3.2Совершенствование социальной инфраструктуры
В Конституции Российской Федерации п. 1 ст. 7 сформулированоположение, гласящее, что Российская Федерация является социальным государством.Поясняется, что на практике это означает направленность политики государства насоздание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.Государство возлагает на себя ряд социальных обязательств, связанных сгарантированием населению страны, каждому отдельно взятому человеку некоегодостойного и приемлемого с точки зрения общества уровня реализации его базовыхпотребностей: в жилье, пище, реализации своих способностей социально приемлемымобразом… Именно этого ориентира и предполагается в первую очередьпридерживаться при разработке и реализации государственной политики.
Однако в настоящее время можно констатировать, что проводимая впоследние годы в России политика реформ не оправдала возлагавшихся на нееожиданий. Намечалось освободить государство от «перегружающих» аппаратгосударственного управления несвойственных ему (и, как правило, неэффективно имвыполняемых) функций по прямому управлению хозяйственной деятельностьюпредприятий и организаций с тем, чтобы оно могло сосредоточиться на выполненииполномочий по обеспечению обществу тех услуг, для «производства»которых оно и существует, в том числе и на обеспечении необходимого уровнясоциальных гарантий населению. Вместе с тем, если судить по результатам,несмотря на то, что государственные структуры в нашей стране уже не участвуютпрямо в управлении функционированием отдельных экономических субъектов, нельзяговорить о повышении эффективности работы государственных учреждений вназванной сфере. Налицо явный кризис социальной сферы.
В качестве одной из основных причин подобного положения авторыконцепции монетизации льгот населению видят необоснованную завышенность уровнясоциальных гарантий населению. Подобные высказывания — фактически результат«оторванности» разработчиков реформы от реальной жизни. Проблема вовседаже не в огромном числе льготников, проблема — в механизме реализации льгот:выделяемые средства превращаются в неприкрытые дотации тем организациям,которые отвечают за непосредственное выполнение обязанности государственных имуниципальных органов по предоставлению социальных льгот. Эти средства, помнению экспертов, стали гарантированным источником немалых доходов, необусловленных почти никакими обязанностями. При этом получатели льготстановятся напрямую зависящими от тех, кто непосредственно предоставляет подразумеваемыепод ними социальные услуги.
Оценка стоимости пакетов социальных льгот производилась чиновниками«навскидку» либо их стоимость была сознательно занижена. Это незамедлило сказаться: повсеместно возникли проблемы в связи с реализациейизвестного Федерального закона N 122 о монетизации льгот.
Кроме того, выяснилась и слабая проработанность самого механизмазамены льгот денежными пособиями, никто почему-то не подумал о том, как этосделать и что должно быть сделано до того, как, собственно, начать переход кновой системе оказания социальной помощи. Результат — многочисленныевыступления жителей по всей стране (несколько поутихшие в последнее время — ноэтим не следует обольщаться). В итоге на сегодня, собравшись сэкономить,Правительство Российской Федерации уже израсходовало на проведение реформы помонетизации льгот в 1,5 — 2 раза больше запланированного.
Хронический недостаток бюджетных средств существенно ограничивалвозможности государства в проведении активной социальной политики, реализации лежащихна нем социальных обязательств. Недостаточные ассигнования обострили проблемуфинансирования бюджетных учреждений образования, здравоохранения, науки икультуры. Заметно ухудшилось в связи с этим положение дел с защитой социальныхи трудовых прав и гарантий граждан. Во многом именно это соображение лежит воснове проводимой реформы социальной сферы. Но сейчас наступило времяпрофицитных бюджетов (правда, профицитен в основном федеральный бюджет), иуровень профицита огромен. Требуется «всего лишь» грамотнораспорядиться появившимися возможностями, так как вряд ли настолькоблагоприятная ситуация будет длиться долго.
В этой связи насущной необходимостью является разработка и реальноевоплощение в жизнь системы минимальных стандартов социальных гарантий исоциальной помощи малоимущим гражданам страны, в целом — системы обеспечениянаселению возможности достойного уровня жизни (хотя бы на относительноприемлемом уровне). Мы не сомневаемся в возможности реализации предложенного,при этом предстоит осуществить следующие действия.
Первое. Решение данной наиважнейшей проблемы во многом зависит отполитики государства в области минимальных стандартов предоставления населениюсоциальных гарантий. Такие стандарты должны ответить на вопрос: какие и какогокачества социальные услуги и блага должны войти в «социальный стандартжизни» граждан на всей территории страны. Работа по установлению уровнясоциальных стандартов возможна лишь на базе реальной оценки минимальноприемлемого уровня жизни.
Второе. С одной стороны, понимая неотложность (неизбежность)монетизации льгот, с другой, полагаем, будет правильным отменить их вообще исделать конкретной адресную непосредственную помощь населению. Ориентир намипредложен — уже упомянутый «социальный стандарт жизни». Например,необходимо установить, базовую пенсию не в 900 рублей и «привязать»ее размер не к оторванной от реальной жизни минимальной месячной оплате труда,а в 2500 рублей, то есть сложившийся на начало текущего года по стране среднийуровень прожиточного минимума. Такой уровень должен стать базовым. На конечныйразмер пенсии повлияют и общий трудовой стаж, и «вредностьпроизводства», и «северный» стаж, и участие в ВеликойОтечественной войне, и военная служба вообще, и служба в частях Вооруженных СилРоссии на территории военных конфликтов и в «горячих точках»,инвалидность, служба в органах безопасности и в органах внутренних дел, участиев ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и бедствий… — этот переченьследует установить на уровне федерального закона. В случае, если в субъектеРоссийской Федерации уровень прожиточного минимума меньше среднероссийского,доплата производится из средств федерального бюджета, если выше — из средствбюджета субъекта Федерации.
Такая пенсия может быть от пяти до более чем десяти тысяч рублей,что соизмеримо с уровнем средней заработной платы в России и ее субъектах.
«Повышенный» уровень расходов реально обеспечить за счетгосударственного бюджета (в том числе и с привлечением средствСтабилизационного фонда, который и без того «худеет» вследствиеинфляции). Сам же Стабилизационный фонд вполне может пополняться за счетиспользования его средств на финансирование доходных проектов. При этом налицоявная экономия бюджетных расходов на содержание целого ряда социальных служб,занимающихся исключительно льготами, реальное упрощение механизма социальногообеспечения, ликвидация благоприятной почвы для должностных злоупотреблений всфере распределения «льготных» денег, наконец, может бытьдействительно достигнута «адресность распределения» социальнойпомощи.
Третье. Требуется радикальный подход к определению минимальногоразмера заработной платы. Существующая минимальная месячная оплата труда, мягкоскажем, фикция. Это не оплата труда, это минимальное пособие, не обеспечивающеев целом ряде регионов России приемлемого, допустимого уровня жизни людей, иособенно на селе. Даже «притянутый за уши» прожиточный минимумявляется более реальной оценкой того, сколько одному человеку необходимо простодля поддержания жизнедеятельности.
В качестве базового следует выделять не абстрактный минимальныймесячный размер оплаты труда, который как таковой лишь является длянедобросовестных работодателей основанием занижения заработной платы вдействительности, а минимальную почасовую оплату труда, как уже неоднократнопредлагалось ранее. Причем следует четко развести такие понятия, как минимумсоциальной помощи (зависящий напрямую от оценки социальных услуг, входящих в«социальный стандарт жизни»), минимальная оплата труда (какминимальный уровень стоимости трудовых услуг и также производный от«социального стандарта жизни») и минимальная ставка штрафа (вкачестве каковой сегодня зачастую и выступает минимальная месячная оплататруда).
Минимальный часовой размер оплаты труда может быть обозначен науровне, например, в 70 рублей (примерно 2,5 долл. США по текущему курсу). При20 рабочих днях в месяц и 8-часовом рабочем дне это составит 11200 руб. Это негарантированная за счет бюджета государства оплата труда, это стандарт оплатытруда, устанавливаемый государством. Кроме того, такой уровень оплаты трудабудет в какой-то мере стимулировать потребительский спрос, рост которого обычноблагоприятно отражается на отечественном производителе в первую очередь.
Конечно, предложенный подход потребует снижения начислений на фондоплаты труда (единого социального налога). Мы полагаем, что такой шаг станетэффективным стимулом для работодателей вывести из тени значительные объемысредств и, как следствие, в том числе увеличить уровень поступлений вгосударственный бюджет. Однако данная мера должна сопровождаться парными ейпреобразованиями в сфере установления адекватной минимальной оплаты труда,только в этом случае можно рассчитывать на полезный эффект.
Четвертое. Такая постановка вопроса делает как никогда актуальной необходимостьобязательной разработки долгосрочной Программы социально-экономическогоразвития Российской Федерации, причем не в виде декларации общих принципов инаправлений деятельности, а в формате конкретных проектов и механизмов,подразумевающих реальные результаты и комплексную оценку эффекта от ихреализации.
Ранее уже высказывались предложения по поводу реформирования системыбюджетно-финансового обеспечения регионального социально-экономическогоразвития, финансовой базой которой мог бы стать Фонд стабилизации и развитиясубъектов Федерации, аккумулирующий средства, направляемые на обеспечениестабильного финансирования текущих бюджетных расходов субъектов Федерации ирасходов на нужды регионального развития.
В декабре 2003 г. в соответствии с изменениями в Бюджетном кодексебыл образован Стабилизационный фонд Российской Федерации. В нем ужеаккумулированы огромные финансовые ресурсы, на июль текущего года — околоодного триллиона рублей! При этом в качестве основной цели данного фонданазывается лишь одна: финансирование дефицита бюджета. В этом смысле средствафонда оказываются простым запасом, который либо будет лежать практически бездвижения (расходование его средств на иные — кстати, не указанные в законе — цели может производиться только при превышении суммой на счете фонда порога в500 млрд. руб.), либо просто проедаться.
Для сохранения средств Стабилизационного фонда в условиях инфляции,получения дохода от их использования они должны вкладываться в высокодоходныеценные бумаги — внимание! — за рубежом! Так считают в Правительстве РоссийскойФедерации. Государство, борясь с «утечкой капиталов» из России, самонаходится в первых рядах экспортеров финансовых ресурсов. Возможно, такоераспоряжение средствами фонда было бы оправдано в случае действительнодоходного их применения, однако, по данным Счетной палаты Российской Федерации,за 2004 год инфляционные потери от такой «экономии» составили 23млрд. руб.
К сожалению, мы рискуем повторить кризис середины 80-х годовпрошлого века, когда экономика, не способная обеспечить должный уровеньпроизводства продукции для нужд потребления населения, оказалась еще и бездостаточного притока средств от экспорта нефти и природного газа. Гораздо болееэффективным способом использования этих средств могло бы стать ихинвестирование в проекты социально-экономического развития Российской Федерациии ее территорий, разумеется, при условии изменения механизма управлениясоциально-экономическим развитием в государстве, который на практикеспособствует простому «распылению» средств, не дающему реальнойотдачи.
Радикальное изменение основ функционирования Стабилизационного фондадолжно опираться на четкие принципы выделения средств на нуждысоциально-экономического развития. Основополагающий, обязательный принцип, набазе которого будут приниматься управленческие решения по финансированиюрегиональных социально-экономических мероприятий (планов, программ), — принципэффективности программ развития, достижения ими того полезного результата, накоторый они нацелены. Подразумевается одна общая цель выделения этих средств — финансирование общегосударственной и/или региональных Программсоциально-экономического развития и мероприятий в их рамках, которые определеныв процессе реализации алгоритма государственного управления социально-экономическимразвитием в государстве и регионах. В качестве отчета об использовании этихсредств будет служить итоговая оценка эффективности Программ, на основе которойпринимается решение о целесообразности выделения средств или, например, о необходимостипрямого вмешательства Федерации в процесс управления развитием региона.
Средства, выделяемые на реализацию таких Программ, в том числедолжны направляться и на финансирование высокодоходных проектов, способныхобеспечить наполнение бюджетов всех уровней и принести доход от реализации всемучастникам — и государству, и субъектам Федерации; такие доходы, в своюочередь, могут использоваться как источник доходов Стабилизационного фонда.
Пятое. Нам представляется очевидной необходимость установления новойсистемы налогообложения. До сих пор вся основная тяжесть налогообложенияпланомерно перекладывается на граждан. При этом говорим об общепринятой мировойпрактике эффективного налогообложения. Да, вероятно, основная масса налоговыхплатежей вносится в бюджеты государства и муниципалитетов физическими лицами,но в России, в отличие от зарубежных государств (и, в частности, развитыхзападных стран, на опыт которых так любим ссылаться), практикуется повышениеналоговой нагрузки на наименее обеспеченных материально граждан. Пресловутаяединая ставка подоходного налога на физических лиц в 13% дает лишьдополнительную выгоду сверхбогатым. К тому же в реальности нет абсолютно длявсех одинаковой ставки подоходного налога. Ставка налога на доходы в видедивидендов по акциям (которые в основном и являются источником доходов наиболеебогатых людей в нашей стране) составляет вообще только 9%. То есть чем тыбогаче и больше можешь дать обществу, тем меньше, наоборот, отдаешь, чем беднее- тем больше.
Прогрессивная шкала налогообложения стала реальной необходимостью ис точки зрения декларируемой «социальной справедливости», и с точкизрения регулирования сверхдоходов, и как средство обращения в пользу всегообщества природно-ресурсной ренты. В условиях значительного имущественногорасслоения, огромного разрыва в доходах между наиболее богатыми и наиболеебедными слоями населения к ее разработке и внедрению в жизнь следует подойти,детально исследовав последствия.
Например, предлагаемые сейчас варианты налоговой реформы конструируютсятаким образом, что повышение ставки подоходного налога наиболее сильноотразится на «средних» слоях населения, доходы которых едваперешагивают рубеж в 15 — 20 тыс. руб. в месяц: именно начиная с этой величиныдоходов предлагается вводить прогрессивные ставки налогообложения. А ведь этоне уровень сверхдоходов, такие доходы едва-едва начинают давать возможность нетолько оплачивать коммунальные услуги, проезд в транспорте и покупать продукты,но и произвести более крупные «инвестиционные» расходы, приобретая,например, что-либо в кредит с реальной способностью оплачивать ежемесячныевзносы. И эта возможность будет «подрезана» такого родапрогрессивными ставками налогов. К формированию шкалы налогообложения следуетподойти более ответственно и обдуманно и соотносить ее опять же с«социальными стандартами жизни» в Российской Федерации.
И последнее. Реализуя реформы в сфере государственного управления исоциального развития, следует постоянно сопоставлять их возможные результаты иэффект с тем, какое влияние они оказывают на уровень жизни населения инасколько они способствуют развитию общества. Если существует сомнение вреальной полезности реформ, последствия их проведения требуют серьезной иобстоятельной оценки. Без осуществления таковой, равно как и без детальнойпроработки самого механизма реализации изменений, ожидать положительногорезультата будет необоснованной самонадеянностью.