4275

21

жа муниципального имущества на аукционе; продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе; продажа муниципального имущества на условиях конкурса; преобразование муниципального унитарного предприятия в открытое акционерное общество; продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг; продажа муниципального имущества посредством публичного предложения и др. Органы местного самоуправления ведут реестры муниципального имущества в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Однако пока такой порядок не определён. В городе Хабаровске в соответствии с постановлением мэра от 16 июня 2006 г. «Об утверждении положения о ведении реестра муниципального имущества городского округа «Город Хабаровск» установлен порядок учёта муниципального имущества, определены основные цели, состав, структура, порядок формирования и ведения реестра муниципального имущества городского округа «Город Хабаровск», определены права и обязанности держателя Реестра в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными актами органов местного самоуправления, регулирующими отношения, возникающие при управлении и распоряжении муниципальным имуществом.

Реестр является составной частью единой муниципальной информационной системы учёта объектов недвижимости, построенной на основе единого адресного пространства на территории города и основанной на единых методологических и программно-технических принципах, содержащей перечни объектов учёта, данных о них и картографическую базу данных.

Объектами учёта Реестра, расположенными на территории города Хабаровска

иза его пределами, являются:

1)муниципальный жилой фонд – муниципальные жилые здания и помещения;

2)нежилые здания и помещения, находящиеся в муниципальной собственности;

3)объекты инженерной и транспортной инфраструктуры – инженерные коммуникации и сооружения, сооружения дорожного хозяйства, находящиеся в муниципальной собственности;

4)земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности;

5)объекты, не завершённые строительством, – здания и сооружения, находящиеся в муниципальной собственности, строительство которых не завершено;

6)транспортные средства, находящиеся в муниципальной собственности;

7)движимое имущество – машины и оборудование, нематериальные фонды, а

также иное движимое имущество стоимостью десять тысяч рублей и более, находящееся в муниципальной собственности;

22

8)ценные бумаги – пакеты акций, доли, вклады, находящиеся в муниципальной собственности;

9)муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения;

10)другое муниципальное имущество.

Целью ведения Реестра является организация единой системы учёта объектов муниципальной собственности, ведение дежурных электронных карт и их мониторинга, контроля за движением и использованием объектов учёта.

Глава 2 Финансовая основа местного самоуправления

2.1Местный бюджет: понятие, особенности, виды

Внауке финансового права сложилось устойчивое представление о необходимости рассмотрения местного бюджета в нескольких аспектах: в материальном, экономическом, правовом, как объекта права собственности.

С материальной точки зрения бюджет муниципального образования представляет собой сконцентрированный в рамках определённого муниципального образования централизованный денежный фонд, находящийся в распоряжении органов местного самоуправления и используемый для выполнения функций и задач местного самоуправления, а также делегированных государственных полномочий1. С экономической точки зрения бюджет муниципального образования представляет собой совокупность денежных отношений, в которые вступает муниципальное образование по поводу перераспределения национального дохода и части национального богатства в целях аккумулирования, распределения и использования централизованного в масштабах муниципального образования денежного фонда, предназначенного для финансирования функций и задач местного самоуправления2. Бюджет муниципального образования как правовая категория представляет собой правовой акт, то есть основной финансовый план муниципального образования по распределению и использованию денежного фонда муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом в форме решения и закрепляющий юридические права и обязанности участников бюджетных отношений3.

Взаконодательстве даётся общее понятие бюджета. Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ), под бюджетном понимается форма образова-

1Крохина Ю. А. Финансовое право : учебник для вузов. М. : Норма, 2007. С. 63.

2См. : Там же. С. 54.

3Крохина Ю. А. Финансовое право : учебник для вузов. М. : Норма, 2007. С. 69.

23

ния и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Для более подробной характеристики местного бюджета в ст.15 БК РФ указывается, что местный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования1. В нормативных правовых актах муниципальных образований также даются определения местных бюджетов, которые учитывают требования федерального законодательства. Например, согласно ст. 52 Устава городского округа «Город Хабаровск», под местным бюджетом понимается форма образования и расходования денежных средств в расчёте на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств города Хабаровска2.

В части первой Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ)3 содержится ха-

рактеристика местного бюджета как объекта права собственности. Согласно ст.

215 ГК РФ, средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не

закреплённое за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют

муниципальную казну городского, сельского поселения или другого муници-

пального образования. Однако, по мнению некоторых учёных, в частности док-

тора юридических наук Н.А. Модина, спорным остаётся определение, приведён-

ное в ст. 215 ГК РФ, в соответствии с которым средства местного бюджета отно-

сятся к муниципальному имуществу. Он подчёркивает, что средства местного

бюджета относятся к муниципальному имуществу, однако они не образуют объ-

екта муниципальной собственности, то есть муниципальной казны. Муници-

пальная казна не может считаться муниципальным имуществом, так как в её

объект включается муниципальное имущество, которым признаются деньги и

ценные бумаги. По ГК РФ, не муниципальная казна, а деньги и ценные бумаги относятся к объектам гражданских прав4. Другие авторы, с которыми следует

согласиться, наоборот, считают необходимым рассмотрение бюджета как части муниципальной казны5. Одним из дискуссионных вопросов в науке является во-

1Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (с изм.) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2009. № 15. Ст. 1780.

2О принятии Устава городского округа «Город Хабаровск» : решение Хабаровской городской думы от

13.07.2004 г. № 509 (с изм.) // Хабаровские вести. 2004. 8 октября; 2009. 20 марта.

3Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : ФЗ от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ (с изм.) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301; 2009. № 7. Ст. 775.

4Модин Н. А. Муниципальная казна как объект муниципальной собственности : сравнительное исследование // Современное право. 2007. № 3. С. 2 – 8.

5Крохина Ю. А. Финансовое право : учебник для вузов. М. : Норма, 2007. С. 185.

24

прос о соотношении понятий «местный бюджет» и «бюджет муниципального

образования». По этому вопросу существуют две основные точки зрения.

Первая точка зрения основывается на том, что понятия «местный бюджет» и «бюджет муниципального образования» являются неидентичными категориями. Критерии такого различия обусловлены вхождением определённых муниципальных образований в состав других муниципальных образований. Так, согласно ст. 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), территории всех поселений, за исключением городских округов, входят в состав муниципальных районов1. Следовательно, в бюджете муниципального района учитывается как бюджет самого района (районный бюджет), так и бюджеты городских, сельских поселений, входящих в состав муниципального района2. Местный бюджет имеет действие лишь на территорию отдельного муниципального образования и предназначен для решения вопросов именно этого конкретного муниципального образования3. Следует согласиться с данной точкой зрения ввиду того, что применение различных понятий позволяет более чётко дифференцировать бюджеты муниципальных образований.

Вторая точка зрения основана на том, что местный бюджет и бюджет муниципального образования являются тождественными понятиями4. Федеральный законодатель придерживается такой точки зрения (ст. 15 БК РФ). Рассмотрение бюджета муниципального образования характеризуется рядом особенностей:

–местный бюджет является составной частью бюджетной системы РФ (ст. 10 БК РФ);

–местный бюджет обязателен в каждом муниципальном образовании (ст. 15 БК РФ, ст. 52 Федерального закона № 131-ФЗ);

–основы формирования доходов и расходов местных бюджетов; основы со-

ставления, рассмотрения, утверждения, исполнения, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения отчёта об исполнении местного бюджета относятся к полномочиям РФ (ст. 7 БК РФ). Поэтому органы муниципального образования ограничены рамками, которые им определил федеральный законодатель. Также органы местного самоуправления в определенных законодательством случаях руководствуются региональным законодательством;

1Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : ФЗ от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ (с изм.) // Российская газета. 2003. 8 октября; 2009. 13 мая.

2Речь идёт о консолидированном бюджете.

3Пауль А. Г. Бюджет – Ось бюджетно-правового регулирования // Финансовое право. 2007. № 11. С. 7 – 10.

4Шугрина Е. С. Муниципальное право : учебник. М. : Велби; Проспект, 2004. С. 265.

25

– местный бюджет предназначен для обеспечения расходных обязательств муниципального образования.

Рассмотрение особенностей бюджета муниципального образования, невозможно без анализа классификации бюджетов по различным основаниям.

Взависимости от соотношения доходов и расходов местного бюджета, местный бюджет необходимо подразделить на дефицитный, профицитный, сбалансированный1. Практика показывает, что наиболее распространённым вариантом является бюджет, принятый с дефицитом.

Взависимости от территориального деления муниципальных образований, местный бюджет делится на бюджет городского округа; районный бюджет; бюджет сельского поселения; бюджет городского поселения, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.

Взависимости от срока действия решения о бюджете, бюджет может быть краткосрочным (распространяющим своё действие на один год) и среднесрочным (на три года)2 в соответствии с п. 4 ст. 169 БК РФ. В настоящее время в большинстве муниципальных образований предусматривается годичный бюджет. Бюджет муниципального образования может быть также подразделён на самостоятельный и консолидированный бюджет. Это зависит от территориальной организации муниципальных образований.

Согласно ст. 6 БК РФ, под консолидированным бюджетом понимается свод бюджетов бюджетной системы РФ на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учёта межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.

Консолидированный бюджет не утверждается представительным органом местного самоуправления. Он представляет собой статистический свод бюджетных показателей, которые отражают обобщённые данные по расходам и доходам, источникам поступления финансовых средств и направлениям их использования на территории муниципального образования. Данные консолидированного бюджета используются для экономико-статистических расчётов и анализа (например, бюджетных расходов на одного жителя), а также в целях перспективного планирования. Консолидированным бюджетом является бюджет муниципального района, который включает районный бюджет и бюджеты входящих

вэтот район сельских и городских поселений без учёта межбюджетных трансфертов между ними (ст. 15 БК РФ).

1См. : Крохина Ю. А. Финансовое право :учебник для вузов. М. : Норма, 2007. С. 254 – 258.

2См. : Там же. С. 112 – 116.

26

Самостоятельный бюджет муниципального образования представляет собой бюджет, принимаемый представительным органом муниципального образования, в соответствии с которым органы муниципального образования самостоятельно зачисляют доходные источники и самостоятельно ими распоряжаются1. К самостоятельным бюджетам можно отнести районный бюджет (то есть бюджет без учёта бюджетов городских и сельских поселений), бюджет городского или сельского поселения, бюджет городского округа, бюджет внутригородского муниципального образования городов федерального значения.

§ 2.2. Доходы местного бюджета: понятие, виды

Согласно ст. 6 БК РФ, доходы бюджета – поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета. Из данного определения можно вывести определение доходов местного бюджета. Доходы местного бюджета – поступающие в местный бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита местного бюджета. В зависимости от бюджетной классификации, доходы местного бюджета делятся на налоговые и неналоговые доходы, безвозмездные поступления, доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности2.

Одним из основных источником поступления в бюджеты муниципальных образований являются налоговые доходы.

По территориальному делению налоговые доходы можно подразделить на налоговые доходы городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. В зависимости от источников поступления, в местный бюджет зачисляются федеральные налоги, в том числе налоги, поступающие от специальных налоговых режимов; федеральные сборы; региональные налоги (данные налоги могут зачисляться по решению органов государственной власти субъектов РФ); местные налоги.

Проводя сравнительно-правой анализ федеральных налогов (ст. 61-61.2 БК РФ), которые поступают в бюджеты муниципальных образований, следует отме-

1См. : п. 1 ст. 52 Устава городского округа «Город Хабаровск».

2Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации : приказ Минфина РФ от 25.12.2008 г. № 145н // Официально не опубликован.

27

тить, что доля таких поступлений не одинакова и зависит от вида муниципального образования. Так, например, наиболее значительный объём поступлений от налога на доходы физических лиц предусмотрен в городском округе (составляет 30 %), в муниципальном районе составляет 20 % (на межселенных территориях

– 30 %), а в поселении – 10 %. Доходы от специальных налоговых режимов также поступают неравномерно в бюджеты муниципального образования. В частности, доходы от специального налогового режима в виде единого налога на вменённый доход поступают в бюджеты муниципальных районов и городских округов по нормативу 90 %, зачисление таких доходов в бюджет поселения не предусмотрено. Доходы от единого сельскохозяйственного налога также поступают в бюджеты не одинаково, наибольшая доля поступлений приходится на бюджет городского округа (60 %), в бюджет поселений и муниципальных районов зачисляется по 30 % (на межселенных территориях муниципального района зачисляется по 60 %). Также источниками поступлений в бюджеты муниципальных образований являются федеральные сборы, установленные НК РФ. Согласно БК РФ в местные бюджеты поселений, муниципальных районов, городских округов в 100 % объёме зачисляется такой федеральный сбор, как государственная пошлина за определённые виды юридически значимых действий. Помимо строго установленных процентов отчислений в БК РФ, которые рассмотрены выше, в местные бюджеты могут зачисляться дополнительные нормативы отчислений от федеральных налогов (сборов), налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов, которые устанавливаются законами субъекта РФ (в той части, которые установлены для зачисления в региональный бюджет). Так, например, законом Хабаровского края от 26 декабря 2007 г. № 169 предусмотрены дополнительные нормативы отчислений от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами; региональных налогов. Согласно данному Закону, в бюджеты поселений Хабаровского края, входящих в состав муниципальных районов края, зачисляются доходы от следующих налогов, взимаемых на территории соответствующих поселений края1: транспортного налога – по нормативу 50 %; единого налога, взимаемого в связи с применением упрощённой системы налогообложения, – по нормативу 27 %. В

1 Следует отметить, что по общим требованиям БК РФ транспортный налог зачисляется в стопроцентном объёме в региональный бюджет, а налог, взимаемый в связи с применением упрощённой системы налогообложения, по нормативу 90 %.

28

бюджеты муниципальных районов края (городских округов края) зачисляются доходы от следующих налогов, взимаемых на межселенных территориях (на территории городских округов): транспортного налога – по нормативу 50 %; единого налога, взимаемого в связи с применением упрощённой системы налогообложения, – по нормативу 27 %1. Также в БК РФ предусмотрена возможность зачисления дополнительных нормативов отчислений от федеральных налогов (сборов), налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов и (или) местных налогов в бюджет поселения по нормативам, установленным представительным органом муниципального района (в той части, которые установлены для зачисления в бюджет муниципального района). Существуют особенности поступлений налоговых доходов в бюджеты внутригородских муниципальных образований. В БК РФ отдельной статьи, предусматривающей зачисление налоговых доходов в бюджет внутригородского муниципального образования, не предусмотрено. Согласно п. 4 ст. 58 БК РФ, в городах федерального значения порядок установления и значения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты внутригородских муниципальных образований определяются законами указанных субъектов РФ. Ещё одним из источников поступлений в местные бюджеты являются местные налоги. В соответствии с п. 3 ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления, по меньшей мере, часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счёт местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, установленных законом2. Анализ местных бюджетов показывает, что местные налоги не образуют его основной доходный источник. Местные налоги не покрывают большей части расходов, связанных с реализацией вопросов местного значения, что нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления3. В связи с этим, финансовая зависимость превращается нередко в зависимость по-

1 Об установлении единых нормативов отчислений в бюджеты поселений, муниципальных районов и городских округов Хабаровского края от отдельных федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и региональных налогов, подлежащих зачислению в краевой бюджет : закон Хабаровского края от 26.12.2007 г. № 169 // Собрание законодательства Хабаровского края. 2007. №12 (65).

2Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985 г. : ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.

3Колкнева Т. Ф. Взаимоотношения государства и муниципальных образований в финансовой сфере: пути совершенствования // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 5. С. 18.

29

литическую от решений, принимаемых органами государственной власти1, и проблема правового регулирования разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы для России остаётся политически напряжённой2. Представляется необходимым увеличить количество местных налогов за счёт перехода региональных налогов (например, налога на имущество организаций, транспортного налога) в разряд местных.

Это обусловлено несколькими причинами: данные налоги имеют сходные объекты налогообложения; налоги на имущество являются основными источниками доходов в муниципальных образованиях зарубежных стран; отнесение транспортного налога к местным налогам обусловлено также исторической правопреемственностью, так как в советский период к обязательным местным платежам относился сбор с владельцев транспортных средств3. Под местным налогом следует понимать обязательный индивидуально-определённый безвозмездный платёж, устанавливаемый и вводимый нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования (законом законодательного (представительного) органа государственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга) в соответствии с требованиями федерального закона, носящий публичный характер, уплачиваемый организациями и физическими лицами на территории муниципального образования (на территории городов Москвы и Санкт-Петербурга), если иное не предусмотрено специальными налоговыми режимами, в форме отчуждения денежных средств, находящихся на праве собственности, хозяйственного ведения, оперативного управления, зачисляемый в местный бюджет для финансового обеспечения деятельности муниципального образования4. К местным налогам в соответствии со ст. 15 части первой Налогового кодекса (далее – НК РФ) относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц5. В соответствии со ст. 61-61.2 БК РФ данные налоги зачисляются в стопроцентном объёме в бюджет поселения, в муниципальный район (взимаются на межселенных территориях), в городской округ. Налог на имущество физических лиц регулируется Законом РФ от 9 декабря 1991 г. №

1Онохова В. В. Доходы местных бюджетов: федеральное законодательство и практика его применения // Академический юридический журнал. 2004. № 4. С. 19.

2Крохина Ю. А. Базисные категории бюджетного права: доктрина и реальность // Журнал российского права. 2002. № 2. С. 29.

3См. : Советское финансовое право : учебник / под ред. Г. С. Гуревича. М. : Юрид. лит., 1985. С. 160; Советское финансовое право : учебник для студентов / отв. ред. Е. А. Ровинский. М. : Юрид. лит., 1978. С. 190.

4См. : Богуславская Н. А. Местные налоги в Российской Федерации : монография. Хабаровск : РИЦ, ХГАП, 2007. С. 19.

5Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) : ФЗ от 31.07.1998 г. № 146-ФЗ (с изм.) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; 2008. № 48. Ст. 5519.

30

2003-1 «О налогах на имущество физических лиц» 1, а также нормативными правовыми актами муниципальных образований. Этот единственный налог, по которому не принята глава НК РФ. Согласно Бюджетному посланию Президента РФ о бюджетной политике в 2010 – 2012 гг. от 25 мая 2009 г. необходимо скорейшее создание условий для введения местного налога на недвижимость. Плательщиками налога являются физические лица, имеющие на праве собственности определённое недвижимое имущество.

Объектами налогообложения являются жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и иные строения, помещения и сооружения. Сформулированное в Законе РФ понятие объекта налогообложения характеризуется определёнными недостатками. В Законе нет отсылочных норм на акты, в которых бы предусматривалось определение видов имущества, являющихся объектом налогообложения. Анализ нормативных правовых актов, в которых рассматриваются определения «помещений», «строений», даёт основание говорить о том, что отсутствует их чёткое разграничение, так как помещение может, с одной стороны, выступать как часть строения (здания) (например, квартира, комната), с другой стороны, помещение может выступать как самостоятельное строение (здание) (например, когда речь идёт о доме). Изучение действующего федерального законодательства также позволяет сделать вывод о том, что отсутствует чёткое разграничение понятий «дом» и «строение», «дача» и «садовый домик», отсутствует раскрытие содержания категорий «дача», «гараж».

Налоговая база определяется как инвентаризационная стоимость имущества. Порядок оценки инвентаризационной стоимости строений, помещений, сооружений предусматривается в приказе Минстроя РФ от 4 апреля 1992 г. № 87 «Об утверждении порядка оценки строений, помещений и сооружений, принадлежащих гражданам на праве собственности»2. Физический износ жилых зданий определяется по Правилам оценки физического износа жилых зданий (ВСН 5386). Исходя из названных актов, инвентаризационная стоимость – это восстановительная стоимость объекта с учётом износа и динамики роста цен на строительную продукцию, работы и услуги.

Исчисление налога производится с суммарной инвентаризационной стоимости. Анализ Закона РФ «О налогах на имущество физических лиц» позволяет сделать вывод о том, что порядок определения суммарной инвентаризационной

1О налогах на имущество физических лиц : закон Российской Федерации от 9.12.1991 г. № 2003-1 (с изм.) // Российская газета. 1992. 14 февраля; 2009. 8 апреля.

2Об утверждении порядка оценки строений, помещений и сооружений, принадлежащих гражданам на праве собственности : приказ Минстроя РФ от 4.04.1992 г. № 87 // Официально не опубликован.