kovalev_ns_red_territorialnoe_planirovanie_i_prognozirovanie

В ряде стран зонирование территории (Zoning) представля-

ет собой специальный нормативно-правовой акт, принимаемый властями различного уровня и определяющий виды использования земель, дифференцированные по зонам, различные ограничения и условия землепользования.

Зонирование определяет и процессы ценообразования. Если участок сельскохозяйственных земель попадает в зону изменения целевого назначения и на нем возможно в дальнейшем строительство, то его цена возрастает в несколько раз.

Такие планы обустройства земель стали составлять в последние годы не только в Западной Европе, но и в других странах, например в Китае.

Организация рационального использования и охраны земель на основе государственных, региональных и муниципальных программ и методов управления земельными ресур-

сами (Land Management). В ряде стран осуществление основных мероприятий по организации рационального использования и охраны земель взяло на себя государство через специальные программы охраны окружающей природной среды, консервации, защиты фермерских земель и т. д., лидером являются США. В этой стране программы финансируют через Министерство сельского хозяйства, Министерство внутренних дел, Агентство по защите окружающей среды, Армейский корпус инженеров Министерства сухопутных сил. Только в 1996 г. федеральные затраты на программы в области консервации и охраны окружающей среды, имеющие отношение к сельскому хозяйству, по этим министерствам и ведомствам составили 6,74 млрд долл. В системе Министерства сельского хозяйства действует специальная Служба охраны почв, ранее Почвенная служба (Soil Survey), подобная нашей землеустроительной службе.

Программы предусматривают следующие направления: прямое финансирование проектов землеустройства (мелио-

рации, водоснабжения, освоения, консервации земель); предоставление субсидий на внедрение фермерами приро-

доохранных технологий, компенсацию убытков землевладельцев за вывод земель из хозяйственного использования, привлечение фермеров к соблюдению определенных правил использования земельных и водных ресурсов на «условиях согласия»;

271

техническую, консультационную и научно-информацион- ную работу.

Кроме того, бюджеты штатов выделяют средства на осуществление подобных программ.

Наиболее распространенным на уровнях штатов и местным инструментом земельно-ресурсной политики является контроль за использованием земель. Власти применяют следующие методы регулирования: установление критериев максимальных уровней загрязнения окружающей среды в планах развития региона; зонирование территории для установления в законодательном порядке правового режима ее использования; скупку в собственность штата земель, требующих немедленной консервации, и использование их в качестве местных рекреационных ресурсов; регулирование размещения производственных и транспортных объектов.

В случае выделения территориальных зон ведомства районируют земли штата по определенному функциональному признаку (например, использование только для рекреационных целей, ведения сельского хозяйства, транспортного строительства и т. д.). Основываясь на этом, местные власти имеют возможность регулировать размещение тех или иных объектов на своей территории. После принятия в 1972 г. Федерального закона США «Об управлении прибрежными землями (The Coastal Zone Management Act) особое значение в практике стало иметь регулирование использования прибрежных (вдоль открытых водоемов – рек и озер) зон.

Во многих государствах Европейского Союза землеустройство связывают с деятельностью по управлению проектами в области регулирования землевладения и землепользования, застройки земельных участков и т. п. В этом случае проект землеустройства рассматривают как инвестиционный. При этом могут создавать специальную дирекцию проекта или назначать управляющую компанию для решения всех вопросов, связанных с финансированием, проектированием, получением и реализацией земельных участков.

За последние 20...30 лет в странах Западной Европы (Германии, Голландии, Франции, Швеции и др.) землеустройство стало приобретать интегральный характер, когда мероприятия по орга-

272

низации рационального использования и охраны земли осуществляют не только за счет государства и местных властей, но и за счет средств собственников земельных участков, отдельных компаний, вкладывающих средства в земельный бизнес.

Эти компании разрабатывают специальные землеустроительные проекты, направленные:

на развитие сельской местности (строительство дорог, мелиорация земель, обустройство сельских поселений, организация дополнительных рабочих мест на селе, консолидация земель);

на природоохранные и рекреационные цели (приведение ландшафтов в естественное состояние и воссоздание заповедных территорий; консервация земель; охрана природы; защита от наводнений, селей, водной эрозии; развитие туризма и отдыха, организация охоты);

на застройку сельских и городских поселений, прилегающих территорий;

на строительство инженерных объектов и сооружений, сетей автомобильных и железнодорожных магистралей, требующих изъятия земель для государственных и общественных надобностей.

Для осуществления таких проектов специализированные земельные компании вкладывают свой капитал для обустройства территории, выкупают или обменивают земельные участки, создают инфраструктуру, привлекают инвесторов.

Такая землеустроительная деятельность получила название

территориальный или земельный менеджмент (Flachenmanagement – нем.; Land Management – англ.).

Управление земельными ресурсами, начиная от уровня государства и кончая местным самоуправлением (Land Administration). Данная система земельного администрирования включает в себя органы (службы), занимающиеся регистрацией земель (Land and Title Registration), топографическими и земель- но-кадастровыми съемками и картографированием (Topographic and Cadastre Survey), организацией рационального использования земель (Land Use), геодезией и землеустройством. Кроме этого, система управления земельными ресурсами включает в себя определенный землеустроительный процесс (процедуру), землеустроительную документацию, компетенцию различных органов

273

и служб в сфере регулирования землепользования и земельного контроля.

Межевание земель (Land Survey). Основой проведения данных работ в зарубежных странах являются земельнокадастровые съемки (съемки границ). Их подразделяют на первичные, когда отсутствуют земельно-кадастровые планы или требуется их полное обновление в связи с новыми законодательно определенными техническими условиями, и обновляемые, когда формируются или изменяются площади земельных участков, фактические земельные отношения на части землеустраиваемой территории.

Обновляемые земельно-кадастровые съемки представляют собой комплекс работ по территориальному (межхозяйственному) землеустройству в связи с образованием новых и упорядочением существующих землевладений и землепользований, отводом земельных участков для различных целей, межеванием земель. Это определенная законом процедура, включающая при необходимости сгущение сети триангуляции различного уровня, съемку земельных участков, составление обзорного плана и проекта перераспределения земель в масштабе от 1:10 000 (1:5000) в сельской местности до 1:500 на городских территориях, а также освидетельствование, приемку, признание границ, установку межевых знаков и внесение изменений в земельно-учетные и регистрационные книги с последующей выдачей правоустанавливающих земельных документов (титулов).

При проведении таких работ на сельскохозяйственных землях проводят также бонитировку почв (оценку земель).

Проект перераспределения земель, например, в связи со строительством нескольких новых индивидуальных жилых домов, включает следующие этапы:

1)составление исходного плана земельного массива (съемка местности, составление цифровой модели рельефа как основы для проектирования);

2)разработку проекта;

3)перенесение проекта в натуру (получение окончательного разрешения на строительство, разбивка на строительные участки, разбивка котлована, коммуникаций, провешивание и указание осей, высот и т. д.);

274

4)новую полевую земельно-кадастровую съемку с нанесением на кадастровый план новых границ земельных участков, строений (объектов недвижимости), обновление кадастра коммуникаций;

5)камеральные земельно-кадастровые работы (включение новых земельных участков и строений в материалы кадастровой съемки, изменение документации).

Эти работы в разных странах проводят землемеры, осуществляющие земельно-кадастровые действия на основании законов.

Землеустроительные работы, связанные с совершенствованием землевладений и землепользований. Эти работы включают как территориальное, так и внутрихозяйственное землеустройство, проведение которых является планируемым и обязательным и связано с рыночным оборотом объектов недвижимости.

Объединение земель (Land Consolidation). Если земельнокадастровые съемки за рубежом служат средством формирования недвижимости, то данный вид землеустройства используется как метод улучшения недвижимости. В ряде европейских стран мероприятия по консолидации земель проводились на основании законов (актов) о формировании недвижимости или специальных законов по объединению земельных участков.

Задачами консолидации земель, относящихся к межхозяйственному (территориальному) землеустройству, являются:

1)комассация земель (сведение разбросанных участков, принадлежащих одному собственнику, в один массив – парцеллу);

2)ликвидация недостатков землевладения и землепользования (чересполосицы, вклиниваний, вкрапливаний, дальноземелья

ит. д.);

3)укрупнение земельных участков за счет присоединения рядом расположенных земель.

Указанные работы в Европе проводились в первую очередь на землях сельскохозяйственного назначения и на лесных угодьях (там, где есть частная собственность на леса). Наиболее интенсивно они велись с середины XIX в. до 30-х годов XX в., когда в Европе происходило укрупнение фермерских хозяйств и ликви-

275

дация чересполосицы. Например, в Швеции до 1920 г. работы по консолидации земель были проведены на площади 20 млн га. При этом из 287 тыс. землевладельцев на новые места переехали (перенесли дома) 83 тыс.

Консолидацию земель проводят во многих странах в достаточно большом объеме. Это, прежде всего, страны Северной Европы (Швеция, Финляндия, Норвегия), Польша (южные районы), Австрия и др. Работы осуществляют на основе специальных землеустроительных проектов по консолидации земель.

Формирование земельных участков. Помимо межевания и консолидации земельных участков проводят следующие землеустроительные действия:

раздел недвижимости (Subdivision); переформирование недвижимости (Transformation); перепланировку земельных участков (Reallotment);

формирование земельной собственности (Real Property Formation);

изменение целевого назначения земель (Land Conversion); определение границ (Delimitation);

вынос границ в натуру (Demarcation);

землеустроительные работы при приобретении земельных участков (Land Acquisition);

землеустроительные работы, связанные с разрешением земельных споров (Adjudication), и др.

Данные землеустроительные действия необходимы при совершении сделок с земельными участками, развитом земельном обороте (купле-продаже недвижимости, наследовании, дарении, залоге участков и их частей и др.). Их выполняют землемеры, как правило, за счет средств земельных собственников, если государство не вмешивается в регулирование земельных отношений.

Землеустройство на землях сельскохозяйственного назначения (внутрихозяйственное землеустройство). Впервые понятие о землеустройстве возникло в Германии в начале XIX века, когда там были нужны не только землемеры (геометры), но и специалисты по землеустройству сельскохозяйственных земель. Первоначально их называли культуртехническими инженерами. Они обладали геодезическими знаниями и при проведении земельнокадастровых съемок одновременно строили дороги, выносили в

276

натуру осушительные и оросительные каналы, планировали хозяйственные центры, делили землю на севообороты и поля. Еще их называли «геодезистами, работающими в пользу сельского хозяйства». В крупных имениях, помещичьих хозяйствах для этих целей даже стали разрабатывать специальные проекты «внутрихозяйственного» землеустройства, хотя такого термина в землеустроительном производстве западных стран нет.

Эти проекты превратились в землеустроительную документацию, разрабатываемую не только на одно землевладение, но и на определенную эколого-ландшафтную структуру, включающую в ареал несколько фермерских хозяйств. Задачи таких проектов землеустройства, активно разрабатываемых в Германии, Австрии, Венгрии, Чехии, Словакии, Австралии, Канаде и других странах, – выбрать оптимальные виды землепользования, рациональный состав угодий и посевов на основе требований агроэкологии с размещением экологических коридоров, ниш, микрозаповедников и других природоохранных и инженерно-хозяйствен- ных элементов организации территории.

Другие проекты землеустройства связаны с созданием системы противоэрозионных мероприятий, террасированием или консервацией земель на основе инженерных расчетов смыва почв. Эти проекты разрабатывают в США, Канаде, Испании, Франции, Италии, Болгарии, Румынии, Турции и других странах. Занимаются ими не только землемеры, но и фирмы, имеющие отношение к сельскому хозяйству и его отраслям (садоводству, виноградарству, мелиорации и т. д.). Во многих странах они входят в систему предприятий «Агропроект», имеющих в своем составе землеустроителей, геодезистов, технологов с опытом работы в сельском хозяйстве.

1. Прогнозирование и планирование рационального использования земель в США

В Соединенных Штатах Америки, как и в ряде стран Запад-

ной Европы, прогнозирование децентрализованно. В аппарате Президента США имеется статистико-политический отдел, который готовит прогнозные сводки для главы государства. При Конгрессе США функционирует Бюро оценки последствий научно-

277

технического прогресса с семью подразделениями: по проблемам энергетики, продовольствия, здравоохранения, материальносырьевой базы, политики и приоритетов в области развития науки и техники, транспорта и связи, а также по морским проблемам, группа исследований будущего в научном отделе Библиотеки Конгресса и Информационное бюро по проблемам будущего, но эти учреждения носят консультативно-информацион- ный характер. Центрального правительственного координационного органа, равно как и специальных отделов прогнозирования в министерствах, не существует.

Много специализированных учреждений по разработке прогнозов или отделов аналогичного характера в учреждениях более широкого профиля, открывшихся во время «бума прогнозов» 1960-х годов, прекратило существование. «Выжило» около ста научных центров (включая возникшие в 1970-х годах), выдержавших конкуренцию и завоевавших относительно высокую репутацию. Господствует практика контрактных заказов на прогнозные разработки для правительственных учреждений или частных корпораций именно в таких центрах. Среди них выделяются: «РЭНД-корпорейшн», Институт мирового правопорядка, корпорация «Ресурсы для будущего», Группа динамики систем при Массачусетском технологическом институте, корпорация «Предикаста», Гудзоновский институт, «Комиссия 2000 года», Американская академия искусств и наук, Центр исследований социальной политики в Стэнфордском исследовательском институте, Институт по проблемам будущего, Корпорация экономического прогнозирования Уортона, корпорация «Футуремика», Корпорация международного прогнозирования, Группа по проблемам будущего, Центр исследований будущего в Калифорнийском университете, Институт исследований будущего при Портлендском университете, Институт наблюдения за развитием мира, Фонд по проблемам будущего, Институт альтернативных будущностей и другие, особенно при университетах, где по проблематике прогнозирования читается около 400 спецкурсов.

Кроме того, некоторые штаты создали в 1970-х годах специальные комиссии или центры для разработки комплексных долгосрочных прогнозов развития штата. К 1980 г. такие комиссии имелись в 14 штатах из 50 (Калифорния, Делавэр, Гавайи, Айда-

278

хо, Индиана, Айова, Канзас, Мэн, Массачусетс, Миннесота, Орегон, Ута, Вермонт, Вашингтон).

Обмен информацией осуществляется через научные общества «Мир будущего», «Оценки последствий научнотехнического прогресса». Имеются также «Рабочая книга по технике прогнозирования» (1975, А. Митчелл и др.), «Рабочая книга по исследованию будущего» (1978, под ред. Дж. Фоулса), «Рабочая книга по изучению будущего для студентов» (1979, Г. Дидсбери, приложение к кн. Э. Корниша «Изучение будуще-

го», 1977).

Планирование использования земель городских территорий

Планирование использования земель в США – мощнейший механизм регулирования землепользования. Оно имеет многолетние традиции и изначально связано с ростом и развитием городских территорий и их застройкой. В дальнейшем планы использования и охраны земель стали составлять и на территории, прилегающие к городам, охватывая сельские местности и целые округа.

Данные планы и проекты, составляемые на их основе, осуществляются в течение 15...25 лет и полностью меняют облик всей территории.

Планы использования земель имеют различное содержание в зависимости от уровня административно-территориального образования, на котором их разрабатывают.

Вгородах планы составляют: на территорию всего города – генеральный план (Urban General Plan или City Development Plan),

на территорию района – районный план (Regional Plan), на территорию муниципалитета местный план (Community Plan), на территорию конкретных земельных участков – план планировки и застройки (Land Subdivision Plan), строительный план (Construction Plan) и др.

Всельской местности такие планы обычно составляют на территорию округов или графств (County Plan) и муниципалите-

тов (Community Plan).

Все указанные планы имеют тщательное социальное, экономическое и экологическое обоснование, широко обсуждаются

ивзаимосвязаны между собой.

279

Многие штаты США также имеют стратегические планы своего развития. Для этого существуют специальные отделы, разрабатывающие такие планы. Например, в шт. Небраска имеется Государственное управлениепланирования и программирования (Stateoffice of Planning and Programming). Каждый округ создает планировочную комиссию с дирекцией зонирования, отделами планирования, земельного контроля, административными подразделениями и ко-

митетом межевания (Subdivision Committee).

В шт. Небраска такая комиссия состоит из 40 чел. планировщиков, сотрудничающих с властями, архитекторами, землемерами и поддерживающих более 70 планировочных документов (стратегический комплексный план, план использования земель, транспортный план,план зонирования, планразмещениякоммуникаций ит. д.).

Типовая структура управления по планированию и развитию землепользования в округе показана на рис. 1.

Управление по планированию

Главный администратор

Директор по планированию

Планировочная комиссия

Информация населения

Перспективного

Исследова-

Текущего пла-

Администра-

Земельного

тельский

планирования

нирования

контроля

тивный

анализ

Функции:

анализ

поправки к

канцелярия

политики

природоохранного

зонирова-

ведение инфор-

планирования

нию

картографи-

взаимосвязь

ческий отдел

мационного бан-

с региональ-

специальные

переплани-

ка данных

ным плани-

проекты

ровка терри-

компьютерная

программирова-

рованием

землеустройство

тории

служба

ния и бюджета

небольших пло-

рассмотрение

генеральные

архив

библиотека

планы

щадей

жалоб и пе-

изменение

ресмотр зо-

в планах

нирования

основы программирования

Рис. 1. Типовая структура управления по планированию землепользования США

280