Учебный год 2023-2024 / Totyev_K_Yu_Konkurentnoe_pravo_pdf

Часть III

РЕГУЛИРУЕМЫЕ

МОНОПОЛИИ

Тема 12

СУБЪЕКТЫ МОНОПОЛИЙ И ОРГАНЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Субъекты монополий и особенности регулирования их деятельности.

— Органы регулирования деятельности субъектов монополий

1. СУБЪЕКТЫ МОНОПОЛИЙ И ОСОБЕННОСТИ РЕГУЛИРОВАНИЯ ИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Правовой статус субъектов регулируемых монополий связан с их исключительным положением на рынке. Исключительность таких субъектов может носить как экономический (например, в сфере естественной монополии), так и юридический характер (например, временная или государственная монополия). Абсолютная природа прав субъектов регулируемых монополий определяется тем, что в качестве лиц, обязанных воздерживаться от осуществления определенных видов хозяйственной деятельности, выступают все остальные субъекты. Некоторые права, которыми обладает субъект монополии, действуют лишь в течение определенного времени и носят срочный характер (например, права, вытекающие из патента).

В зависимости от вида монополии и её экономико-пра- вовой природы (см. тему 1 «Введение в конкурентное право» настоящей работы) можно выделить субъекты естественной, государственной и временной монополий.

Субъекты естественной монополии — особая раз-

новидность хозяйствующих субъектов. К субъектам естественной монополии относят такие крупнейшие российские акционерные общества, как «Транснефть», «Газпром» и «ЕЭС России».

282

Факты и комментарии. РАО «ЕЭС России» обладает долей в 50% и выше в капитале 53 региональных АО энергетики и электрификации, помимо этого включает 34 электростанции. В структуру РАО входят: АО «Центральное диспетчерское управление «ЕЭС России», Главный вычислительный центр энергетики, Главный узел связи, более 60 научно-исследовательских и проектно-изыскательских организаций, более 20 строительных компаний.1

РАО «ЕЭС России» принято считать естественным монополистом. Однако опубликованные в прессе цифры позволяют в этом усомниться. Так, общая установленная мощность всех электростанций России составляет 200—220 миллионов киловатт. Из них РАО «ЕЭС России» принадлежат всего 42 миллиона (примерно 19 процентов от общей мощности). 21 миллион киловатт составляют мощности АЭС, входящих в состав «Росэнергоатома» (государственный концерн в составе Минатома России). Остальные 150 миллионов распределены среди многочисленных региональных АО-энерго. Как видно из приведенных цифр, РАО «ЕЭС России» является лишь одним из многих производителей электроэнергии, но самым крупным.2

Важными направлениями современной экономической политики в Российской Федерации являются развитие и поддержка конкуренции. Однако существуют такие отрасли хозяйства, где конкуренция по объективным причинам (технологические особенности производства, характер спроса и потребления) неэффективна или вообще невозможна, Такие товарные рынки, где присутствует лишь один хозяйствующий субъект — поставщик товаров (услуг), в соответствии с законодательством Российской Федерации относятся к естественным монополиям и подлежат государственному регулированию. Оно необходимо для защиты интересов потребителей товаров и услуг субъектов естественных монополий, а также для повышения экономической эффективности их деятельности. В настоящее время в нашей стране прослеживается тенденция усиления регулирующей функции государства в рассматриваемой сфере.

Отсутствие действенных конкурентных механизмов и угроза злоупотреблений экономической властью субъектов таких монополий заставляет государство создавать специ-

1Эксперт. — 1998. — 13 апреля.

2Известия. — 1999. — 1 июля. — С. 5.

283

альную систему регулирования в области естественных монополий.

С этой целью в России впервые был принят Закон о ес-

тественных монополиях. В нем сформулировано легальное

определение естественной монополии.

ЕСТЕСТВЕННАЯ МОНОПОЛИЯ

— состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров

(часть 2 ст. 3 Закона о естественных монополиях)

Проанализируем основные правовые признаки легального определения понятия «естественная монополия», которые свойственны как самой монополии, так и её субъектам.

Во-первых, естественная монополия — это особое состояние товарного рынка. Такое состояние характеризуется следующими экономико-правовыми показателями:

1)действие Закона о естественных монополиях распространяется на строго определенные сферы хозяйствования. Всего законодатель определил шесть таких областей хозяйствования: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи. Эти сферы и определяют границы действия правового режима регулирования естественных монополий;

2)удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции (издержки производства на единицу товара существенно понижаются по мере увеличения объема производства);

284

3)товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами. Продукция субъектов естественной монополии удовлетворяет важнейшие потребности населения и при этом является незаменимой;

4)спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественной монополии, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров (неэластичный спрос).

Дело в том, что с экономической точки зрения естественная монополия существует, когда эффект масштаба настолько велик, что одна фирма может снабжать весь рынок, имея более низкие издержки на единицу продукции, чем имел бы ряд конкурирующих фирм. Подобные условия имеют место в деятельности так называемых предприятий общественного пользования (электроснабжение, связь).

Вэтом случае эффект масштаба в производстве и распределении продукта настолько велик, что для получения низких издержек на единицу продукции и низкой цены необходима крупномасштабная деятельность. В подобной ситуации конкуренция является просто нерентабельной. Если бы рынок был поделен между многими производителями, эффект масштаба не был бы достигнут. Издержки на единицу продукции были бы высоки, и потребовались бы высокие цены для их покрытия.

Во-вторых, режим естественной монополии является исключительным и представляет собой разновидность государственного регулирования экономики.

С экономической точки зрения исключительность означает выведение отдельных сфер хозяйствования из-под влияния сугубо рыночных, конкурентных механизмов саморегулирования, а с правовой — в обоснованном ограничении действия принципа свободы экономической деятельности с целью реализации и защиты публичных интересов путем государственного регулирования. Поэтому установление (закрепление) соответствующего монопольного режима означает введение особого положения в отдельном секторе экономики, что невозможно представить себе без экономических и юридических оснований.

Юридические основания и принципы использования правового режима естественных монополий фиксируются

вфедеральном акте (Законе о естественных монополиях) с учетом ограничительных функций этого института. При

285

его подготовке имелось в виду, что естественная монополия обусловлена объективными экономическими, технологическими особенностями. Конституционную обоснованность принятия таких актов именно на федеральном уровне обеспечивает ст. 71 Конституции России. Она относит к исключительному предмету ведения Российской Федерации установление правовых основ единого рынка, федеральные энергетические системы, федеральный транспорт, пути сообщения, информацию и связь.

Сферы естественных монополий, находящиеся вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации (например, организация и развитие местных систем водоснабжения и канализации), должны регулироваться законодательством субъектов Российской Федерации.

При характеристике юридических оснований рассматриваемого режима необходимо учитывать их согласованность и сопряженность с антимонопольным законодательством (прежде всего с Законом о конкуренции на товарных рынках). Если Закон о конкуренции на товарных рынках формулирует общие подходы к регулированию типичных товарных рынков, то правовой режим естественных монополий связан с особым состоянием товарных рынков. Его появление связано как с необходимостью охраны публичных интересов, так и с объективными экономическими характеристиками производства.

Все это не может не вызвать специального регулирования отношений в условиях такого рода товарных рынков. Эти отношения, будучи сложными по субъектному составу и по своему содержанию, должны регулироваться специальным законодательством.

В то же время это не означает, что Закон о конкуренции на товарных рынках не применяется в отношении субъектов естественных монополий. Если субъекты естественной монополии осуществляют монополистическую деятельность (например, злоупотребляют своим доминирующим положением на товарном рынке, за исключением случаев установления монопольно высоких (низких) цен в регулируемых сферах) или допускают иные нарушения антимонопольного законодательства, то их деяния следует квалифицировать и пресекать в соответствии с нормами Закона о конкуренции на товарных рынках.

286

Исключительный характер режима естественной монополии требует наличия специального регулирующего воздействия. Это воздействие имеет место в рамках системы государственного регулирования естественной монополии, которая включает:

1)целевые (программные), организационные, стимулирующие, учетные и контрольные мероприятия;

2)определение правового статуса регулирующих государственных органов, порядок осуществления их правомочий, а также процедуры и правовых форм взаимодействия этих органов между собой и с иными государственными структурами;

3)установление сфер (границ) действия режима естественных монополий, а также правового статуса хозяйствующих субъектов, функционирующих в сферах естественной монополии;

4)установление перечня и правовых форм реализации методов воздействия на деятельность субъектов естественных монополий;

5)реализацию мер государственного принуждения за нарушение положений законодательства о естественных монополиях и иных нормативных правовых актов.

Государственное регулирование рассматриваемых монополий основывается на принципах:

1)достижения баланса интересов потребителей и субъектов естественной монополии;

2)удовлетворения нужд потребителей товаров субъектов естественной монополии;

3)эффективного функционирования субъектов естественной монополии;

4)исключительности (режим естественной монополии действует лишь в отдельных секторах экономики);

5)предварительного и последующего контроля в сферах естественной монополии;

6)публичности (в соответствии со ст. 14 Закона о естественных монополиях регулирующие органы обязаны через средства массовой информации сообщать о принятых ими решениях в сфере регулирования деятельности субъектов естественных монополий; ликвидация органов регулирования естественных монополий также сопровождается сообщениями в средствах массовой информации);

7)взаимной ответственности руководителей субъектов естественной монополии и органов регулирования их де-

287

ятельности (ст. 18—19 Закона о естественных монополиях);

8) судебного контроля за регулированием в сфере естественной монополии (решения (предписания) органов регулирования естественной монополии могут проверяться судом на предмет их соответствия Закону о естественных монополиях и в необходимых случаях признаваться недействительными, согласно ст. 25 указанного Закона).

В-третьих, в сфере естественной монополии действует

особый субъектный состав (потребители и субъекты

естественных монополий).

К потребителям ст. 3 Закона о естественных монополиях относит физические или юридические лица, приобретающие товар, производимый (реализуемый) субъектом естественной монополии.

Такое определение понятия «потребитель» (в него включаются как физические, так и юридические лица) по субъектному составу шире, чем приведенное в Законе о защите прав потребителей. Оно используется исключительно для целей Закона о естественных монополиях.

СУБЪЕКТ ЕСТЕСТВЕННОЙ МОНОПОЛИИ

— хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии

(часть 3 ст. 3 Закона о естественных монополиях)

Понятие «хозяйствующий субъект» применяется соответственно в значении, указанном в ст. 4 Закона о конкуренции на товарных рынках» (часть 6 ст. 3 Закона о естественных монополиях).

Анализ Закона о естественных монополиях дает основания утверждать, что субъектам естественных монополий присущи несколько признаков.

Такие субъекты являются коммерческими организациями. Некоммерческие организации, не занимающиеся предпринимательской деятельностью, не могут быть субъектами естественных монополий, поскольку в соответствии с п. 1 ст. 50 ГК РФ не имеют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками. Кроме того, эта же мысль подтверждается и п. 1 ст. 426 ГК РФ о публичном договоре, адресованном исключительно коммерческим

288

организациям. Индивидуальные предприниматели (физические лица) без образования юридического лица также не могут быть субъектами естественной монополии, поскольку на это прямо указывает ст. 3 Закона о естественных монополиях.

Регулируемая деятельность субъектов естественной монополии осуществляется в некоторых ограниченных законом сферах хозяйствования. В соответствии с ними можно выделить несколько групп рассматриваемых хозяйствующих субъектов:

1)субъекты, действующие в сфере транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

2)субъекты, действующие в сфере транспортировки газа по трубопроводам;

3)субъекты, оказывающие услуги по передаче электрической и тепловой энергии;

4)субъекты, осуществляющие железнодорожные перевозки;

5)субъекты, оказывающие услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;

6)субъекты, оказывающие услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

Определение правового статуса субъектов естественной монополии и сфер их деятельности имеет существенное правовое значение. Законодатель в ст. 2 Закона о естественных монополиях фиксирует сферу его применения и одновременно устанавливает, что данный Закон распространяется на отношения, которые возникают на товарных рынках Российской Федерации и в которых участвуют субъекты естественных монополий, потребители, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Предусмотренное Законом о естественных монополиях регулирование деятельности субъектов естественных монополий не может применяться в сферах деятельности, не относящихся к естественным монополиям (за исключением случаев, установленных федеральными законами).

Однако необходимо учитывать, что деятельность указанных выше субъектов регулируется не только нормами Закона о естественных монополиях, но и другими нормативными правовыми актами специального характера. К ним относятся федеральные законы о связи, о почтовой

10—802

289

связи, о железнодорожном транспорте, о регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации.

Субъекты естественных монополий, в отношении которых осуществляется государственное регулирование, включаются в соответствующий реестр. В соответствии со ст. 3—4, 10 Закона о естественных монополиях реестр субъектов естественных монополий имеет информационное значение и является открытым информационным средством наблюдения за включенными в него субъектами.

Так, в соответствии с Приказом МАП России от 9 июля 1999 г. № 215 утверждено Положение о Реестре субъектов естественных монополий на транспорте, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль.

В реестр субъектов естественных монополий на транспорте подлежат включению хозяйствующие субъекты (независимо от форм собственности):

1)занятые производством (реализацией) товаров и оказанием услуг в сферах, отнесенных законодательством РФ

кестественным монополиям на транспорте;

2)в отношении которых Правлением МАП России принято решение о государственном регулировании и контроле.

Решение о включении хозяйствующего субъекта в упомянутый реестр принимается по следующим основаниям:

1)наличие лицензии на оказание услуг, отнесенных к естественным монополиям на транспорте;

2)результаты анализа деятельности хозяйствующего субъекта, свидетельствующие об осуществлении данным хозяйствующим субъектом услуг в сфере естественных монополий на транспорте;

3)обоснованные предложения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, территориальных управлений МАП России, общественных объединений потребителей, их ассоциаций и союзов, хозяйствующих субъектов, свидетельствующие об осуществлении данным хозяйствующим субъектом услуг в сфере естественных монополий на транспорте.

При исключении из реестра учитываются прекращение соответствующей деятельности, предложения органов исполнительной власти и местного самоуправления, переход деятельности из сферы естественной монополии в

290