Учебный год 2023-2024 / Totyev_K_Yu_Konkurentnoe_pravo_pdf
.pdfвнешние (налоги, характеристики спроса, государственные дотации) факторы хозяйственной деятельности субъектов естественных монополий (п. 1 ст. 12 Закона о естественных монополиях).
Решения по всем вопросам, касающимся введения, изменения или прекращения регулирования деятельности субъектов естественных монополий принимаются большинством голосов членов правления соответствующего органа регулирования естественной монополии.
Вопросы, касающиеся введения, изменения или прекращения регулирования деятельности субъекта естественной монополии, могут быть рассмотрены на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, общественных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, хозяйствующих субъектов.
Для всестороннего рассмотрения вопроса о методах регулирования орган, принимающий решение, обязан учитывать доводы субъекта естественной монополии.
Решения о введении, изменении или прекращении регулирования либо об отказе по внесенному предложению принимаются правлением соответствующего органа регулирования естественной монополии не позднее шести месяцев со дня поступления предложения. При этом отказ или частичный отказ от принятия внесенного предложения должен быть мотивирован.
Органы регулирования обязаны сообщать о принятых ими решениях в средствах массовой информации и ежегодно публиковать доклад о своей деятельности.
Важной гарантией эффективности деятельности органов регулирования служит их финансовая и организационная независимость. В соответствии со ст. 26 Закона о естественных монополиях федеральные органы регулирования естественных монополий формируются в пределах расходов, предусмотренных бюджетом на содержание государственного аппарата. Совершенно очевидно, что недостаточное финансирование таких ведомств может поставить преграды на пути реализации законодательства о естественных монополиях.
Необходимо, чтобы средства на содержание служб регулирования предусматривались в федеральном бюджете отдельной строкой, как это имеет место в случае с антимоно-
301
польными органами. Тем не менее до сих пор финансовая независимость регулирующих органов практически отсутствует.1
Их организационная независимость основывается на четком определении полномочий. Кроме того, существует особый порядок назначения на должность и освобождения от должности руководителей рассматриваемых органов — Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Правление регулирующих служб формируется Правительством РФ сроком не менее чем на четыре года. К организационной независимости следует отнести также исчерпывающий перечень оснований для ликвидации органов регулирования, закрепленный в п. 5 ст. 9 Закона
оестественных монополиях.
Сцелью обеспечения эффективности регулирования и предупреждения коррупции целесообразно законодательно запретить освобожденным от должности членам правления регулирующих органов занимать оплачиваемые должности в органах управления подконтрольных хозяйствующих субъектов. Кроме того, необходимо предусмотреть правовой механизм, предотвращающий «захват» органов регулирования руководящими работниками субъектов естественных монополий. В настоящее время такие запрет и эффективные механизмы в Законе о естественных монополиях и в Законе о государственной службе отсутствуют.
Федеральные органы регулирования естественных монополий вправе издавать нормативные акты в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утверждены Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009).2 Запрещено издание этих актов в виде писем и телеграмм, а также структурными подразделениями и территориальными органами. Подлежащие государственной регистрации нормативные акты не применяются до их регистрации и официального опубликования.
См.: Известия. — 1997. — № 23.
2 ЭЖ. — 1997.— № 35 (в редакции Постановлений Правительства РФ от 11 декабря 1997 г. № 1538, б ноября 1998 г. № 1304, от 11 февраля 1999 г. № 154).
302
Специальные регулирующие структуры создаются также в субъектах Российской Федерации. Например, в Москве государственный контроль за соблюдением порядка применения цен и тарифов субъектов естественной монополии обеспечивается в соответствии с Законом города Москвы от 26 февраля 1997 года № 3 «О государственном контроле за соблюдением порядка применения регулируемых цен и тарифов, цен и тарифов субъектов естественной монополии»1 и Положением о порядке применения экономических санкций за нарушение порядка применения цен и тарифов и условий, их ограничивающих (утверждено Постановлением Правительства Москвы от 26 августа 1997 года № 651 «О совершенствовании контроля за соблюдением дисциплины цен»).2 Контролирующим органом выступает Государственная инспекция цен г. Москвы и её территориальные подразделения, которые имеют право проверять субъекты предпринимательской деятельности, давать им обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений порядка применения цен и тарифов, принимать и исполнять решения о применении предусмотренных законодательством мер государственного принуждения, а также осуществлять иные полномочия, согласно федеральным законам и законам города Москвы. В свою очередь, предприниматели обязаны предоставлять органам ценового контроля необходимую информацию и выполнять их законные предписания в срок. Упомянутые нормативные правовые акты устанавливают порядок исчисления сумм, полученных в результате нарушения дисциплины цен, и порядок применения санкций за эти нарушения.
1ЭЖ. Московский выпуск. — 1997. — № 10.
2ЭЖ. Московский выпуск. — 1997. — № 29.
303
Тема 13
ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА РЕГУЛИРОВАНИЯ МОНОПОЛИЙ
Методы регулирования деятельности субъектов монополий. — Пресечение нарушений законодательства о регулируемых монополиях
1.МЕТОДЫРЕГУЛИРОВАНИЯДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВМОНОПОЛИЙ
Специальные методы регулирования применяются в сфере
естественных монополий. Методы регулирования дея-
тельности субъектов естественных монополий —
это предусмотренные законом способы установления и применения обязательных требований к хозяйственной деятельности и продукции субъектов естественных монополий, использование которых ограничено во времени.
Можно выделить несколько правовых признаков этих методов регулирования:
1)их применение является обязательным условием функционирования субъектов естественных монополий;
2)полномочиями по выбору методов и их реализации наделены специальные регулирующие органы;
3)применение методов является временным и связано с появлением возможности для развития конкуренции на соответствующем товарном рынке;
4)методы устанавливают особые условия для хозяйственной деятельности субъектов естественных монополий или особые характеристики их продукции.
Закон о естественных монополиях основан на концепции государственного регулирования в интересах общества. Исходя из принципиальных положений этой экономической теории, базирующейся на необходимости обеспечить потребителей качественной продукцией в достаточ-
304
мотреть возможность и правовой механизм применения данного метода в исключительных случаях.
Практика свидетельствует о приоритете ценового регулирования деятельности субъектов естественных монополий, направленного на прекращение или сдерживание роста цен (тарифов) на их продукцию (услуги) на внутреннем рынке. Так, по данным Государственного комитета РФ по статистике, усиление контроля за ценами в отраслях естественных монополий оказывает заметное влияние на общее замедление ценовой динамики в производственном секторе экономики.
Ценовое регулирование должно обеспечивать:
1)равнодоступность реализуемого монополистом товара (услуги) для потребителей;
2)эффективное функционирование субъектов естественных монополий.
Таким образом, законодательство о естественных монополиях регулирует отношения между субъектами естественных монополий и потребителями (граждане или юридические лица), а также между ними и органами исполнительной власти.
Ценовое регулирование применяется к деятельности субъектов естественных монополий в соответствии со ст. 6 Закона о естественных монополиях. По смыслу данной статьи, ценовое регулирование — это деятельность уполномоченных органов исполнительной власти по определению (установлению) цен (тарифов) или их предельного уровня. Она должна соответствовать общим основам ценовой политики государства, которые в современном российском законодательстве сводятся к следующему.
Свобода экономической деятельности, провозглашенная в ст. 8 Конституции РФ, предполагает возможность беспрепятственно заниматься законным предпринимательством, конкурировать с другими хозяйствующими субъектами и устанавливать цены по соглашению сторон. Конституция РФ гарантирует свободу хозяйствования, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, а также единство экономического пространства в качестве основы конституционного строя. Поэтому свободные (рыночные) цены (тарифы) преобладают в деятельности предпринимателей в России. В исключительных случаях государство ограничивает эту свободу, осуществляя тем самым публичное регулирование ценообразования — прежде всего в отношении субъектов естественных монополий.
306
Объектом ценового регулирования является деятельность субъектов естественных монополий по формированию и применению цен (тарифов). К субъектам естественных монополий относятся хозяйствующие субъекты (юридические лица), занятые производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии. В иных отраслях экономики применение ценового регулирования запрещено.
Однако существует два вида исключений из данного запрета. Ценовое регулирование может применяться:
1)в случаях, прямо установленных федеральными законами;
2)по отношению к сферам естественных монополий, которые не находятся в исключительном ведении Российской Федерации либо совместном ведении Российской Федерации и её субъектов (например, водоснабжение).
Типичным примером локальных естественных монополий являются сферы жилищно-коммунального хозяйства.
Вних органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют контроль за установлением коммунальных тарифов путем введения оценки объективности расчета затрат предприятий — естественных монополистов и прибыли для формирования цен, участвуют в работе региональных энергетических комиссий совместно с антимонопольными органами, организациями по защите прав потребителей, органов самоуправления жилищным фондом при установлении тарифов для коммунальных организаций. Жесткий контроль со стороны органов местного самоуправления должен гарантировать недопустимость включения в структуру тарифов необоснованных затрат, связанных с монопольным положением жилищно-коммунальных организаций (завышенные административные издержки, потери в сетях, применение неэффективных технологий).
Из судебно-арбитражной практики. Муниципальное предприятие обратилось в арбитражный суд с иском к потребителю о взыскании стоимости отпущенной в соответствии с договором тепловой энергии. Факт потребления тепловой энергии подтвержден актом сверки расчетов, подписанным представителями истца и ответчика.
Арбитражный суд удовлетворил исковые требования полностью.
Ответчик в апелляционной жалобе указал, что суд необоснованно применил тарифы на тепловую энергию, уста-
307
новленные органами местного самоуправления. По его мнению, следовало применить тариф, установленный региональной энергетической комиссией.
Апелляционная инстанция оставила решение суда первой инстанции без изменения, а жалобу — без удовлетворения по следующим основаниям.
Законом о регулировании тарифов на электрическую энергию к органам государственного регулирования тарифов отнесены органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации — региональные энергетические комиссии.
Согласно статье 5 указанного Закона, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации определяют вопросы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую всеми энергоснабжающими организациями потребителям, расположенным на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации, кроме организаций, находящихся в муниципальной собственности, для которых тарифы устанавливаются органами местного самоуправления.
Поскольку энергоснабжающая организация находится в муниципальной собственности, арбитражный суд правомерно удовлетворил исковые требования по тарифам, утвержденным органом местного самоуправления.
Таким образом, отпуск электрической и тепловой энергии энергоснабжающей организацией, находящейся в муниципальной собственности, производится по тарифам, утверждаемым органами местного самоуправления (п. 4 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. № 30 «Обзор практики разрешения споров, связанных с договором энергоснабжения»).
Правовое содержание ценового регулирования субъектов естественных монополий сводится к возложению на них дополнительных обязанностей по применению регули- • руемых уполномоченными органами цен (тарифов). Субъекты естественных монополий используют затратные методы ценообразования, обеспечивающие расчет цены реализации товаров (услуг) посредством прибавления к издержкам конкретной величины (в частности, метод «издержки плюс»). В связи с этим регулирующие органы должны установить такую цену, которая бы обеспечила обоснованную прибыль сверх издержек производства. Учитывая эти обстоятельства, в ст. 6 Закона о естественных монополиях предусмотрено применение двух основных способов ценового регулирования:
308
контроль за сделками с участием этих субъектов. В соответствии со ст. 7 Закона о естественных монополиях контроль производится в следующих случаях:
1)субъект естественной монополии приобретает право собственности на основные средства или право пользования основными средствами, не предназначенными для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с Законом о естественных монополиях. При этом балансовая стоимость таких основных средств должна превышать 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу;
2)субъект естественной монополии осуществляет инвестиции в производство (реализацию) товаров, в отношении которых не применяется регулирование в соответствии с Законом о естественных монополиях. При этом величина инвестиций должна составлять более 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу;
3)какой-либо хозяйствующий субъект приобретает право собственности либо владения (пользования) частью основных средств субъекта естественной монополии, предназначенных для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с Законом о естественных монополиях. При этом балансовая стоимость таких основных средств должна быть более 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу;
4)лицо или группа лиц приобретают более чем 10 процентов общего количества голосов, приходящихся на все акции (доли), составляющие уставный (складочный) капитал субъекта естественной монополии, либо увеличивают (уменьшают) принадлежащее им количество этих голосов;
5)субъект естественной монополии приобретает акции (доли) в уставном (складочном) капитале другого хозяйствующего субъекта, предоставляющие ему более чем 10 процентов общего количества голосов, приходящихся на все акции (доли).
Правовыми формами рассматриваемого контроля следует признать ходатайство субъекта естественной монополии о даче согласия на совершение конкретных действий (предварительный контроль на основе п. 3 ст. 7 Закона о естественных монополиях) и заявление об уведомлении (последующий контроль, согласно п. 4 ст. 7 Закона о естествен-
310