Глава 16

ОСОБЕННОСТИ ДОВЕРИТЕЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ЦЕННЫМИ БУМАГАМИ

1. Система правового регулирования

Среди возможных объектов доверительного управления имущест­вом в Гражданском кодексе Российской Федерации (п. 1 ст. 1013) на­званы ценные бумаги, а также права, удостоверенные бездокументар­ными ценными бумагами. В ГК (ст. 1025) предусмотрены и некоторые специальные правила, регламентирующие доверительное управление ценными бумагами (как документарной, так и бездокументарной форм выпуска), суть которых сводится к тому, что при передаче в довери­тельное управление разными лицами ценных бумаг может быть преду­смотрено их объединение. Кроме того, в договоре доверительного управ­ления должны быть определены правомочия доверительного управляю­щего по распоряжению ценными бумагами. Что касается иных особен­ностей доверительного управления ценными бумагами, то согласно ст. 1025 ГК они могут быть определены законом.

Специальные правила, корреспондирующие названным положени­ям ГК, содержатся в Федеральном законе «О рынке ценных бумаг»^MCCCLXXXIII. В дополнение к нормам ГК в указанном Федеральном законе (ст. 5) оп­ределены следующие особенности доверительного управления ценными бумагами: в качестве объектов доверительного управления признаются не только собственно ценные бумаги, но и денежные средства, предна­значенные для инвестирования в ценные бумаги, а также денежные средства и ценные бумаги, получаемые в процессе доверительного управления ценными бумагами; круг лиц, которые могут осуществлять деятельность по доверительному управлению ценными бумагами, огра­ничен профессиональными участниками рынка ценных бумаг. Данный Федеральный закон включает также положение о том, что порядок осу­ществления деятельности по управлению ценными бумагами, права и обязанности управляющего определяются законодательством Россий­ской Федерации и договорами.

Как известно, гражданское законодательство (а правовые акты, ре­гулирующие доверительное управление имуществом, относятся конеч-

но же к гражданскому законодательству) состоит из Гражданского ко­декса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданско-правовые отношения (п. 2 ст. 3 ГК). В этом смысле можно сделать вывод, что какое-либо за­конодательство, определяющее особенности правового регулирования доверительного управления ценными бумагами, как это предусмотрено ст. 1025 ГК (помимо ст. 5 Федерального закона «О рынке ценных бу­маг»), в настоящее время отсутствует.

В то же время имеется немалое количество правовых актов, при­званных регламентировать отношения, связанные с доверительным управлением ценными бумагами: указы Президента Российской Феде­рации, постановления Правительства Российской Федерации, норма­тивные акты Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) и Центрального банка Российской Федерации, юридическая сила которых не может не вызывать определенных сомнений.

Отсутствие правового регулирования особенностей доверительно­го управления ценными бумагами на уровне федеральных законов от­крывает возможности для регламентации данных правоотношений с помощью указов Президента РФ и изданных на их основе и в целях их исполнения постановлений Правительства РФ, которые, однако, ни при каких условиях не должны противоречить Гражданскому кодексу Рос­сийской Федерации и иным федеральным законам (п. 3 и 4 ст. 3 ГК).

Что касается нормативных актов ФКЦБ и Центрального банка РФ, то в соответствии с п. 7 ст. 3 ГК они могут содержать нормы граждан­ского права лишь в случаях и в пределах, предусмотренных ГК, други­ми федеральными законами и иными правовыми актами. Даже прини­мая во внимание наличие у указанных ведомств определенной компе­тенции в области правового регулирования отношений, связанных с функционированием рынка ценных бумаг (ФКЦБ), а также с денежным обращением и деятельностью кредитных организаций (Центральный банк РФ), нельзя согласиться с тем, что данные ведомства могут осуще­ствлять нормотворчество путем комплексного регулирования правоот­ношений доверительного управления ценными бумагами и денежными средствами, как это имеет место в реальной действительности.

Примером такого нормотворчества может служить, в частности, Положение о доверительном управлении ценными бумагами и средст­вами инвестирования в ценные бумаги, утвержденное постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 17 октября 1997 г. № 37^MCCCLXXXIV, которое претендует на полное и всеохватывающее регулирование правоотношений, связанных с доверительным управлением ценными бумагами, а в определенной степени - и денежными средствами. Нали­цо попытка подменить законодательное регулирование, как этого тре­бует Гражданский кодекс Российской Федерации, чисто ведомственным нормотворчеством, не подвластным общественному контролю.

Данное обстоятельство до настоящего времени не получило долж­ной оценки со стороны уполномоченных государственных органов, хотя на него обращалось внимание в юридической литературе. Так, Л.Ю. Ми­хеева, оценивая подзаконные акты в сфере регулирования особенностей доверительного управления ценными бумагами, указывает: «Весьма со­мнительной кажется возможность включения в них таких положений, как «заключение договора доверительного управления», «условия договора доверительного управления» и т.п. В частности, очевидно, что ограниче­ния, касающиеся видов ценных бумаг, способных находиться в довери­тельном управлении, должны быть установлены именно на уровне зако­на, а не постановления Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг»^MCCCLXXXV.

Однако, как это часто случается в современном российском зако­нодательстве, сомнительный (с точки зрения его юридической силы) нормативный акт ФКЦБ йе Гас1о стал основным источником правового регулирования отношений, связанных с доверительным управлением ценными бумагами. При таких обстоятельствах постановка вопроса о неприменении Положения о доверительном управлении ценными бума­гами и средствами инвестирования в ценные бумаги, утвержденного постановлением ФКЦБ от 17 октября 1997 г., до принятия соответст­вующего федерального закона, может привести к созданию правового вакуума в этой сфере правоотношений и, как следствие, к всевозмож­ным злоупотреблениям при совершении сделок с ценными бумагами. Поэтому, учитывая сложившиеся обстоятельства, более правильным был бы вывод о необходимости ускорить подготовку и принятие феде­рального закона об особенностях доверительного управления ценными бумагами, что автоматически привело бы к аннулированию названного постановления ФКЦБ.

С точки зрения системы правового регулирования доверительного управления ценными бумагами и его источников из всей сферы назван­ных правоотношений выделяются отношения, связанные с доверитель­ным управлением государственными пакетами акций акционерных об­ществ, созданных в ходе приватизации путем преобразования государ­ственных предприятий. В свое время именно ради урегулирования этих отношений в российское гражданское законодательство пытались «вве­сти» чуждый ему институт доверительной собственности (траста). Ведь в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 24 де­кабря 1993 г. № 2296 «О доверительной собственности (трасте)»¹ (п. 21) передаче в траст подлежали исключительно пакеты акций акционерных обществ, созданных при приватизации государственных предприятий, закрепленные в федеральной собственности в порядке, установленном законодательством о приватизации.

И в дальнейшем, уже после принятия Гражданского кодекса Рос­сийской Федерации, содержащего нормы о договоре доверительного управления имуществом, что привело к «отмиранию» так и не прижив­шегося в российском законодательстве траста, традиция сохранилась: правовое регулирование отношений доверительного управления госу­дарственными пакетами акций продолжало осуществляться с помощью указов Президента РФ и принимаемых в целях их исполнения поста­новлений Правительства РФ.

Можно назвать, к примеру, такие правовые акты, как Указ Прези­дента Российской Федерации от 9 декабря 1996 г. № 1660 «О передаче в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации»^{MCCCLXXXVI MCCCLXXXVII}; по­становление Правительства Российской Федерации от 7 августа 1997 г. № 989 «О порядке передачи в доверительное управление закрепленных в федеральной собственности акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, и заключении договоров доверительного управ­ления этими акциями»^MCCCLXXXVIII.

Такой порядок правового регулирования отношений, связанных с доверительным управлением акциями, находящимися в федеральной собственности, ставит под сомнение всю реально сложившуюся сис­тему правового регулирования доверительного управления ценными бумагами. В самом деле, получается так, что основным нормативным актом в этой сфере является Положение, утвержденное ФКЦБ (кото­рое распространяется и на доверительное управление государствен­ными акциями), а исключения из общих правил устанавливаются пра­вовыми актами, принимаемыми Президентом и Правительством Рос­сийской Федерации.

Специальным образом регулируется доверительное управление ценными бумагами и средствами инвестирования в ценные бумаги, вхо­дящими в состав имущества паевых инвестиционных фондов, которые появились и действуют на основе Указа Президента РФ от 26 июля 1995 г. № 765 «О дополнительных мерах по повышению эффективности инвестиционной политики Российской Федерации»¹.

Существенными особенностями отличается также доверительное управление имуществом (включая ценные бумаги), осуществляемое кредитными организациями (в качестве доверительного управляюще­го). Данные правоотношения регулируются Инструкцией от 2 июля 1997 г. № 63 «О порядке осуществления операций доверительного управления и бухгалтерском учете этих операций кредитными органи­зациями Российской Федерации», утвержденной приказом Централь­ного банка Российской Федерации от 2 июля 1997 г. № 02-287^{MCCCLXXXIX MCCCXC}. Как провозглашено самой Инструкцией (п. 1.2), она определяет общий для всех кредитных организаций Российской Федерации порядок осуще­ствления операций доверительного управления и порядок ведения бухгалтерского учета этих операций. А в случае нарушения кредитной организацией положений Инструкции Центральный банк РФ после направления ей соответствующего предписания об устранении нару­шений и его невыполнения в установленный срок получает возмож­ность применить к такой кредитной организации меры воздействия, предусмотренные законодательством о банках и банковской деятель­ности (п. 1. 5 Инструкции).

В связи с этим возникает проблема соотношения названной Инст­рукции Центрального банка РФ и Положения о доверительном управле­нии ценными бумагами и средствами инвестирования в ценные бумаги, которое не исключает из сферы своего действия доверительное управ­ление ценными бумагами и средствами инвестирования, осуществляе­мое кредитными организациями. Ограничение касается лишь деятель­ности общих фондов банковского управления (ОФБУ)^MCCCXCI, что вытекает из п. 1.1 указанного Положения. Данная проблема также является порож­дением изначально ущербной системы правового регулирования дове­рительного управления ценными бумагами, в которой центральное ме­сто вместо федерального закона занимают ведомственные правила и инструкции. Для исправления положения должен быть принят феде­ральный закон об особенностях доверительного управления ценными бумагами, как это и предусмотрено ст. 1025 ГК.