4275

41

правовое регулирование, определяющее финансовое обеспечение и порядок расходования средств; объём средств на исполнение расходного обязательства в тысячах рублей1. Одной из наиболее острых проблем, которая стоит перед местным бюджетом, является обеспечение расходных обязательств муниципального образования. Анализ бюджетного законодательства показывает, что реформа экономической основы местного самоуправления не дала тех результатов, которые ожидали законодатели. Новый этап реформы бюджетного законодательства не улучшает ситуацию по финансовому обеспечению муниципальных образований. Нужны кардинальные меры по стимулированию развития муниципальных образований. Одной из таких мер мог бы служить иной порядок распределения финансовых ресурсов. Законодателю необходимо закрепить за муниципальным образованием местные налоги и налоги и сборы из вышестоящих бюджетов, которые бы обеспечили основные расходные обязательства муниципального образования. Тем самым произошло бы снижение зависимости муниципального образования от межбюджетных трансфертов, что привело бы к большей финансовой самостоятельности муниципального образования.

§ 2.4 Бюджетный процесс в муниципальном образовании: понятие, особенности, принципы, органы, стадии

Анализ ст. 6 БК РФ позволяет дать следующее определение бюджетного процесса в муниципальном образовании: регламентируемая нормативными правовыми актами деятельность органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов местных бюджетов, утверждению и исполнению местных бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учёта, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчётности.

БК РФ устанавливает основы составления, рассмотрения, утверждения, исполнения местных бюджетов, составления, рассмотрения и утверждения отчёта об исполнении местного бюджета. В соответствии с требованиями федерального

1 См. : О порядке представления реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации : приказ Министерства финансов от 7.09.2007 г. № 76н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 46; Об утверждении Рекомендаций по заполнению форм реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации : приказ Министерства финансов от 7.07.2007 г. № 77н // Официально не опубликован.

42

бюджетного законодательства к особенностям бюджетного процесса в муниципальном образовании следует отнести следующие:

–осуществляется органами местного самоуправления в порядке и пределах, которые предусматриваются законодательством РФ. Бюджетный процесс осуществляется как представительными, так и исполнительными органами муниципального образования. Представительные органы местного самоуправления рассматривают и утверждают местный бюджет, рассматривают и утверждают отчёт об исполнении местного бюджета; местные администрации составляют проект местного бюджета, исполняют его, составляют отчёт об исполнении местного бюджета;

–проект местного бюджета составляется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования, в соответствии с БК РФ и принимаемыми муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования; порядок рассмотрения проекта решения о местном бюджете и его утверждения определяется муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с требованиями БК РФ;

–проект местного бюджета может быть составлен на один год или на три года;

–обязательное проведение публичных слушаний по местному бюджету (по проекту местного бюджета и по отчёту об его исполнении);

–в решении о местном бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся общий объём доходов бюджета, общий объём расходов, дефицит (профицит) бюджета;

–проект решения о местном бюджете должен быть внесён в представительный орган в сроки, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, но не позднее 15 ноября текущего года;

–исполнение местного бюджета осуществляется по доходам и расходам;

–при рассмотрении отчёта об исполнении местного бюджета обязательно проведение внешней проверки, которая осуществляется органом муниципального финансового контроля, сформированным на муниципальных выборах, или представительным органом муниципального образования в порядке, установленном муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования с соблюдением требований БК РФ. Местная администрация представляет отчёт об исполнении местного бюджета для подготовки заключения (внешней проверке) на него не позднее 1 апреля текущего года. Подготовка заключения на годовой отчёт об исполнении местного бюджета проводится в срок, не превышающий один месяц;

43

– годовой отчёт об исполнении местного бюджета представляется в представительный орган муниципального образования не позднее 1 мая текущего года.

К принципам бюджетного процесса в муниципальном образовании следует отнести принципы бюджетной системы, закреплённые в гл. 5 БК РФ. Данные принципы распространяют своё действие на федеральный, региональные и местные бюджеты. Бюджетный процесс в муниципальном образовании осуществляется в соответствии со следующими принципами:

1.Принцип единства бюджетной системы РФ, который означает единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчётности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учёта и составления бюджетной отчётности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.

2.Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между местным бюджетом, региональным и федеральным бюджетом. Данный принцип означает, что за каждым из бюджетов закрепляются определённые доходы и расходы, источники финансирования дефицита бюджета, полномочия по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов, устанавливаются и исполняются расходные обязательства публично-правовых образований.

3.Принцип самостоятельности местных бюджетов, означающий право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств; право и обязанность органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ (введение временной финансовой администрации); право органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в местный бюджет; право органов местного самоуправления в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счёт межбюджетных субсидий и субвенций из дру-

44

гих бюджетов бюджетной системы РФ); недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счёт доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счёт средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, за счёт средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счёт средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств; право органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, исключительно в форме межбюджетных трансфертов; недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы РФ без внесения изменений в решения о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов; недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов. Европейская хартия местного самоуправления (ст. 9) закрепляет семь основных принципов, обеспечивающих финансовую самостоятельность органов местного самоуправления: 1) органы местного самоуправления имеют право получать достаточные собственные финансовые средства и свободно ими распоряжаться; 2) финансовые средства должны быть соразмерны предоставленным полномочиям; 3) часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счёт местных сборов и налогов; 4) финансовые системы должны быть достаточно разнообразными и гибкими; 5) защита более слабых в финансовом плане органов местного самоуправления путём ввода процедуры финансового выравнивания; 6) предоставляемые местным органам самоуправления субсидии по возможности не должны предназначаться на финансирование конкретных проектов; 7) доступ органов местного самоуправления к национальному рынку ссудного капитала. Эти положения Европейской хартии о местном самоуправлении обязательны для России, поскольку государство ратифицировало Хартию 11 апреля 1998 года.

4. Принцип равенства бюджетных прав муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, определение объёма, форм и порядка

45

предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ.

5.Принцип полноты отражения доходов, расходов местных бюджетов и источников финансирования дефицита местных бюджетов. Данный принцип означает, что все доходы и расходы, источники финансирования дефицита местного бюджета подлежат отражению в местном бюджете в обязательном порядке и в полном объёме.

6.Принцип сбалансированности местного бюджета. Принцип сбалансированности бюджета означает, что объём предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объёму доходов бюджета. Следует заметить, что анализ большинства местных бюджетов показывает, что бюджеты являются дефицитными.

7.Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств местного бюджета. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов местного бюджета участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств или достижения наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств.

8.Принцип общего (совокупного) покрытия расходов местного бюджета. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определёнными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено решением о бюджете в части, касающейся субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы РФ; добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.

9.Принцип прозрачности (открытости) местного бюджета. Принцип означает обязательное опубликование в средствах массовой информации утверждённых местных бюджетов и отчётов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения местных бюджетов, а также доступность иных сведений о местных бюджетах по решению представительных органов местного самоуправления; обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов местных бюджетов, внесённых в представительные органы местного самоуправления, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри представительного органа местного самоуправления, либо между представительным органом местного самоуправления и местной администрацией; ста-

46

бильность и (или) преемственность бюджетной классификации РФ, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчётного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода). Гарантией принципа открытости является недопустимость утверждения секретных статей в составе местного бюджета.

10.Принцип достоверности местного бюджета. Данный принцип означает надёжность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчёта доходов и расходов бюджета.

11.Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств местного бюджета. Принцип означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

12.Принцип подведомственности расходов местных бюджетов. Принцип означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включённым в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств. Распорядитель

иполучатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.

13.Принцип единства кассы. Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счёта местного бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ.

Дополнительно к вышеперечисленным принципам в научной литературе выделяются следующие принципы: принцип последовательного вступления органов местного самоуправления в бюджетный процесс; принцип цикличности; принцип специализации бюджетных показателей.

Согласно ст. 152 БК РФ, к органам, осуществляющим бюджетный процесс в муниципальном образовании, относятся: глава муниципального образования; представительные органы местного самоуправления; исполнительно-

47

распорядительные органы муниципальных образований; органы муниципального финансового контроля; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; главные администраторы (администраторы) доходов бюджета; главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицитов бюджета; получатели бюджетных средств.

Полагаем, что перечень субъектов в ст. 152 БК РФ сформулирован некорректно, так как в основу деления участников бюджетного процесса положены разные основания для их классификации. При этом следует отметить, что одни и те же органы могут одновременно выступать в разных ипостасях. Например, финансовый орган муниципального образования – финансовый департамент может быть одновременно главным распорядителем и получателем бюджетных средств, органом финансового контроля, главным администратором доходов бюджета, главным администратором источников финансирования дефицита бюджета. В нормативных правовых актах муниципальных образований участники бюджетного процесса предусматриваются в соответствии с требованиями ст. 152 БК РФ. Например, в городском округе «Город Хабаровск» предусматриваются следующие участники: Хабаровская городская дума; мэр города; администрация города; финансовый департамент администрации города; главные распорядители (распорядители) бюджетных средств; главные администраторы (администраторы) доходов бюджета; главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета города; получатели бюджетных средств; ревизионный экспертный комитет городской думы1.

Анализ законодательства позволяет выделить следующие основные стадии бюджетного процесса в муниципальном образовании:

–составление проекта местного бюджета;

–рассмотрение и утверждение местного бюджета;

–исполнение местного бюджета;

–составление отчёта об исполнении местного бюджета;

–рассмотрение и утверждение отчёта об исполнении местного бюджета. Составление проекта местного бюджета осуществляется исполнительно-

распорядительным органом местного самоуправления (местной администрацией) в порядке, установленном данным органом в соответствии с требованиями

1 Об утверждении Положения о бюджетном процессе в городском округе «Город Хабаровск» : решение Хабаровской городской думы от 25.09.2007 г. № 476 (с изм.) // Хабаровские вести. 2007. 12 октября; 2008. 7 октября.

48

БК РФ и муниципального правового акта представительного органа местного самоуправления (в городе Хабаровске составление проекта устанавливается правовым актом мэра в соответствии с требованиями, предусмотренными решением Хабаровской городской думы «Об утверждении Положения о бюджетном процессе в городском округе «Город Хабаровск»). Непосредственное составление проекта местного бюджета возложено на финансовый орган муниципального образования (в городе Хабаровске это финансовый департамент).

Проект местного бюджета может быть составлен на один или три года (в городе Хабаровске составляется на один год). Составление проекта местного бюджета основывается на определённых документах:

–прогноз социально-экономического развития. Данный документ составляется на срок не менее 3-х лет и разрабатывается в порядке, установленном местной администрацией, уполномоченным органом (должностным лицом) местной администрации;

–среднесрочный финансовый план городского округа, муниципального района, поселения составляется в случае, если проект местного бюджета разрабатывается на очередной финансовый год. Среднесрочный финансовый план представляет собой документ, содержащий основные параметры местного бюджета. Разрабатывается в порядке, установленном местной администрацией с соблюдением требований БК РФ. Утверждённый среднесрочный финансовый план муниципального образования должен содержать следующие показатели: прогнозируемый общий объём доходов и расходов соответствующего бюджета и консолидированного бюджета муниципального района; объёмы бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов; распределение в очередном финансовом году и плановом периоде между муниципальными образованиями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований; нормативы отчислений от налоговых доходов

вместные бюджеты, устанавливаемые муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований; дефицит (профицит) бюджета; верхний предел муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода). Местной администрацией муниципального образования может быть предусмотрено утверждение дополнительных показателей среднесрочного финансового плана муниципального образования.

Рассмотрение и утверждение местного бюджета осуществляется представительным органом местного самоуправления. Проект решения о местном бюдже-

49

те должен быть внесён в представительный орган в сроки, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, но не позднее 15 ноября текущего года (в городе Хабаровске он вносится не позднее 1 ноября текущего года).

Одновременно с проектом местного бюджета, направляются документы и материалы: основные направления бюджетной и налоговой политики; предварительные итоги социально-экономического развития территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития территории за текущий финансовый год; пояснительная записка к проекту бюджета; прогноз социально-экономического развития территории; верхний предел муниципального долга на конец очередного финансового года; проект программы муниципальных внутренних заимствований на очередной финансовый год; проект программы муниципальных гарантий на очередной финансовый год; оценка ожидаемого исполнения бюджета города на текущий финансовый год; иные документы (например, в городе Хабаровске проект решения городской думы об утверждении программы приватизации муниципального имущества; документы о результатах публичных слушаний по проекту бюджета города; аналитическая записка по результатам оценки эффективности налоговых льгот за истекший финансовый год; экспертное заключение публичной независимой экспертизы). Порядок рассмотрения проекта местного бюджета определяется представительным органом местного самоуправления. В нормативных правовых актах различия выражаются, как правило, в вопросах, которые рассматриваются в чтениях, в одном акте это может быть предметом первого чтения, в другом акте – предметом второго и т.п.; в количестве чтений1, в сроках рассмотрения чтений. Как правило, рассмотрение происходит в двух чтениях2. Например, в городе Хабаровске в первом чтении рассматриваются следующие вопросы: концепция, прогноз социально-экономического развития города, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные характеристики бюджета города (общий объём доходов, общий объём расходов, дефицит (профицит)

1Например, в городе Владивостоке предусматривается три чтения.

2См. : Об утверждении Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании городе Благовещенске : решение городской думы города Благовещенска Амурской области (четвёртый созыв) от

20.12.2007 г. № 37/172 // Благовещенск. 2007. № 51; Об утверждении Положения о бюджетном процессе в городском округе «Город Якутск» : решение Окружного совета г. Якутска от 5.02.2008 г. № РОС-59-1 // Эхо столицы. 2008. 12 февраля.

50

бюджета города и общий объём межбюджетных трансфертов). Городская дума рассматривает проект решения о бюджете города в первом чтении в течение 15 дней со дня его внесения в городскую думу. По результатам первого чтения Хабаровская городская дума может принять проект либо его отклонить. В случае отклонения проекта решения о бюджете города городская дума принимает одно из следующих решений: вернуть проект решения о бюджете города на доработку. В случае возврата проекта решения о бюджете города на доработку в течение 7 дней мэр города представляет в городскую думу доработанный проект решения о бюджете города; создать согласительную комиссию, состоящую из депутатов городской думы и представителей администрации города, и передать проект решения о бюджете города в согласительную комиссию. В случае передачи проекта решения о бюджете города в согласительную комиссию, он вносится на рассмотрение и утверждение городской думы по результатам рассмотрения согласительной комиссией. Во втором чтении проект решения о бюджете города Хабаровска рассматривается городской думой в течение 30 дней со дня его принятия в первом чтении. Субъекты права правотворческой инициативы направляют поправки к проекту решения о бюджете города не позднее, чем за три рабочих дня до его заседания. Комитет по бюджету обсуждает поправки к проекту решения о бюджете города, готовит сводные таблицы принятых и отклонённых поправок и представляет их на рассмотрение городской думы. Предметом рассмотрения проекта решения о бюджете города во втором чтении являются следующие показатели и характеристики бюджета города: перечень и коды главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета города; перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета города; перечень статей и видов источников финансирования дефицита бюджета города; распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджета города в ведомственной структуре расходов; перечень главных распорядителей средств бюджета города в составе ведомственной структуры расходов; общий объём бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств; источники финансирования дефицита бюджета города; программа муниципальных гарантий; программа муниципальных заимствований; размер резервного фонда администрации города; верхний предел муниципального долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, в том числе верхний предел долга по муниципальным гарантиям; предельный объём расходов на обслуживание му-