Глава 41 Управление обороной

§ 1. Организационно-правовые формы управления

обороной

Федеральный закон от 31 мая 1996 г. «Об обороне»¹ под обо­роной понимает систему политических, экономических, воен­ных, социальных и иных мер по подготовке к вооруженной за­щите и вооруженную защиту РФ, целостности и неприкосно­венности ее территории.

Основными правовыми актами, закрепляющими основы организации обороны РФ, являются федеральные законы: «Об обороне», «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г.², «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г.³, «О мобилизационной подготовке и мобилизации в РФ» от 26 фев­раля 1997 г.⁴, Положение о порядке прохождения военной служ­бы, утвержденное Указом Президента РФ от 16 сентября 1999 г.⁵, и другие.

Организация обороны включает правовое регулирование вопросов обороны; прогнозирование и оценку военной угрозы; военную политику и доктрину; строительство, подготовку и под­держание в необходимой боевой готовности Вооруженных Сил; проведение мероприятий гражданской обороны; совершенство­вание оружия и военной техники; развитие военной науки; ко­ординацию деятельности органов государственной власти и ор­ганов местного самоуправления в области обороны и т. д.

Основой обороны являются Вооруженные Силы РФ, кото­рые призваны защищать суверенитет, территориальную целост­ность, другие важные интересы РФ в случае совершения воору­женной агрессии против нее. Они могут быть также использо­ваны для выполнения задач, вытекающих из международных обязательств РФ (например, в качестве миротворческих сил).

Согласно военной доктрине РФ, утвержденной Указом Пре­зидента РФ 21 апреля 2000 г.⁶, Вооруженные Силы могут приме­няться для защиты от антиконституционных действий, проти­воправного вооруженного насилия, угрожающих целостности и неприкосновенности территории РФ.

К обороне могут привлекаться внутренние войска Мини­стерства внутренних дел РФ, войска гражданской обороны Ми­нистерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, орга­ны ФСБ России, служба внешней разведки РФ и другие воинс­кие подразделения.

Управление в области обороны строится на началах жест­кой централизации, единоначалия и воинской дисциплины в Вооруженных Силах.

Общее руководство Вооруженными Силами осуществляет Президент РФ, являясь Верховным Главнокомандующим Воору­женными Силами (ст. 87 Конституции РФ), а также Правитель­ство РФ.

Президент РФ определяет основные направления военной политики РФ, утверждает военную доктрину РФ; вводит на тер­ритории РФ или в ее отдельных местностях военное положение в случае агрессии или угрозы агрессии против РФ, объявляет общую или частичную мобилизацию, отдает приказ Вооружен­ным Силам о ведении военных действий и исполняет полномо­чия в области обеспечения режима военного положения; утвер­ждает концепцию, планы строительства, дислокации, примене­ния, Мобилизационный план Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований, а также их структуру и состав, об­щевоинские уставы; издает указы о призыве граждан РФ на воен­ную службу, военные сборы, об увольнении с военной службы граждан РФ, проходящих ее по призыву; присваивает высшие воинские звания; назначает и освобождает высшее командова­ние Вооруженных Сил и т. д.

Правительство РФ осуществляет необходимые меры по обес­печению обороны и несет в пределах своих полномочий ответ­ственность за состояние и обеспечение Вооруженных Сил, дру­гих войск, воинских формирований и органов. Оно организует оснащение вооружением и военной техникой, а также обеспе­чение материальными средствами, ресурсами и услугами Воо­руженных Сил, других войск и воинских формирований. На него возложено обеспечение государственных целевых программ и планов развития вооружения, программ подготовки граждан по военно-учетным специальностям, мобилизационных планов, планов накопления мобилизационных ресурсов, социальных га­рантий для военнослужащих, лиц, уволенных с военной служ­бы, членов их семей, руководство гражданской обороной.

Правительство РФ утверждает положения о воинском уче­те, призыве на военную службу, проведение военных сборов, перечень военно-учетных специальностей; осуществляет конт­роль за подготовкой организаций к выполнению государствен­ного оборонного заказа, за выполнением ими этого заказа, за созданием воинских формирований при федеральных органах исполнительной власти в режиме военного времени и т. д.

Управление Вооруженными Силами РФ осуществляет ми­нистр обороны РФ через Министерство обороны РФ.

Министерство обороны Российской Федерации (Минобо­роны России) осуществляет функции по выработке и реализа­ции государственной политики, нормативно-правовому регули­рованию в области обороны, а также иные функции в этой об­ласти. Оно является также органом управления Вооруженными Силами РФ. Ему подведомственны такие федеральные органы исполнительной власти, как: Федеральная служба по военно-тех­ническому сотрудничеству, Федеральная служба по оборонно­му заказу, Федеральная служба по техническому и экспертно­му контролю, Федеральное агентство специального строитель­ства.

Правовой статус Минобороны России закреплен в ФЗ «Об обороне», а также в Положении о нем, утвержденном Указом Президента РФ 16 августа 2004 г.¹ Свою деятельность Минобо­роны России осуществляет под руководством Президента РФ. Правительство РФ координирует деятельность Минобороны Рос­сии.

Основными задачами Минобороны России являются: вы­работка и проведение государственной политики, нормативно- правовое регулирование в области обороны; координация дея­тельности федеральных органов исполнительной власти, орга­нов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам обороны, войск, воинских формирований и органов по выполнению за­дач в области обороны, деятельности Вооруженных Сил и под­ведомственных ему федеральных органов исполнительной вла­сти; координация и контроль деятельности федеральных орга­нов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам обороны, войск, воинских формиро­ваний и органов по выполнению задач в области обороны, дея­тельности подведомственных ему федеральных органов испол­нительной власти, а также координация строительства войск и воинских формирований. На него возложены также задачи по организации применения Вооруженных Сил и поддержание их в необходимой готовности, осуществлению мероприятий по их строительству; обеспечению социальной защиты военнослужа­щих, лиц гражданского персонала Вооруженных Сил, граждан, уволенных с военной службы, членов их семей. В современных условиях важной задачей Минобороны России является выра­ботка и реализация государственной политики в области меж­дународного военного и военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами и международными организа­циями.

По вопросам порученной сферы деятельности Миноборо­ны России разрабатывает предложения по формированию госу­дарственной политики в области обороны и по ее проведению, по военной доктрине, по проектам государственных программ в области обороны, в том числе предложения, касающиеся раз­вития оборонного промышленного комплекса, по формированию государственного заказа; координирует работы, выполняемые в целях обороны; совершенствует правовую основу деятельнос­ти Вооруженных Сил.

В качестве органа управления в области обороны оно осу­ществляет руководство морской деятельностью РФ, созданием и организацией функционирования единой государственной системы освещения подводной и надводной обстановки: регу­лирование деятельности в области государственной авиации и осуществление государственного контроля за деятельностью ее авиационного персонала; реализацию государственной полити­ки в области космической деятельности в интересах обороны и безопасности РФ; обеспечение защиты Государственной границы в воздушном пространстве и подводной среде; разработку и ре­ализацию концепции и плана строительства Вооруженных Сил.

Минобороны России готовит предложения по численнос­ти, составу и структуре Вооруженных Сил, по численности граж­дан РФ, призываемых на военную службу, военные сборы; коор­динирует проведение мероприятий по воинскому учету; совме­стно с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного само­управления организует работу по подготовке граждан к военной службе, призыву и приему их на военную службу; обеспечива­ет в пределах своей компетенции реализацию законодательства об альтернативной гражданской службе, организует прохожде­ние службы военнослужащими, совершенствует систему их вос­питания, обеспечивает укрепление правопорядка и воинской дисциплины в Вооруженных Силах и т. д.

Значительная роль в области управления обороной принад­лежит Генеральному штабу Вооруженных Сил РФ, на который возложено стратегическое планирование применения Вооружен­ных Сил, других войск, воинских формирований и органов во­енного управления; проведение оперативной и мобилизацион­ной подготовки Вооруженных Сил, координация оперативной и мобилизационной подготовки других войск, воинских форми­рований и органов, а также осуществление контроля за состоя­нием их мобилизационной готовности; проведение мероприя­тий, связанных с поддержанием боевой и мобилизационной го­товности Вооруженных Сил; разработка предложений по основ­ным вопросам, касающимся подготовки страны к обороне, во­енной доктрине, структуры, состава, численности, дислокации и задач Вооруженных Сил и т. д.

Основное назначение Федеральной службы по военно-тех­ническому сотрудничеству (ФСВТС России) состоит в осуще­ствлении функций контроля и надзора в области военно-техни­ческого сотрудничества РФ с иностранными государствами.

В соответствии с Положением о ней, утвержденным Ука­зом Президента РФ от 16 августа 2004 г.¹, ФСВТС России осуще­ствляет контроль и надзор за соответствием деятельности в об­ласти военно-технического сотрудничества федеральных орга­нов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, российских организаций, имеющих право на осу­ществление внешнеторговой деятельности в отношении продук­ции военного назначения, организаций-разработчиков и произ­водителей продукции военного назначения, других субъектов военно-технического сотрудничества нормативным правовым актам РФ и основным направлениям государственной полити­ки в области военно-технического сотрудничества, требовани­ям законодательства РФ об экспортном контроле при поставках продукции военного назначения.

Она осуществляет также контрольно-надзорные функции за реализацией основных принципов государственной полити­ки, эффективность функционирования системы государствен­ного регулирования, исполнением международных договоров РФ в области военно-технического сотрудничества представительств субъектов военно-технического сотрудничества в РФ и в инос­транных государствах.

Кроме контрольно-надзорных, на нее возложены и другие функции. Например, она участвует в разработке с другими фе­деральными органами исполнительной власти государственной политики в установленной сфере деятельности, осуществляет с ними государственное регулирование в этой сфере; представля­ет в Минобороны России проекты федеральных законов, меж­дународных договоров РФ, других нормативных правовых актов по вопросам своей компетенции; вносит проекты решений Пре­зидента РФ и Правительства РФ о поставках продукции военно­го назначения иностранным заказчикам; разрабатывает пред­ложения по формированию государственного оборонного заказа в части, касающейся поставок на экспорт и закупки по импорту продукции военного назначения в соответствии с международ­ными договорами РФ и т. д.

Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронза- каз) призвана осуществлять деятельность по контролю и надзо­ру за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридичес­кими лицами установленных законодательством и иными нор­мативными правовыми актами РФ норм и правил в сфере госу­дарственного оборонного заказа, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к го­сударственному оборонному заказу.

Положение о Рособоронзаказе, утвержденное Президентом РФ 21 января 2005 г.¹, возложило на Службу осуществление кон­троля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выпол­нения работ, оказания услуг по государственному оборонному заказу, для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, а также государствен­ного контроля (надзора) за соблюдением обязательных требо­ваний технических регламентов в отношении продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу.

В пределах своей компетенции Рособоронзаказ осуществ­ляет контроль и надзор за реализацией федеральных программ, предусматривающих мероприятия, выполняемые в рамках госу­дарственного оборонного заказа; за деятельностью государствен­ных заказчиков и организаций, выполняющих государственный оборонный заказ, на предмет ее соответствия основным пока­зателям и направлениям расходов оборонного заказа; за соблю­дением организациями — исполнителями оборонного заказа обя­зательных требований к его продукции (работам, услугам).

По результатам своей контрольной деятельности Служба разрабатывает и вносит предложения по совершенствованию контроля и надзора в сфере оборонного заказа, по исключению дублирования научно-исследовательских и опытно-конструктор­ских работ по оборонному заказу.

Для реализации своих полномочий Рособоронзаказ прово­дит плановые и внеплановые проверки федеральных органов ис­полнительной власти, соответствующих организаций, запраши­вает и получает от них необходимые информацию, документы, материалы, осуществляет контроль за устранением нарушений, выявленных в процессе проведения проверок, и т. д.

Федеральная служба по техническому и экспортному кон­тролю (ФСТЭК России), Положение о которой утверждено Ука­зом Президента РФ от 16 августа 2004 г.¹, осуществляет реализа­цию государственной политики, организацию межведомствен­ной координации и взаимодействия, специальные и контрольные функции в области государственной безопасности.

Основными задачами Службы являются реализация по во­просам ее ведения государственной политики в области обеспе­чения безопасности информации в ключевых системах инфор­мационной структуры; осуществление государственной науч­но-технической политики в области защиты информации, нормативно-правового регулирования вопросов технической защиты информации, противодействия иностранным техни­ческим разведкам и т. д.

ФСТЭК России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области экспортного контро­ля, осуществляя соответствующие функции и полномочия и обеспечивая организацию межведомственного взаимодействия.

В пределах своей компетенции она участвует в реализации государственной политики в области нераспространения оружия массового поражения, иных наиболее опасных видов оружия, а также в области контроля за экспортом товаров, работ, резуль­татов интеллектуальной деятельности, которые могут быть ис­пользованы при создании оружия массового поражения, средств его доставки, за соблюдением российскими участниками внеш­неэкономической деятельности нормативных актов РФ в обла­сти экспортного контроля; организует и обеспечивает проведе­ние мероприятий по мобилизационной подготовке и мобилиза­ции в соответствии с действующим законодательством и ины­ми правовыми актами РФ; участвует в согласовании проектов ре­шений по комплектации эксплуатируемой продукции военного назначения и т. д.

Федеральное агентство специального строительства (Спец­строй России), Положение о котором утверждено Указом Пре­зидента РФ от 16 августа 2004 г.¹, осуществляет в интересах обо­роны и безопасности РФ организацию работ в области специ­ального, дорожного строительства и связи.

На него возложена организация подрядных работ по капи­тальному строительству специальных объектов, предназначен­ных для обеспечения готовности к функционированию органов государственной власти в военное время и в условиях чрезвы­чайного положения; по капитальному строительству и реконст­рукции специальных объектов, объектов производственного и жилого назначения для нужд Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, федеральных органов испол­нительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций; строительно-монтажных работ на особо важных для обеспечения обороны и безопасности государства объектах инфраструктуры.

В пределах своей компетенции Агентство участвует в раз­работке предложений по вопросам военной политики и военной доктрины РФ; осуществляет взаимодействие с Минобороны Рос­сии по вопросам организации обороны; выполняет мероприя­тия по оперативному оборудованию территории РФ и подготовке коммуникаций в целях обороны; организует оперативную, бо­евую и мобилизационную подготовку своих воинских форми­рований и т. д.

Федеральное агентство по поставкам вооружений, воен­ной, специальной техники и материальных средств (Рособорон- поставка), руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, реализует функции государственного заказ­чика по размещению заказов, заключению, оплате, контролю и учету выполнения контрактов по государственному оборонно­му заказу по всей номенклатуре вооружения, военной, специ­альной техники и материальных средств, за исключением спец­техники по номенклатуре, определяемой руководителями феде­ральных органов исполнительной власти².

В организации обороны и управления Вооруженными Си­лами значительное место отводится военным советам, которые создаются Президентом РФ. Они являются постоянно действую­щими совещательными органами в видах Вооруженных Сил, в родах войск, в военных округах, в группах войск, армиях, на фло­тах и во флотилиях. На военные советы возложена выработка предложений (рекомендаций), связанных с реализацией государ­ственной военной политики в войсках и на флотах, со строитель­ством и развитием Вооруженных Сил, разработкой и организа­цией выполнения мероприятий по поддержанию высокой боевой готовности войск, поддержанию в них правопорядка, организо­ванности, дисциплины, укреплению единоначалия и т. д.

Военные советы тесно взаимодействуют с органами госу­дарственной власти и органами местного самоуправления по воп­росам обеспечения выполнения правовых актов в области обо­роны, социально-правовой защиты военнослужащих, по подго­товке территорий в целях обороны, по призыву на военную службу и т. д.¹

Для оперативного управления войсками Вооруженных Сил существуют военные округа, флоты. Военный округ является оперативно-стратегическим (оперативно-территориальным) ко­мандованием Вооруженных Сил на соответствующем стратеги­ческом направлении. В пределах своих границ органы военных округов осуществляют оперативное руководство объединения­ми, соединениями и воинскими частями видов и родов войск Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов по вопросам обороны страны. Флот является оператив­ным объединением Военно-Морского Флота РФ. Руководит ок­ругом (флотом) командующий, который осуществляет свою де­ятельность через соответствующие штабы, управления, отделы округа (флота).

Войсковые соединения и части (армии, дивизии, полки и др.) возглавляют командиры соединений, воинских частей. Ко­мандование соединениями и частями они осуществляют через подчиненные им штабы и различные службы.

В систему органов управления обороной входят военные комиссариаты, образуемые в субъектах РФ, городах и районах, возглавляемые военными комиссарами.

Согласно Положению о военных комиссариатах, утверж­денному Указом Президента РФ от 1 сентября 2007 г.¹, они яв­ляются территориальными органами Минобороны России в субъектах РФ, муниципальных образованиях и входят в состав военных округов (Балтийского флота). Решение об их создании, реорганизации и упразднении принимает Министр обороны РФ. Организацию деятельности военных комиссариатов осуществ­ляет Минобороны России. В своей деятельности они подчиня­ются соответствующему командующему военным округом (Бал­тийским флотом).

Военные комиссариаты призваны осуществлять функции по обеспечению обороны страны путем организации в мирное время подготовки граждан к призыву на военную службу, по­ставки техники в Вооруженные Силы, другие войска, воинские формирования и органы, специальные формирования в перио­ды мобилизации, военного положения, в военное время. Их ос­новными задачами являются организация и ведение воинского учета, учета транспортных средств, предоставляемых Вооружен­ными Силами по соответствующим перечням; координация де­ятельности по осуществлению первичного воинского учета; раз­работка планов проведения мобилизации людских и транспорт­ных ресурсов и др.

На военные комиссариаты возлагается проведение призы­ва по мобилизации и отправке людских ресурсов, поставки транс­портных средств в воинские части в объемах, установленных мобилизационным планом; организация и проведение меропри­ятий по первоначальной постановке граждан на воинский учет, призыва их на военную службу, обеспечение на сборных пунк­тах вещевым имуществом граждан, призываемых на военную службу; участие в контроле за медицинским освидетельствова­нием граждан, подлежащих первоначальной постановке на во­инский учет, в организации обучения граждан начальным зна­ниям в области обороны и подготовки их основам военной служ­бы в образовательных учреждениях.

Важным направлением деятельности военных комиссари­атов является работа по выполнению планов отбора граждан для поступления на военную службу по контракту, мероприятий, связанных с реализацией гражданами права на замену военной службы по призыву альтернативной службой.

Они участвуют в военно-патриотическом воспитании на­селения в целях пропаганды добровольного поступления граж­дан на военную службу, в работе по обеспечению социально-пра­вовой защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, членов их семей, в том числе по обеспечению их жиль­ем, работой, пенсиями, пособиями, компенсациями.