![](/user_photo/2706_HbeT2.jpg)
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ РФ
В СФЕРЕ БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
П.И. ЕВСЕЕВ, А.А. ЯЛБУЛГАНОВ
Евсеев Павел Игоревич - аспирант Российского университета дружбы народов.
Ялбулганов Александр Алибиевич - доктор юридических наук, профессор.
Федеративный характер Российской Федерации предполагает наделение субъектов РФ собственной компетенцией в бюджетной сфере. Механизм вертикального разграничения государственной власти включает не только разделение сфер власти - предметов ведения, но и возможность осуществления государственно-властных полномочий в закрепленных пределах. В связи с этим нельзя не вспомнить замечание М.И. Пискотина о том, что разделение полномочий, в том числе и в бюджетной сфере, вторично по отношению к разделению предметов ведения <*>. Поэтому предлагаемая Бюджетным кодексом РФ (БК РФ) модель разграничения полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ в области регулирования бюджетных отношений без упоминания о разграничении предметов ведения в бюджетной сфере (ст. 7 и 8 БК РФ) кажется не вполне обоснованной. Представляется, что большинство из перечисленных в этих статьях полномочий является отражением конституционно-правового статуса Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в сфере бюджетных отношений и закрепление их в БК РФ в качестве элементов компетенции органов государственной власти не соответствует природе этих прав. Здесь видится подмена принципа разграничения предметов ведения и полномочий на уровне Федерация - субъекты Федерации производным от него принципом разграничения компетенции между органами государственной власти РФ и субъектов РФ.
--------------------------------
<*> См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. Основные вопросы. М., 1973. С. 94.
Примечателен подход законодателя Республики Алтай к определению сущности прав, закрепленных в ст. 8 БК РФ. Так, в преамбуле Закона Республики Алтай от 24 сентября 2002 г. "О бюджетном процессе в Республике Алтай" <*> говорится, что Закон "направлен на реализацию прав Республики Алтай, закрепленных в статье 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации". Очевидно, что здесь в качестве носителя прав рассматриваются не осуществляющие их органы, как это предусмотрено БК РФ, а Республика Алтай как субъект Федерации. Теоретически этот подход верен. Перечисленные в ст. 7 и 8 БК РФ полномочия принадлежат не осуществляющим их органам, а непосредственно Российской Федерации и субъекту РФ как государственно-правовым образованиям, носителям права на собственный бюджет.
--------------------------------
<*> См.: СЗ Республики Алтай. 2002. N 5 (11). С. 89.
Нельзя не отметить, что российское законодательство до недавнего времени не закрепляло права субъекта РФ на собственный бюджет. Между тем так было не всегда. В советский период развития Российской Федерации право субъектов Федерации (тогда ими признавались лишь автономные республики) было объектом конституционного регулирования (ст. 106 Конституции РСФСР 1937 г. <*>, ст. 131 Конституции РСФСР 1978 г. <**>) и развивалось в текущем законодательстве.
--------------------------------
<*> Официально опубликована не была.
<**> См.: Ведомости ВС РСФСР. 1978. N 15. Ст. 407.
Возвращение практики закрепления права на собственный бюджет было обусловлено внесением изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Статья 26.13 этого Закона провозгласила, что "каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет". Впоследствии нормативное закрепление этого права было введено в БК РФ в форме новой редакции ст. 15 (вступила в силу с 1 января 2005 г.).
До этого момента БК РФ, давая определение бюджета субъекта РФ (ст. 15), указывал на принадлежность субъектам Российской Федерации ряда бюджетных прав (например, на получение доходов, осуществление бюджетного регулирования на собственной территории, расходования средств бюджета и др.), традиционно относимых финансово-правовой наукой к производным от права на собственный бюджет <*>. Вместе с тем формулировка понятия "бюджет субъекта Федерации", дававшаяся в ст. 15 БК РФ, связывала экономическую составляющую бюджета с необходимостью выполнения государственно-властных функций - полномочий субъекта Федерации по закрепленным предметам ведения. Такое понимание регионального бюджета было созвучно мнению некоторых ученых об обусловленности отдельных сфер финансовой компетенции субъекта Федерации элементами суверенитета <**>, присущими субъекту Федерации. Не критикуя теорию суверенности субъекта РФ, разделяемую рядом ученых <***>, заметим, что наличие бюджета и наделение субъектов РФ бюджетными правами обусловлено их государственно-правовым статусом (ст. 5 Конституции РФ).
--------------------------------
<*> См.: Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979. С. 47.
<**> См.: Ашмарина Е.М. Некоторые вопросы разграничения налоговой компетенции // Государство и право. 2002. N 12. С. 49.
<***> См.: Эбзеев Б.С. Российский федерализм и единство конституционного пространства // Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 1992 - 1996. М., 1997. С. 508 - 510; Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М., 2003. С. 119.
Однако ст. 15 БК РФ несет на себе отпечаток усиливающейся централизации бюджетной системы и укрепления федеральной бюджетной компетенции. Новая редакция ст. 15 не связывает категорию "бюджет субъекта РФ" с какими-либо проявлениями черт государственности субъекта, а соотносит ее лишь с исполнением его расходных обязательств. Под расходным обязательством субъекта РФ следует понимать обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности субъекта РФ предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда) (абзац 25 ст. 6 БК РФ в новой редакции). Кроме того, трактовка бюджета дана только в его понимании как плана образования и расходования денежных средств, действие которого ограничено финансовым годом. Здесь не учитывается вневременной характер бюджета как казны субъекта РФ. Также при анализе определения бюджета субъекта Федерации в новой редакции ст. 15 БК РФ бросается в глаза отсутствие среди оснований возникновения расходных обязательств актов судебных органов, порождающих обязанности для бюджета. Между тем признание государства субъектом ответственности в имущественных отношениях, связанных с финансовыми, является, по мнению ряда авторов, одним из концептуальных оснований признания государства субъектом финансового права <*>. Таким образом, новая законодательная трактовка связи бюджета и расходных обязательств бюджета выводит исполнение решений судов за счет бюджета из поля бюджетно-правового регулирования.
--------------------------------
<*> См.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 100 - 101.
Осуществляемая политика централизации и укрепления федеральной власти, в том числе и в сфере бюджетных отношений, обусловливает постепенный отход от увязывания бюджетных прав субъектов Федерации и их государственных черт, а также перевод этих прав в категорию элементов компетенции органов государственной власти субъектов Федерации, что находит отражение также и в региональном бюджетном законодательстве. Кроме того, отмеченная тенденция выражается и в постепенном и неуклонном снижении объема налоговых бюджетных доходов субъектов РФ <*>.
--------------------------------
<*> См.: Преображенский Б.Г. О развитии бюджетного законодательства в Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. N 5. С. 36 - 38; Игудин А.Г. К межбюджетным отношениям в субъектах Федерации // Финансы. 2004. N 7. С. 8.
Анализ действующего законодательства дает возможность очертить статус субъекта РФ в бюджетных отношениях путем определения основных черт его бюджетной компетенции. В наиболее общем виде бюджетную компетенцию субъекта РФ можно определить как совокупность его прав и обязанностей в качестве государственно-правового образования в сфере бюджетных отношений. Осуществление бюджетной компетенции субъектом Федерации является основой реализации полномочий субъекта по предметам собственного ведения, а также широкого круга полномочий по предметам совместного ведения, установленного законом (ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").
Множественность источников, в той или иной мере устанавливающих бюджетные права субъектов РФ, является характерной особенностью всей системы нормативного закрепления бюджетной компетенции субъекта РФ. Совокупность нормативно-правовых актов, определяющих бюджетные полномочия субъектов РФ, состоит из: а) федерального законодательства (Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и др.); б) актов договорного регулирования (договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ, соглашения между Правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ); в) законодательства субъектов РФ.
Основой бюджетной компетенции субъекта РФ необходимо считать принцип федерализма, заложенный в Конституции РФ, определяющий ее положения о равноправии субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.
Равенство субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральной властью, провозглашаемое Конституцией РФ, является принципиальной основой равенства бюджетно-правового статуса субъектов Федерации независимо от их государственно-правовой формы. Равенство бюджетно-правового статуса субъектов понимается как тождественность правовых возможностей субъектов, закрепляемых за ними, и равные нормативные возможности их реализации.
Вместе с тем последние изменения в бюджетном законодательстве предполагают различное регулирование межбюджетных отношений между РФ и ее субъектами в зависимости от конституционно-правовой формы субъекта. Так, ст. 8 БК РФ (в новой редакции) предоставляет городам федерального значения ряд бюджетных прав, которых не имеют другие субъекты Федерации; ст. 56 - особый порядок для этих субъектов зачисления налоговых доходов и др. Это различие соотносится с условием абз. 3 ст. 31 БК РФ в новой редакции, но противоречит конституционным положениям. Способов разрешения этого несоответствия два: совершенствование системы разграничения налогов, реформирование федеративной конституционной модели.
Кроме того, существующая фактически асимметричность Российской Федерации, обусловленная разным конституционным статусом субъектов Федерации, ведет к несовпадению фактического объема прав и обязанностей различных субъектов Федерации. Думается, что после прекращения действия 38-ми из ранее заключенных внутрифедеральных договоров и признания необходимости утверждения восьми оставшихся договоров федеральным законом практика нарушения конституционного принципа равенства статуса субъектов Федерации, в том числе и в сфере бюджетных отношений, договорным регулированием будет сокращена. Однако путем применения договорного метода предполагается достичь "расширения полномочий, более широкой автономии, чем у других субъектов Федерации" <*> в отношениях федерального центра и Чеченской Республики. В данном случае отступление от единообразия отношений федерального центра и субъекта Федерации, нарушающее конституционный принцип равенства субъектов Федерации, в какой-то степени можно объяснить необходимостью преодоления последствий так называемого чеченского конфликта. Между тем придание особого статуса отношениям с одним из субъектов Федерации, пусть и вызванное особыми обстоятельствами, не должно, на наш взгляд, иметь постоянного характера. По восстановлении "конституционного порядка" содержание договора с Чеченской Республикой должно быть приведено в соответствие с положениями Конституции РФ и федерального законодательства.
--------------------------------
<*> Интервью с Д. Козаком // РГ. 2003. 2 июля.
Принцип бюджетного федерализма, лежащий в основе построения бюджетной системы РФ, а также признание и гарантирование местного самоуправления предопределяют возможность классификации бюджетных полномочий субъектов Федерации на полномочия в области:
1) собственной бюджетной деятельности;
2) бюджетной деятельности Федерации в целом;
3) бюджетной деятельности местного самоуправления.
Рассмотрение бюджетных полномочий субъектов Федерации в разрезе названных классификационных групп позволит более отчетливо проследить особенности содержания компетенции субъектов Федерации в зависимости от сферы ее реализации.
Место бюджета субъекта РФ в системе экономических и социальных отношений регионального уровня позволяет определить полномочия в области собственной бюджетной деятельности в качестве центрального элемента бюджетной компетенции субъекта Федерации. Осуществление этих полномочий является способом практической реализации права субъекта Федерации на собственный бюджет. По своему содержанию права этой группы можно подразделить: а) на полномочия по правовому регулированию бюджетных отношений субъекта РФ; б) на полномочия, связанные с формированием, распределением и использованием бюджетного фонда субъекта РФ. Однако следует помнить о некоторой условности подобного деления, поскольку правовая форма осуществления бюджетной деятельности в некоторых случаях сглаживает различия отдельных полномочий.
К полномочиям по правовому регулированию бюджетных отношений следует отнести:
- регулирование бюджетного устройства субъекта Федерации;
- установление порядка осуществления бюджетного процесса на территории субъекта РФ <*>;
--------------------------------
<*> Например: абз. 2 ст. 8 БК РФ; п. 1 ст. 4 Закона Алтайского края "О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае" // Алтайская правда. 2002. 16 нояб.; ч. 1 ст. 4 Закона Республики Марий Эл "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Марий Эл" // Марийская правда. 2000. 28 апр.
- установление источников доходов и порядка их направления в бюджет субъекта РФ <*>;
--------------------------------
<*> Например: ст. 59 БК РФ; п. "д" ч. 2 ст. 5 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"; ч. 5 п. 1 ст. 4 Областного закона Ростовской области "О бюджетном процессе в Ростовской области" // Наше время. 2002. 27 сент.
- определение направлений расходов средств бюджета субъекта Федерации, разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами <*> (установление расходных обязательств (абз. 5 ст. 8 БК РФ в новой редакции));
--------------------------------
<*> Например: ч. 6 ст. 8, ст. 31 БК РФ; ст. 12 Закона Тверской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тверской области" // Тверские ведомости. 2001. 30 марта - 5 апреля; ст. 6, 7 Закона Самарской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Самарской области" // Волжская коммуна. 2001. 31 июля.
- распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъекта Российской Федерации между бюджетом субъекта и местными бюджетами <*>;
--------------------------------
<*> Например: абз. 6 ст. 8, ст. 58 БК РФ; п. 4 ч. 1 ст. 5 Закона Ставропольского края "О бюджетном процессе в Ставропольском крае" // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2003. N 17. Ст. 2917.
- установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов <*>;
--------------------------------
<*> Например: ч. 10 ст. 4 Областного закона Ростовской области "О бюджетном процессе в Ростовской области" // Наше время. 2002. 27 сент.
- определение источников финансирования дефицитов бюджетов на территории субъекта Федерации <*>;
--------------------------------
<*> Например: ст. 31 БК РФ; ч. 1 ст. 22 Закона Приморского края "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Приморском крае" // Ведомости Думы Приморского края. 2000. N 70.
- разграничение бюджетной компетенции между органами государственной власти субъекта Федерации <*>;
--------------------------------
<*> Например: ст. 3 Закона Республики Алтай "О бюджетном процессе в Республике Алтай" // СЗ Республики Алтай. 2002. N 5.
- детализация объектов бюджетной классификации РФ в части, относящейся к бюджету соответствующего субъекта РФ <*>;
--------------------------------
<*> См.: абзац 11 ст. 8 БК РФ.
- установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам регулирования бюджетных правоотношений в установленных случаях <*> и др.
--------------------------------
<*> См.: абзац 13 ст. 8 БК РФ.
К следующему блоку бюджетной компетенции субъекта Федерации - полномочиям по формированию, распределению и использованию регионального бюджета - следует отнести:
- составление и рассмотрение проекта бюджета субъекта РФ и консолидированного бюджета субъекта, его утверждение и исполнение, утверждение отчета об исполнении бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов <*>;
--------------------------------
<*> Например: ч. 3 ст. 8 БК РФ, ч. 3 ст. 2 Закона Республики Дагестан от 12 января 2000 г. "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Дагестан".
- право <*> на получение собственных доходов бюджета субъекта Федерации (четкая формулировка этого права исчезла из федерального законодательства, трансформировавшись в право на установление налогов и сборов) <**>;
--------------------------------
<*> Следует помнить об отмеченной Н.И. Химичевой особенности субъективного бюджетного права, которому свойственна "неразрывность прав и обязанностей", в большинстве случаев слитых в едином полномочии. Подчеркивание прав в этом случае предостерегает вышестоящих субъектов от вторжения в компетенцию нижестоящих. (См.: Финансовое право / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2001. С. 168, 169; Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979. С. 45 - 46.)
<**> Например: абз. 4 ст. 31 БК РФ.
- право на сохранение доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения закона о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов, сумм экономии по расходам бюджета <*>;
--------------------------------
<*> См.: абзац 9 ст. 31 БК РФ. Следует отметить, что это право отличается своей юридической природой от бюджетных прав-полномочий и является правом - гарантией самостоятельности бюджета субъекта РФ.
- осуществление государственных внутренних и внешних заимствований субъекта РФ и управление государственным долгом субъекта РФ <*>;
--------------------------------
<*> Например: ст. 99 БК РФ.
- распределение средств, выделяемых для финансирования федеральных и региональных целевых программ и иных мероприятий между муниципальными образованиями <*>;
--------------------------------
<*> Например: п. 3 ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации"; п. 3 ч. 1 ст. 4 Закона Республики Тыва "О финансовых основах местного самоуправления в Республике Тыва" // Тывинская правда. 2001. 29 нояб.
- образование в составе бюджета субъекта Федерации региональных бюджетных фондов и др.
В сфере собственной бюджетной деятельности классификация бюджетных полномочий субъекта Федерации была бы неполной без выделения группы юрисдикционных полномочий:
- полномочия по привлечению к ответственности за нарушение бюджетного законодательства субъекта Федерации <*>.
--------------------------------
<*> См.: статья 284.1 БК РФ.
Осуществление субъектами Федерации полномочий не только по правовому регулированию бюджетных отношений, но также и по формированию, распределению и использованию бюджета субъекта Федерации как фонда денежных средств заставляло усомниться в корректности названий ст. 7, 8 и 9 БК РФ в прежней редакции. Частично преодолев эти недостатки, новая редакция главы 2 БК РФ также оказалась не вполне точной.
Так, анализ названий ст. 7, 8 и 9 БК РФ "Бюджетные полномочия..." во взаимосвязи с трактовкой понятия "бюджетные полномочия", установленного ст. 6 БК РФ (в новой редакции), вызывает сомнения в обоснованности определения в ст. 6 БК РФ содержания понятия "бюджетные полномочия" как, кроме прочего, "регулирование бюджетных правоотношений".
Правоотношение "представляет собой результат действия правовой нормы", "конкретное общественное отношение, облеченное в правовую форму" <*>, то есть отношения, складывающиеся между субъектами, обладающими правами в бюджетной сфере, урегулированные нормой права, приобретают новое качество и становятся бюджетными правоотношениями. В этом проявляется регулирующее воздействие правовой нормы, и дальнейшее регулирование уже урегулированных отношений может осуществляться, на наш взгляд, только в форме изменения регулирования существующего, то есть путем внесения изменений в нормативно-правовые акты. Таким образом, есть все основания предположить, что под регулированием в ст. 6 БК РФ подразумевается правовое регулирование. Об этом свидетельствуют определения "установление порядка", "определение порядка", "разграничение полномочий" и др., содержащиеся в ст. 7, 8 и 9 БК РФ. Однако в рамки подобного подхода не укладывается формулировка "регулирование правоотношений" как несостоятельное явление с точки зрения теории правоотношения, как было показано выше. Кроме того, теоретически необоснованно рассматривать полномочия, закрепляемые ст. 7, 8 и 9 БК РФ, в качестве содержания компетенции государственных органов.
--------------------------------
<*> Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 36, 55.
Сказанное позволяет сделать вывод, что наименования указанных статей не отражают их действительного содержания. Сложившееся несоответствие в конечном счете может отрицательно сказаться на правоприменительной практике, дезориентировав адресатов бюджетно-правовых предписаний.
Поэтому следовало бы изменить наименования ст. 7, 8 и 9 БК РФ, изложив их в следующей редакции:
Статья 7. Компетенция Российской Федерации в области бюджетной деятельности;
Статья 8. Компетенция субъектов Российской Федерации в области бюджетной деятельности;
Статья 9. Компетенция местного самоуправления в области бюджетной деятельности.
По справедливому замечанию Ю.А. Крохиной, "одна из важнейших задач бюджетной деятельности федеративного государства заключается в установлении баланса финансового соотношения между целым (РФ) и его частями (субъектами РФ)" <*>. Решению этой задачи служит наделение субъектов Федерации полномочиями в сфере бюджетной деятельности федерального уровня. Обладание субъектами Федерации правами в области бюджетной деятельности Федерации во многом предопределено действием принципа федерализма, лежащего в основе бюджетного устройства РФ, а также универсальностью федерального бюджета как основного финансового плана государства и центрального элемента механизма перераспределения национального дохода, а также реализуемой им координирующей функцией.
--------------------------------
<*> Крохина Ю.А. Бюджетная компетенция субъектов Федерации // Регионы: экономика и социология. 2001. N 2.
К такой группе полномочий можно отнести:
- право на получение регулирующих доходов <*> (после внесения изменений в БК РФ на уровне федерального законодательства это право за субъектами Федерации не закрепляется (ФЗ от 20 августа 2004 г.));
--------------------------------
<*> Например: ч. 1 ст. 44 Закона Нижегородской области "О бюджетной системе и бюджетном процессе в Нижегородской области" // Нижегородские новости. 2001. N 196-197; ч. 1 ст. 10 Закона Пензенской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Пензенской области" // Пензенские губернские ведомости. 2003. N 5.
- право на получение компенсации дополнительно произведенных бюджетных расходов или уменьшение бюджетных доходов, обусловленных решениями федеральных властей <*>;
--------------------------------
<*> См.: абзац 8 ст. 31 БК РФ.
- право на привлечение финансовой помощи из федерального бюджета, а также бюджетных кредитов <*>;
--------------------------------
<*> Например: ст. 95 БК РФ; ст. 75 Бюджетного кодекса Ивановской области // СЗ Ивановской области. 2000. N 24.
- установление совместно с органами государственной власти РФ порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджету субъекта РФ <*> (полномочие закреплено за федеральным центром (ФЗ от 20 августа 2004 г.));
--------------------------------
<*> Например: п. 6 ст. 3 Закона Республики Адыгея "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Адыгея".
- право на получение субвенций из федерального бюджета на финансирование полномочий по предметам совместного ведения, не предусмотренным Федеральным законом "Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также при возложении на органы исполнительной власти субъектов Федерации осуществления отдельных полномочий по предметам ведения РФ <*>;
--------------------------------
<*> См.: часть 7 ст. 26.3, ст. 26.5 ФЗ "Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (вступили в силу с 1 января 2005 г.).
- участие в принятии ежегодного закона о федеральном бюджете через представительство в Совете Федерации <*> и др.
--------------------------------
<*> См.: часть 2 ст. 95 Конституции РФ.
Кроме типичных для всех субъектов РФ полномочий, обусловленных их государственно-правовой природой и местом регионального бюджета в бюджетной системе РФ, в бюджетном законодательстве субъектов закрепляются и специфические, присущие только этой территории элементы бюджетно-правового статуса. Так, например, законодатель Волгоградской области обязывает Волгоградскую областную Думу и главу администрации Волгоградской области отстаивать в федеральных органах государственной власти бюджетные права Волгоградской области в процессе формирования федерального бюджета, обоснования и согласования ставок отчисления по регулирующим доходным источникам в областной бюджет, а также в части выполнения обязательств федерального бюджета по отношению к областному бюджету <*>.
--------------------------------
<*> См.: статья 98 Закона Волгоградской области "О бюджетном процессе в Волгоградской области" // Волгоградская правда. 2001. N 153.
Содержание рассмотренного круга бюджетных прав субъекта Федерации свидетельствует об их общей направленности на обеспечение самостоятельности каждого регионального бюджета в установленных правовых границах, диктуемых реализацией принципа федерализма в сфере финансов.
В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Эта норма дублируется в конституциях и уставах субъектов Федерации <*>. Вместе с тем, являясь третьим уровнем единой бюджетной системы РФ, бюджетная деятельность муниципальных образований объективно нуждается в упорядочивающем и координирующем воздействии со стороны субъектов более высокого уровня - Федерации и субъектов Федерации.
--------------------------------
<*> Например: ст. 113 Устава - Основного Закона Читинской области // Забайкальский рабочий. 1995. N 111.
Бюджетные полномочия субъектов Федерации относительно бюджетной деятельности местного уровня в юридической литературе разделяют на: а) регулирующие; б) обеспечивающие; в) контрольные <*>. Рассмотрение бюджетных полномочий субъектов относительно муниципальной бюджетной деятельности в разрезе данной классификации позволяет наиболее отчетливо проследить весь диапазон правовых методов взаимодействия юридически самостоятельных, но вместе с тем во многом сходных направлений государственной и муниципальной деятельности.
--------------------------------
<*> См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С. 282; Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 1999. С. 151 - 152.
Необходимо отметить, что в настоящей работе в группу регулирующих полномочий не включаются полномочия по регулированию местных бюджетов, как это иногда встречается в специальной литературе: регулирование бюджетов, по устоявшемуся в науке мнению, представляет собой передачу бюджетам доходов в целях сбалансирования их доходов и расходов <*>. Поэтому считаем оправданным рассматривать эти полномочия в группе обеспечивающих.
--------------------------------
<*> См.: Пискотин М.И. Указ. соч. С. 171; Финансовое право: Учебник / Под ред. Н.И. Химичевой. М., 2000. С. 157.
1. Регулирующие:
- принятие законов о местном самоуправлении, регулирующих, кроме прочего, бюджетные отношения <*> (с момента вступления в силу (1 января 2006 г.) ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <**> это полномочие будет ограничено установленными этим Законом случаями (ст. 6 указанного Закона));
--------------------------------
<*> Например: п. 1 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; п. 1 ст. 5 Закона Республики Адыгея "О местном самоуправлении" // Ведомости Государственного совета - Хасэ Республики Адыгея. 1997. N 22.
<**> См.: СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
- разработка законодательных и нормативных правовых актов, регулирующих финансово-бюджетную деятельность муниципальных образований <*>;
--------------------------------
<*> Например, см.: пункт "а" ч. 1 ст. 4 Закона Республики Саха (Якутия) "О финансах местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)".
- регулирование отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами <*>;
--------------------------------
<*> Например: п. 1 ч. 1 ст. 4 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4464.
- разработка государственных минимальных социальных стандартов, установление социальных норм <*>;
--------------------------------
<*> См.: пункт 4 ч. 1 ст. 4 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".
- установление минимальных бюджетных расходов <*>. Следует отметить, что после вступления в силу ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" это полномочие на федеральном уровне утратит нормативное закрепление (ст. 86);
--------------------------------
<*> Например: ч. 2 ст. 37 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; ст. 4 Закона Республики Карелия "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Карелия "О местном самоуправлении в Республике Карелия" // Карелия. 1996. N 23.
- определение порядка и условий предоставления финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) из бюджета субъекта РФ местным бюджетам <*> и др.
--------------------------------
<*> Например: абз. 7 ст. 8 БК РФ; ч. 1, 7 ст. 8 Закона Томской области "О бюджетном процессе в Томской области" // Официальные ведомости Государственной Думы Томской области (сборник нормативных правовых актов). 2002. N 8. 25 июля.
2. Обеспечивающие:
- обеспечение совместно с федеральными органами государственной власти минимальных местных бюджетов, в том числе закрепление доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов <*>;
--------------------------------
<*> См.: статья 37 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; ст. 31 Закона Республики Башкортостан "О местном самоуправлении в Республике Башкортостан" // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1995. N 3 (33). Ст. 87.
- предоставление финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) из бюджета субъекта Федерации местным бюджетам <*>;
--------------------------------
<*> Например: абз. 8 ст. 8 БК РФ; п. "д" ч. 2 ст. 4 Закона "О бюджетном процессе в Красноярском крае" // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2003. N 4.
- обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности <*>;
--------------------------------
<*> См.: пункт 5 ч. 1 ст. 5 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". С момента вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. обеспечение сбалансированности местного бюджета - обязанность органов местного самоуправления (ст. 52).
- передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления полномочий субъекта Федерации, переданных им в соответствии с законом <*>.
--------------------------------
<*> Например: п. 6 ст. 5 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".