швидкість, ясність, документальне підтвердження, безперервність, конфіденційність,  сувора субординація, економія на суперечках. Виробничі й індивідуальні витрати при суворо бюрократичному управлінні досягли оптимуму порівняно з усіма колегіальними , суспільними чи колективними формами управління…

Компетентне виконання функцій означає, у цьому випадку, виконання функцій, «незважаючи на особи», відповідно до розпоряджень….

Бюрократія стає тим більш досконалою, чим більше вона позбавляє себе «людського обличчя» під час виконання службових обов′язків : виключення любові, ненависті і всіх людських ірраціональних елементів почуттів, що не піддаються розрахунку.»

Проте висновок про ідеальність бюрократії, як організаційної форми управління, дещо перебільшує її реальні можливості. Сьогодні часто порушується питання про її недоліки. Нерідко бюрократія порівнюється з жахливим, формалістичним, озлобленим, неефективним, а іноді корумпованим механізмом. Такому визначенню великою мірою сприяв відомий трактат Паркінсона про неефективність демократії, а також сформульований ним Закон Паркінсона, який містить два основних  висновки:

-        в апараті управління незалежно від обсягу робіт стабільними темпами зростає кількість підлеглих;

-        в апараті управління обсяг робіт розширюється аж до повного вичерпання наявного робочого часу.

Причиною невідповідності оцінки бюрократії , що дається громадянами, і М. Вебером є специфічність припущень останнього про людську поведінку. Він вважав, що виступаючи в ролі бюрократів, люди керуються законодавчими і нормативними актами, тоді як у приватному житті дотримуються власних правил і вигод. Саме таку ідею роздвоєного людського обличчя бюрократів сучасні економісти відхиляють, як нереальну. Якщо людина у приватному житті орієнтована на максимізацію власної вигоди, то цим же принципом вона керуватиметься , перебуваючи у ролі державного службовця. 

 

Особливості бюрократії, як суспільного феномену:

1). Пільги і обмеження передбачені для державної бюрократії, справляють на них інший вплив, ніж на працівників приватних підприємств. Вони призводять до специфічних викривлень у поведінці чиновників, зокрема до зниження продуктивності праці, непомірного зростання витрат і загальної експансії апарату державного управління.

2). Бюрократ керується вказівками політика, але не підлягає всеосяжному контролю. Оцінити якість наданих послуг політик не в змозі. Адже здійснювані бюрократом послуги є суспільним благом, яке важко піддається оцінці. Численні оцінки рівня зростання продуктивності праці зводяться до того, що він або дорівнює нулю, або лежить у площині, близькій до нуля.

За відсутності дієвих механізмів оцінки ефективності бюрократії вирішальним критерієм такої оцінки стає дотримання розпоряджень. Тому не дивно, що при подібному контролі розпорядження виборців виконуються неефективно.

3). Бюрократія завжди користується своїм монопольним становищем. Адже окремий орган виконавчої влади відповідає за виконання тільки однієї функції. Дублювання функцій не допускається, щоб уникнути двоїстості при виконанні службових обов′язків. Для того, щоб мінімізувати негативні наслідки такого монополізму, суспільство обмежує бюрократію рамками службових розпоряджень. Цьому, в тому числі, слугує правило нульового прибутку. Даний принцип передбачає, що бюрократія взагалі не повинна отримувати прибуток. Виробляючи суспільні блага, вона повинна надавати їх без будь-якої прямої винагороди. ( У разі надання платних послуг, ціна послуги повинна покривати лише витрати на її виробництво) Проте правило нульового прибутку не є гарантом того, що бюрократія буде працювати ефективно. Навпаки, вона буде підвищувати витрати доти, доки не досягне межі нульового прибутку.

В цілому це пояснює, чому бюрократія сприяє надмірному зростанню державних витрат. Відповідно до гіпотези В. Нісканена (1971р.), шеф-бюрократ, дбаючи про власну вигоду, максимізує бюджет своєї контори, адже вигоди бюрократа (додаткові блага, престиж, прибуток) прямо залежать від обсягу бюджету його контори. Перевага бюрократії в тому, що вона порівняно з політиком більше поінформована про фактичний рівень витрат виробництва своєї монопольної продукції. Це призводить до необґрунтованого зростання витрат і викривлення кінцевих результатів. На основі теорії В. Нісканена можна  зробити декілька припущень, що пояснюють причини зростання державних витрат:

1)    Гіпотеза надмірних витрат, згідно з якою державні бюджети зазвичай занадто великі, тобто перевищують бюджети, яким би віддали перевагу середній законодавець і середній виборець. І надлишок буде тим більшим , чим сильніше монопольна влада уряду або державних установ, що надають державні послуги;

2)    Гіпотеза неефективності виробництва – надмірні витрати державних установ можуть прийняти форму неефективності виробництва певного виду послуг. В основному дослідження економістів доводять, що державні установи зазвичай менш ефективні, ніж приватні, що надають ті ж самі послуги.

3)    Гіпотеза надмірної пропозиції – державні бюро (установи) зацікавлені у збільшенні деяких видів своїх послуг понад необхідний рівень.

4)    Гіпотеза надмірної капіталізації – державні бюро (установи) схильні в цілому використовувати більш капіталомісткі методи виробництва, ніж приватні фірми, що надають ті ж самі, або схожі послуги.

5)    Гіпотеза бюрократичної структури – укрупнення державних органів, що надають певні конкурентоспроможні послуги призводить до збільшення бюджету, що припадає на ці послуги. Додатковий організаційний рівень збільшує «витрати на контроль» і відповідно, зменшує ефективність в рамках міністерства.