Глава II. Финансово-правовой статус субъекта Российской Федерации

§2.1 Понятие и значение финансовой основы правового статуса субъекта Российской Федерации

Под финансами в их материальном выражении в науке финансового права понимают, как правило, публичные фонды денежных средств государства, его территориальных подразделений (субъектов, муниципальных образований), предприятий, учреждений.²⁹ Иными словами, это финансовые ресурсы страны. Для более полного раскрытия данного понятия важно также понять сущность финансов как экономического механизма, которая заключается в том, что финансы - это экономические денежные отношения по формированию, распределению, перераспределению и использованию фондов денежных средств.

Когда мы говорим о денежном фонде какого-то политико-территориального образования (федерации, её субъекта), мы, по сути, говорим о бюджете этого образования, который по природе своей является централизованным денежным фондом общего назначения.

Бюджеты субъектов Российской Федерации являются частью большой бюджетной системы, которая, в свою очередь, занимает центральной место в финансовой системе нашего государства. Вместе с этим, статья 26.10 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определила средства бюджета субъекта и средства территориальных государственных внебюджетных фондов как одну из составляющих экономической основы деятельности органов государственной власти субъектов.³⁰ По статье 214 Гражданского кодекса государственной собственностью в Российской Федерации является, в том числе, имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации), а средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Иными словами, субъекты Федерации обладают всеми правомочиями собственника. В частности, они могут распоряжаться бюджетом, осуществлять владение, пользование и распоряжение определенным имуществом.

Бюджетный кодекс Российской Федерации в статье 6 определяет термин «бюджет» как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Отвлекаясь от дискуссии, заключающейся в том, насколько удачное определение дает кодекс, внимание хотелось бы заострить на другом. Из этого определения видно, что средства любого публичного денежного фонда, будь то деньги государства, субъекта федерации или муниципального образования, предназначены исключительно для того, чтобы это публично-правовое образование смогло нормально выполнять свои полномочия, по тем вопросам, которые закреплены за ним законодательством данного государства. Говоря иначе, бюджет каждого территориального уровня как инструмент реализации финансовой политики государства служит для распределения и перераспределения финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего происходит финансовое обеспечение публичных функций, а сами бюджетные отношения выступают в таком случае существенным элементом социально-экономического развития государства и муниципальных образований. Е.А. Ровинский, обозначая цели создания местных бюджетов, писал: «Бюджетным законодательством союзных республик определено, что местные советы призваны обеспечить необходимыми денежными средствами финансирование хозяйственных и социально-культурных мероприятий местного значения».³¹

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод: субъекты Российской Федерации проявляют себя в качестве субъектов финансового права в бюджетных отношениях, в отношениях по установлению, введению и взиманию региональных налогов и сборов, по поводу государственного кредита субъекта Федерации и муниципального кредита (если местный заем гарантирован субъектом Российской Федерации), в отношениях, связанных с осуществлением обязательного государственного страхования, с функционированием внебюджетных фондов субъектов Федерации и финансов предприятий государственных образований, а также в финансовых отношениях с органами местного самоуправления. При этом, наиболее ярко выбранную модель федеративного устройства, а также возможности субъектов отражают межбюджетные отношения.

Если мы завели речь о субъектах Федерации как участниках финансовых правоотношений, то нельзя не упомянуть неразрывную связь конституционно-правового положения субъектов и их финансово-правового статуса. Очень точно её подметила Ю.Л. Смирникова: «По нашему мнению, при определении значения конституционного положения субъектов Федерации для исследования их финансово - правового статуса следует исходить из того, что, во-первых, основные конституционно - правовые признаки субфедеральных образований находят отражение в финансово - правовом статусе субъектов Федерации, а во-вторых, необходимость осуществления государственно - территориальными образованиями финансовой деятельности в рамках единой финансовой политики выступает неотъемлемым элементом конституционно - правового статуса субъектов Федерации».³²

Хотелось бы обозначить еще одну очень важную роль финансов (бюджета) субъекта в их взаимосвязи с его конституционно-правовым статусом. По нашему мнению, должно быть четкое соответствие, прямо пропорциональная связь между финансовыми ресурсами любого территориального образования и его конституционным статусом. Если мы исходим из того, что, пожалуй, самое главное предназначение бюджета - это нормальное функционирование публичного образования и всех его органов, то приходим к тому, что финансы - важнейший, базовый элемент, фундамент, на котором держится конституционно-правовой статус субъекта РФ. Чтобы «постройка» не развалилась, фундамент должен быть прочным, дабы без проблем выдерживать всю нагрузку не только в данный момент времени, но и в будущем, когда она может возрасти, а доходы сократиться. Соответственно, если у субъекта элементарно нет денег (права получать их), он не может осуществлять свои полномочия. Поскольку они, как мы установили, являются ядром конституционно-правового статуса, последний становится буквально пустым звуком. Чтобы фундамент был прочным, надо понимать, что субъект Федерации - это, в первую очередь, публично-правовое образование, политика которого определяется правами и свободами людей. Неспособность осуществлять свои полномочия поэтому, приведет не просто к умалению конституционного статуса и не к сокращению каких-то социальных выплат, а к неспособности исполнить свои обязанности перед населением, к массовому нарушению прав граждан. При этом важно не заваливать субъект финансами, а закрепить за ним определенные источники дохода, возможности покрыть дефицит бюджета за счет тех или иных источников - то есть, закрепить за ним определенные полномочия, которые будут отвечать условиям необходимости и достаточности, и предоставить определенную свободу действий. Если же мы будем идти по пути «отстегивания» денег без установления прав, это не просто подорвет принцип самостоятельности бюджетов, а приведет к полной деформации федеративной модели государства, к нездоровым федеративным отношениям.