Джерримендеринг в современной россии: сущность и перспективы использования э.В. Алимов

Алимов Эмиль Ваизович, младший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Настоящая статья посвящена исследованию новой схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Автор показывает сущность данной схемы и ее перспективы.

Ключевые слова: джерримендеринг, мандат депутата, мандатные и немандатные правоотношения, избирательное право.

Collection of Signatures of Electors in Support of Nomination of Candidates: Historical Context and Modern Condition

E.V. Alimov

Alimov Emil V., Junior Research Scientist of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation.

The article deals with the new scheme of single-member constituencies for the election of deputies of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation. The author shows the essence of the scheme and its prospects.

Key words: gerrymandering, the mandate of the Deputy, mandatory and non-mandatory relationships, suffrage.

3 ноября 2015 г. был принят Федеральный закон N 300-ФЗ "Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <1>. В этой связи необходимо, во-первых, понять, что в целом из себя представляет данная схема, во-вторых, как она может повлиять на итоги голосования грядущих выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Госдума) и, в-третьих, как новая схема изменит характер мандатных правоотношений.

--------------------------------

<1> См.: СЗ РФ. 2015. N 45. Ст. 6201.

Вначале отметим формально-юридическую составляющую данного вопроса. Рассматриваемая схема разработана в целях реализации положений части 10 статьи 12 Федерального закона от 22.02.2014 N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 20-ФЗ), согласно которым ЦИК России разрабатывает схему одномандатных избирательных округов и не позднее чем за 80 дней до дня истечения срока, на который была утверждена прежняя схема одномандатных избирательных округов, представляет в установленном порядке на рассмотрение Госдумы новую схему одномандатных избирательных округов и ее графическое изображение.

В пункте 7 статьи 12 Федерального закона N 20-ФЗ установлено шесть требований для образования одномандатных избирательных округов: не допускается образование одномандатных избирательных округов из территорий, не граничащих между собой, за исключением территорий, не граничащих с другими территориями в данном регионе; не допускается образование одномандатного избирательного округа из территорий двух и более субъектов Российской Федерации; на территории каждого субъекта Российской Федерации должно быть образовано не менее одного одномандатного избирательного округа и др.

Соответственно, данная схема одномандатных округов формально-юридически не противоречит нормам избирательного законодательства, которые предъявляются к порядку образования одномандатных избирательных округов на выборах депутатов Госдумы. Однако новая схема не отвечает положению, сформировавшемуся на практике, - соблюдению административно-территориального деления, что является необоснованным.

Использование данной схемы на федеральном уровне является новым для Российской Федерации правовым явлением. В российской юридической литературе ей практически не уделялось внимания, но при этом так называемый джерримендеринг (избирательная геометрия, избирательная география) получил в целом общую негативную оценку российских ученых <2>. Это не удивительно, поскольку изначально в XIX веке губернатор американского штата Массачусетс Э. Джерри добился победы для своей политической партии за счет манипуляций границами округов, притом что оппоненты губернатора (федералисты) получили большинство голосов. Соответственно, назначением данной схемы было такое искусственное деление избирательных округов, при котором определенная политическая сила получала бы более выигрышное положение на выборах. На практике это достигается за счет предварительного анализа политической ситуации (учет результатов прошлых выборов, данные социологических опросов и т.п.).

--------------------------------

<2> См.: Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо и Л.М. Энтина. М.: НОРМА, 2004. С. 191; Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для вузов. 17-е изд., испр. и доп. М.: Статут, 2013. С. 81; и др.

Классический джерримендеринг приводит к тому, что сторонники ведущей политической партии оказываются сконцентрированными на определенных территориях, где обладают повышенным рейтингом, при этом в других избирательных округах они получают меньшее количество голосов, что в итоге приводит к уменьшению их представительства. Данное положение откровенно нарушает равенство как принцип избирательного права.

Но джерримендеринг может быть направлен не только против ведущей политической силы, как мы описали выше, но и против оппозиционных сил. Так, с помощью тех же методов выявления политических настроений избирателей определяется, на каких территориях сконцентрированы значительные анклавы сторонников оппозиционных сил. Но в отличие от использования джерримендеринга против ведущей политической партии, где избирателей последней фактически вычленяют из общей массы избирателей для того, чтобы оставшиеся оппозиционные голоса были превалирующими в других избирательных округах, в данном случае голоса оппозиционных избирателей просто разбавляются голосами избирателей ведущей политической партии. В итоге оппозиционные партии проигрывают выборы и не получают представителей в парламент либо их количество будет значительно меньше прогнозируемого.

В Российской Федерации есть все основания полагать, что введение новой схемы обусловлено политическими соображениями. Во-первых, предложенная схема одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Госдумы не была заранее выставлена на всеобщее обсуждение, не было открытых дискуссий ни в научном сообществе, ни среди политических партий относительно ее целесообразности и приемлемости.

Во-вторых, ни ЦИК России, ни иные сторонники новой схемы не приводят правовых аргументов в пользу перехода к ее использованию (в том числе в пояснительной записке к законопроекту о введении рассматриваемой схемы) <3>, что в совокупности с неожиданным и спешным ее принятием (с момента предложения новой схемы ЦИК России Госдуме и до принятия соответствующего Федерального закона прошло примерно 2 месяца) не может говорить об отсутствии неких скрытых причин, по всей видимости политического характера.

--------------------------------

<3> См.: Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=881263-6&027.

В-третьих, часто отмечается, что в реалиях Российской Федерации избиратели сельской местности и города придерживаются зачастую противоположных политических взглядов <4>. Так, если в сельской местности, преимущественно политически пассивной, избиратели голосуют за ведущую политическую партию, то в городах, как правило, сильные позиции имеет политическая оппозиция (данный факт подтверждается результатами прошлых выборов). Новая схема дробит города (I), соединяет их с сельскими территориями, что фактически подтверждает опасения многих граждан (высказанные в основном в информационно-телекоммуникационной сети Интернет ввиду того, что юридическая наука попросту не успела отреагировать на неожиданное введение данной схемы) на счет политической подоплеки новой схемы.

--------------------------------

<4> См., например: Чуровмендеринг: к чему приведет новая нарезка округов в Госдуму. URL: http://politsovet.ru/49633-churovmendering-k-chemu-privedet-novaya-narezka-okrugov-v-gosdumu.html.

Говоря о влиянии российского джерримендеринга на мандатные правоотношения, считаем важным отметить, что депутат Госдумы обладает свободным мандатом и независим от воли избирателей. Как мы отмечали ранее, при свободном мандате как таковых мандатных правоотношений нет ввиду отсутствия взаимных прав и обязанностей у депутата и избирателей <5>, соответственно, джерримендеринг может усложнить лишь работу с населением, которую в дальнейшем будет осуществлять депутат Госдумы. При этом следует поставить вопрос об изменении правовой природы взаимоотношений депутата Госдумы, избранного по мажоритарной избирательной системе, и избирателей в избирательном округе, где он будет осуществлять свою деятельность. В противном случае для избирателей введение смешанной избирательной системы по большому счету превратится в фикцию, поскольку они также не смогут влиять на депутата правовыми средствами и он будет по-прежнему безответствен перед ними.

--------------------------------

<5> См.: Алимов Э.В. Некоторые проблемы конституционно-правового регулирования мандата депутата // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 4. С. 52.

Если учесть тот факт, что зачастую "передовой опыт" правового регулирования политических отношений федерального законодателя перенимается региональными и местными властями, то можно ожидать широкого распространения джерримендеринга и на иных уровнях публичной власти. Если это произойдет, то неизбежно начнется новый виток политических конфликтов между ведущими и оппозиционными политическими силами, что не только станет предметом судебного разбирательства, но и приведет к социальной напряженности и новой волне политических протестов.

При этом если на региональном или местном уровне депутат обладает полусвободным (смешанным, полуимперативным) или императивным мандатом, то джерримендеринг будет крайне нецелесообразен с точки зрения осуществления мандатных правоотношений. Народный избранник должен будет одновременно представлять интересы избирателей как из города, так и из сельских территорий, которые зачастую не согласуются друг с другом. Так, например, если на городской территории депутату дадут наказы о благоустройстве города, а на сельских территориях - об обеспечении тепло-, газо- и электроснабжения, по вопросам сельского хозяйства и т.д., то это слишком сильно нагрузит депутата и он физически не сможет полноценно исполнить все поручения избирателей (не говоря уже о постоянных разъездах из города в сельскую местность и наоборот для регулярных отчетов перед избирателями, их приема и прочего).

В итоге либо депутат не будет успевать полноценно исполнять все наказы избирателей, либо, исходя из политической целесообразности, он будет вести тесный диалог лишь с теми избирателями, которые составляют основную массу его электората, игнорируя иных, что не будет отвечать полноценному функционированию народовластия в стране. Относительно данного вопроса нельзя согласиться с тезисом, что новая схема расширит кругозор будущему депутату Госдумы и он будет учитывать проблемы городской и сельской местностей, более грамотно принимать законы <6>. Возможно, некоторые депутаты смогут осилить работу в избирательном округе на два фронта, но большая часть народных представителей будет значительную часть своего рабочего времени тратить лишь на мониторинг и учет интересов населения, проживающего в разных социально-экономических условиях, что потребует существенных энергозатрат в новых условиях.

--------------------------------

<6> См.: Чуров нарезал "саламандру". URL: http://www.gazeta.ru/politics/2015/09/02_a_7736963.shtml.

Любопытен и такой аргумент сторонников российского джерримендеринга, как наличие года как достаточного периода времени у оппозиционных политических сил для принятия соответствующих решений по увеличению своего электората <7>. Этот тезис вызывает следующие замечания. Во-первых, суждение о достаточности одного года является субъективным, поскольку не подкреплено соответствующими исследованиями и фактами. Для некоторых политических сил, вероятно, будет достаточно и одного года, с тем чтобы подготовиться к новым правилам игры, но для иных - нет. Только подтвержденный соответствующими исследованиями и фактами подход может называться универсальным и приемлемым для широкого круга лиц.

--------------------------------

<7> См.: Справедливый джерримендеринг. URL: http://regnews.ru/politics/vybory-okruga-821.

Во-вторых, сама ситуация, при которой политические силы в один момент по воле законодателя фактически должны переориентировать свою деятельность, является как минимум странной. В данном случае, к примеру, у определенной политической партии есть сформировавшийся электорат, на который направлена деятельность данной партии. Однако в один момент из-за новой нарезки избирательных округов она должна изменить свою политическую программу, для того чтобы попытаться расширить число потенциальных избирателей, а в противном случае шансы на успех в выборах сведутся к минимуму. Подобные решения законодателя явно не способствуют стабильной и развивающейся политической системе.

В итоге следует констатировать, что в Российской Федерации на федеральном уровне будет впервые введена модель джерримендеринга, что произошло стремительно и неожиданно. Отсутствие открытого диалога с гражданами и политическими силами по поводу необходимости принятия данной модели свидетельствует, по всей видимости, о политических мотивах ее введения, что, скорее всего, станет катализатором социальных конфликтов в политической сфере.

Дальнейшее изучение данной схемы одномандатных избирательных округов для выборов депутатов Госдумы является крайне востребованным, поскольку ближайшие два созыва депутатов Госдумы будут формироваться по указанной схеме. Разработка научных исследований в данном направлении будет способствовать преодолению пробельности в понимании этого нового правового явления российского избирательного права.

Литература

1. Алимов Э.В. Некоторые проблемы конституционно-правового регулирования мандата депутата // Конституционное и муниципальное право. 2015. N 4.

2. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М.: НОРМА, 2004.

3. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник для вузов. 17-е изд., испр. и доп. М.: Статут, 2013.

4. Справедливый джерримендеринг. URL: http://regnews.ru/politics/vybory-okru-ga-821.

5. Чуров нарезал "саламандру". URL: http://www.gazeta.ru/politics/2015/09/02_a_7736963.shtml.

6. Чуровмендеринг: к чему приведет новая нарезка округов в Госдуму. URL: http://politsovet.ru/49633-churovmendering-k-chemu-privedet-novaya-narezka-okrugov-v-gos