§ 2. Место имиджа государственного служащего в государственной кадровой политике

Сегодняшний государственный служащий осуществляет свою деятельность в условиях крайне изменчивых, которые к тому же усложняются из-за наличия жесткой конкуренции. Оценки деятельности госслужащих становятся все жестче. И все большее значение начинают приобретать специфические, ранее не применявшиеся публичные отношения, маркетинг и менеджмент.

Как уже говорилось, оценка личности и деятельности госслужащего производится одновременно его коллегами и вышестоящими лицами, а также теми, кого можно обозначить как объекты управления.

При этом, критерии оценки и сама оценка как таковая зачастую не совпадают по полюсу: то, что оценивается как положительный момент (черта личности) начальником госслужащего, может служить поводом для негативной оценки со стороны коллег, управляемой массы (подчиненных и населения).

При этом нельзя однозначно считать какую-то из этих характеристик более, а другую менее объективной. Обе они продиктованы объективно существующими требованиями которые со своей стороны предъявляет к госслужащему каждая из названных категорий.

Однако, по нашему мнению, вопрос имиджа госслужащего это прежде всего вопрос восприятия его как личности и как функционера теми, кто относится к управляемой массе, т.е. в первую очередь этот вопрос касается оценки, выставляемой населением. Именно в расчете на эту оценку и должен вырабатываться имидж. Разнополюсность критериев здесь не должна особо мешать (хотя нельзя полностью игнорировать этот фактор тоже не следует, да и невозможно). Имидж понятие прежде всего внешнее, к тому же имидж госслужащего это имидж той власти, которую он представляет.

Прежде чем подробно проанализировать этот аспект, мы должны уделить немного внимания понятию «государственная служба» и правовому положению государственных служащих.

Как и в большинстве стран мира, к государственным служащим относятся только лица, занимающие государственные должности в государственных органах. Служащие государственных вузов, музеев, библиотек, медицинских учреждений и т.д. не считаются государственными служащими.

Государственные должности в России разделены на три категории («А», «Б» и «В»). К категории «А» относятся должности, связанные с непосредственным исполнением властных полномочий (например, Президент РФ, министры, депутаты, судьи, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации).

Государственные служащие категории «Б» (например, заместители министров, начальники департаментов) призваны обеспечивать исполнение полномочий лицами, замещающими должности категории «А». Их должности учреждаются в порядке, установленном законами.

К категории «В» относятся должности, которые учреждаются самими государственными органами. Должности категории «А» не относятся к государственной службе, хотя эти положения закона вызывают критические замечания в научных публикациях¹⁸. Но тема нашей работы не позволяет нам отвлекаться на подобные частности.

Существуют определенные классификационные требования к различным должностям. Лица, занимающие их, должны иметь соответствующее профессиональное образование, определенный стаж и опыт работы, знать Конституцию РФ и основы права (в субъектах Федерации - их конституции и уставы, важнейшие правовые акты).

При поступлении на государственную службу действует принцип равного доступа к ней. На государственную службу могут быть приняты граждане данного государства, достигшие определенного возраста (в России - 18 лет), обладающие профессиональным образованием, владеющие государственным языком (в России - русским, в других странах государственных языков может быть несколько, например, два - в Финляндии, четыре - в Швейцарии).

Не могут быть приняты на государственную службу лица, признанные судом недееспособными или ограниченно дееспособными, если они лишены судом права занимать государственную должность. Препятствует принятию на государственную службу наличие определенного заболевания (это должно быть подтверждено заключением медицинского учреждения), близкое родство или свойство с другими непосредственно подчиненными государственными служащими, иностранное гражданство, отказ от прохождения процедуры допуска к государственной тайне (если работа связана с этим), отказ от представления сведений о доходах и имуществе.

Различаются общие права и обязанности, установленные для всех государственных служащих, независимо от должности, а также права и обязанности, связанные с конкретной должностью. Общие права и обязанности в России распространяются на лиц, занимающих должности категорий «Б» и «В». Одни из числа этих прав и обязанностей имеют «внутренний» характер, регламентируются в данном органе или внутри службы (например, право государственного служащего на ознакомление со всеми материалами своего личного дела или на продвижение по службе), другие связаны с «внешними» отношениями (например, посещение в установленном порядке для исполнения своих обязанностей предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности).

К общим обязанностям относятся: поддержка конституционного строя, защита прав и законных интересов граждан, своевременное рассмотрение обращений граждан, общественных объединений, предприятий, организаций и принятие по ним решений, обязанность хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, не разглашать сведения, затрагивающие частную жизнь граждан, и др.

Поступающий на государственную службу добровольно принимает на себя установленные законом запреты и ограничения. Они призваны обеспечивать моральный облик государственного служащего, его политическую беспристрастность при исполнении служебных обязанностей, независимость, препятствовать злоупотреблениям, коррупции.

Ряд запретов связан с социально-экономической сферой. Государственному служащему запрещается заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и творческой. Он не вправе получать гонорары за выступления, интервью, публикации, если это делается при исполнении государственной службы, заниматься предпринимательской деятельностью (в том числе через доверенных лиц и для получения прибыли без привлечения наемного труда), состоять членом управления коммерческой организации любой формы собственности и организационно-правовой формы (например, кооператива). Он может состоять в таком управляющем органе, только если это ему поручено по службе (например, государственные служащие входят в органы управления «Газпрома», Волжского автомобильного завода, КамАЗа и других крупнейших предприятий). Государственному служащему запрещено участвовать в забастовках.

Этот ряд запретов имеет целью пресечение коррупции. Государственный служащий не вправе быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в своем государственном органе или в том, который ему непосредственно подчинен. Он обязан представлять данные о принадлежащей ему доле в уставном капитале коммерческих предприятий. Ему запрещено получать вознаграждение (взятки, подарки, услуги, организацию отдыха, оплату развлечений и др.) от физических или юридических лиц в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию, выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц. При поступлении на государственную службу, а затем ежегодно, государственный служащий представляет сведения о доходах и имуществе.

Существуют и политические ограничения. Государственный служащий должен быть политически нейтральным. Он не может состоять в политических партиях, использовать свое служебное положение в интересах тех или иных политических партий, других общественных объединений, религиозных организаций, не может их пропагандировать, заявлять о том или ином отношении к ним. (Ниже мы вернемся к этому вопросу)

Однако политические ограничения не относятся, как правило, к должностным лицам категории «А». Поэтому некоторые министры — руководители партий в России.

Некоторые ограничения и требования имеют преимущественно моральный характер. Своим поведением служащий не должен ронять собственное достоинство, порочить государственную службу, ибо это отражается и на отношении граждан к государству.

Государственному служащему запрещается использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового, информационного обеспечения (например, автомашину для поездок членов семьи, служебный телефон для звонков личного характера).

Без разрешения Президента РФ, возглавляющего государственную службу, служащий не может принимать награды, почетные звания от иностранных государств и международных организаций.

Все сказанное можно рассматривать и как определенные моменты формирования должного имиджа государственного служащего. Соответствие /несоответствие конкретной личности тому образу, который формируется в сознании при знакомстве с требованиями, предъявляемыми к госслужащему, выявляется путем своеобразного наложения должного «трафарета» на реальность и влияет на отношение электората к субъекту управления.

Кроме этого, в настоящее время более высокие требования предъявляются к качествам личности управленца.

В государственном служащем, а тем более, в государственном деятеле современному общественному сознанию видится прежде всего яркая человеческая индивидуальность, обладающая всеми необходимыми качествами, как вытекающими из общих требований закона и морали, так и выделяющими эту личность среди прочих. Причем выделяющие черты даже больше работают на имидж, нежели традиционные представления, закрепленные в законе и моральных нормах. Примером тому может служить популярность В.В. Жириновского.

Также использовал свои личностные характеристики Б. Ельцин, еще не будучи Президентом, но уже строя свою политическую карьеру: «Здесь же, в ЦК, механизм подчинения, строгой партийной иерархии доведен до абсурда, все исполнительно, все предупредительно…Конечно, для моего вольного и самолюбивого характера такие холодно-бюрократические рамки оказались тяжелым испытанием. Отдел строительства был в подчинении секретаря ЦК Долгих, и ему первому вплотную пришлось столкнуться с моей самостоятельностью».¹⁹

В качестве примера самостоятельности Ельцин приводит только тот факт, что он не записывал все, что говорил Долгих, несмотря на то, что так поступали все остальные. Тем не менее, важно, что здесь «педалируются» такие качества, как самостоятельность, независимость, составляющие классическую основу характера «настоящего мужчины», к тому же в данном контексте они позволяют дистанцироваться от партийного аппарата советского периода. Именно это и помогло ему стать Президентом России: Ельцин сумел подать себя как сильную личность, для которой борьба (и победа) – естественные и необходимые условия существования.

Ельцин сменил Горбачева с одновременной полной перестройкой структуры общества. Общество нуждалось в таком выборе и сделало его.

Г.Г. Почепцов в своей книге «Имиджелогия», ссылаясь на К. Юнга, высказывает мнение, что «тот или иной период активирует в массовом сознании коллективное бессознательное, которое постоянно записано в нем».²⁰

Если принять это как факт, то можно сделать вывод, что от личностного потенциала зависит такая немаловажная вещь как доступ к власти. Ожидания общества так или иначе оправдываются, поэтому личность, умеющая убедить большинство сограждан в том. Что именно она является воплощением их ожиданий, обязана этим своим индивидуальным и индивидуализирующим характеристикам.

Дальнейшая реализация власти и управленческих полномочий также тесно связана с личностными характеристиками. Законная власть, т.е. власть, которой наделен государственный служащий или субъект управления призвана удовлетворить в числе прочего и потребность управляемого в защищенности и принадлежности.²¹

Но при этом управляемый уже должен осознать, поверить, что руководитель способен эти потребности удовлетворить. Понятие «эталонная власть» или власть примера обозначает в теории менеджмента власть, построенную на силе личных качеств или способностей лидера.

Власть примера, харизматическое влияние определяется личным влечением к лидеру, отождествлением личности управляемого с лидером, а также потребностью управляемого в принадлежности и уважении. Управляемый ищет в себе сходство с лидером или сравнивает черты личности лидера с людьми, которые кажутся ему близкими к идеалу. При этом он подсознательно ждет, что подчинение сделает его похожим на лидера, вызовет одобрение и уважение.

Л.Е. Басовский указывает некоторые характеристики так называемой харизматической личности:

«- обмен энергией (впечатление, что лидер излучает энергию и заряжает ею окружающих);

- внушительная внешность - не обязательно красота, но привлекательность;

- независимость характера;

- хорошие риторические способности;

- восприятие восхищения своей личностью без надменности или себялюбия, но как должное;

- достойная и уверенная манера держаться;

- собранность и владение ситуацией.»²²

Указанные черты могут быть заявлены как личностные характеристики как для политического, так и для бизнес-лидера. Если они соединяются в имидже лидера, который к тому же пользуется репутацией эксперта, т.е. знатока в определенной области, ценность знаний которого не оспаривается, а принимается на веру, то такая личность может оказывать влияние на ход событий, даже не являясь формальным лидером, как это было, например, с академиком Сахаровым в последние годы жизни.

О необходимости реформирования государственной службы сегодня говорят и ученые, и политики, и сами госслужащие.²³ Одним из важнейших вопросов обеспечения эффективности государственной службы признан вопрос повышения профессионализма государственных служащих, для чего в первую очередь необходимо решить вопрос с их подготовкой (обучением), но отнюдь не в последнюю очередь с проблемой имиджа.

Причина кадрового дискомфорта власти объясняется тем, что в настоящее время государство не выдерживает конкуренции с предпринимательскими структурами, способными предлагать лучшие условия для существования, подготовки и развития управленческого аппарата.²⁴ Возможно, корни этих проблем конкурентоспособности в том, что сегодня гораздо больше внимания уделяется подготовке менеджеров для работы в промышленности и торговле, нежели непосредственно для государственной службы. Принципы работы здесь сходные, но и различия слишком заметны, чтобы полагать, будто успешный менеджер торгового дома может столь же успешно управлять государством. Версия о кухарке-управленце не выдержала испытания исторической практикой. Управлять государством должны профессионалы.

В настоящее время существуют специализированные учебные заведения для подготовки кадров государственных служащих, но это сравнительно молодые учреждения, их первые выпускники еще только приобретают необходимый опыт. Но квалифицированно управлять государством необходимо уже сейчас. И здесь, на наш взгляд проблема имиджа государственного служащего тоже может сыграть немаловажную роль. Во-первых, для привлечения в вышеупомянутые учебные заведения потенциально талантливой в плане управления молодежи, той, что предпочитает сейчас карьеру менеджера в бизнесе. Во-вторых, имидж может сработать в актуальном позиционировании выборной власти, стремящейся к положительной оценке избирателей.

В научных исследованиях по проблемам подготовки кадров для государственной службы уже стала общим местом мысль о необходимости системного подхода, перспективного планирования такой подготовки.²⁵ Но дело не только в обучении, тем более, что определенные шаги в этом направлении предпринимаются. Дело в том, что одновременно необходимо выстроить в общественном сознании образ государственного служащего с максимальной привлекательностью. И это не так просто, как кажется.

Необходимо продуманное позиционирование, т.е. комплекс мер и совокупность инструментов, направленных на создание обобщенного позитивного образа государственного служащего: от сотрудника милиции до высокопоставленного чиновника. К сожалению, ни тот, ни другой не пользуются сегодня выраженными общественными симпатиями, и не без оснований.

Формирование имиджа должно сопровождаться «подтягиванием» реальных государственных служащих к идеалу, насколько это возможно. И именно это будет способствовать укреплению авторитета государственной власти в целом.

В конце позапрошлого века один из парижских префектов полиции, Луи Лепэн, решивший поднять престиж полиции, мечтавший о том, чтобы парижане полюбили свою полицию, начал с того, что лично подбирал в патрульную службу только высоких, хорошо сложенных молодых мужчин с привлекательной внешностью. В тайные агенты, напротив, набирались типы с самой заурядной внешностью, не выделяющиеся из общей массы. Но патруль – внешняя сторона полиции, видимая всем.

Именно Лепэн тайным приказом выводил вооруженных полицейских к баррикадам бастующих рабочих, а потом эффектно бросался им наперерез, как бы грудью защищая простых людей Парижа, с криком: «Стойте! Я запрещаю вам стрелять в этих честных людей!». После чего уже было гораздо проще уговорить восставших на уступки.²⁶

В настоящее время за рубежом тоже немало внимания уделяется системе полицейского позиционирования, ставшего государственной программой, имеющей целью создание положительного имиджа полицейских как представителей государственной власти и главных борцов с преступностью, т.е. служащих, обеспечивающих безопасность всех и каждого.²⁷

Реализация этой программы направлена, прежде всего, на создание в общественном сознании образа полицейского, но это положительно сказывается и на отношении к государственной власти в целом. Полиция (милиция) – это те представители государственной власти, с которыми, так или иначе, сталкивается каждый или почти каждый человек в своей повседневной жизни. Поэтому образ полицейского (милиционера) автоматически накладывается на образ власти в целом, причем относительно одной из самых важных ее функций – обеспечения безопасной жизни в обществе.

Но примерно такое же проецирование происходит и при непосредственной встрече с представителем любой другой властной структуры. И сразу возникает вопрос, всегда ли отдает себе в этом отчет сам субъект управления, всегда ли он понимает, что в любом управленческом правоотношении он персонифицирует в себе государство? В сущности, это вопрос, понимает ли субъект управления, что власть это в первую очередь огромная ответственность.

В тех случаях, когда субъект пренебрегает этой персонификацией ( а она существует объективно), возникают конфликты, формируется негативное представление о власти в целом (или, по крайней мере, о данном конкретном органе, представляемом в конфликте).

Каковы бы ни были усилия по разработке имиджа власти, без внутреннего содержания он будет недолговечен. А внутреннее содержание будет определяться отношением к управляемой массе и оценкой своего положения в системе «власть – общество». При успешном решении этой проблемы останется фактически только вопрос собственно профессиональной подготовки кадров.

Уже цитировавшийся нами выше В.К. Тарасов еще в начале 80-х писал Ю.В.Андропову, только что ставшему Генеральным секретарем, о необходимости подготовки «советских менеджеров» как поколения новых лидеров, способных, по мнению Тарасова, вывести страну из тупика.²⁸

Речь сейчас не о том, в чем ошибался Тарасов (или был вынужден ошибаться, ввиду официальной идеологии). Его предложения в то время звучали необычайно смело, даже притом что он отвергал идеи реформы 1965г., поскольку они «вели к капитализму». Речь о том, что он понимал, как много значит имидж власти для осуществления властных функций, как важна кадровая проблема для государственной службы.

Помимо всего прочего эта проблема непосредственно связана с такой немаловажной категорией как открытость государственной службы, ее подотчетность гражданскому обществу. Одной из задач Федеральной программы «Реформирование государственной службы РФ (2003 –2005 г.г), утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г.№ 1336, является обеспечение открытости государственной службы в интересах развития гражданского общества и укрепления государства.

Но вот в 2004 г. принимается Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (№ 79-ФЗ от 27.07.04 г.)²⁹ П. 10 ст. 17 этого закона запрещает служащему в связи с прохождением гражданской службы «допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего органа, либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности».

Оставляя в стороне синтаксис данной формулировки, мы тем не менее, вынуждены задуматься над тем, способствует ли такой подход принципу открытости государственной службы. Надо полагать, что законодатель хотел поставить заслон деструктивному критиканству, да и в самом требовании лояльности от служащего нет, собственно, ничего дурного. Если не доводить это требование до абсурда.

Альтернативный вариант этого правила предложен В. Соколовым: «Государственный служащий не должен выступать в средствах массовой информации, давать интервью и выражать любым способом свое мнение, принципиально отличное от политики государства в целом и от политики государственного органа, который он представляет как должностное лицо как внутри страны, так и за рубежом».³⁰

Если в предложенной выше формулировке воплощен принцип лояльности, направленный на поддержание имиджа государственных органов и укрепление авторитета власти, то формулировка п.10 ст.17 ФЗ от 27.07.04 г. поддерживает закрытость госслужбы, что, напротив, не способствует укреплению авторитета последней. И к тому же можно задаться вопросом: будет ли человек жертвующий истиной ради узкослужебных субординационных интересов соответствовать образу лидера, позиционированному в общественном сознании, руководителя, которому можно было бы доверять?

Из приведенного примера видно, что даже сравнительно небольшая деталь может существенно изменить диспозицию восприятия. Поэтому при решении кадровых вопросов и вопросов имиджа госслужащего не следует пренебрегать деталями: имидж складывается именно из них.

И если общий имидж государственной службы в известной степени складывается как сумма имиджей государственных служащих, то в свою очередь формирование этих отдельных (личностных) имиджей отчасти связано с теми ассоциациями, которые вызывает в общественном сознании понятие «государственная власть».

Проблемы позиционирования госслужащих в современном обществе должны решаться на пути профессионализма, но нельзя забывать и о чисто человеческих качествах, тем более, что понятие о профессионализме государственного служащего связано с этими качествами весьма тесно.

Профессионализм госслужащего это сумма ряда взаимосвязанных и в тоже время функционально самостоятельных элементов. Некоторые авторы (и мы позволим себе согласиться с ними) считают, что специальные навыки и знания не имеют преимуществ перед такими морально-этическими качествами, как внимательность, чуткость, уважительное отношение к гражданам, требовательность к себе, доброта и сочувствие.³¹ При отсутствии этих качеств профессиональные навыки субъекта управления могут оказаться невостребованными.

Необходимо отметить, что авторитет власти неотделим от авторитета ее отдельных представителей. К сожалению, не всему можно научить. В любой сфере деятельности есть моменты, которыми овладевают только те, кто имеет определенную степень предрасположенности к этой работе, определенный уровень способностей. Поэтому, если речь идет о подготовке госслужащих, то подготовку надо вести среди тех, кто этими способностями обладает хотя бы в какой-то мере.

Конкурс в учебные заведения готовящие специалистов по государственной службе высок, следовательно, есть из кого выбирать. Почему же кадровая проблема остается для этой сферы такой насущной? Возможно, что высокий конкурс обеспечивается за счет тех, кто мало пригоден к такому специфическому роду деятельности как управление обществом.

Помимо проблем, связанных с возможностью оплаты за обучение (мы не будем останавливаться на этом в рамках данной работы), существуют проблемы неправильно отраженного в общественном сознании образа государственного служащего, что мешает потенциальным управленцам и тем, кто не способен к такой деятельности, принять адекватное решение.