§ 3. Федеральное Собрание Российской Федерации

Многообразие задач государственного управления, невероятная сложность его объекта предопределяют внутреннее разделение государственного аппарата с выделением в нем специализированных ветвей власти (по горизонтали) и вертикальной иерархизацией всех видов государственных органов. Статья 10 Конституции РФ закрепляет принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, хотя системный анализ других ее статей дает основание для отграничения наряду с названными президентской и прокурорско-надзорной властей*(104).

Формула ст. 10 Конституции Российской Федерации в позитивном смысле означает не буквальное разделение единой государственной власти на несколько частей, а, во-первых, разграничение полномочий различных видов государственных органов и, во-вторых, организационную неподчиненность последних друг другу за рамками конституционных процедур. Все ветви власти получают полномочия не друг от друга, а непосредственно от народа (п. 1 ст. 3 Конституции), что означает неконституционность любых попыток любых государственных органов или должностных лиц присвоить себе всю полноту государственной власти или полномочия других государственных подсистем (п. 4 ст. 3 Конституции)*(105).

Итак, государственная власть в России едина (имеет один источник - волю народа и единую, конституционную основу), но внутренне разделена путем функциональной специализации отдельных своих ветвей при их организационной неподчиненности друг другу. Все ветви власти обязаны взаимодействовать между собой, в том числе совместно участвовать в разработке и реализации единых государственных программ; все ветви власти связаны между собой набором "сдержек" и "противовесов".

Особое место в системе разделенно-соединенных властей принадлежит законодательной власти, которую на общероссийском уровне олицетворяет Федеральное Собрание Российской Федерации. Статья 94 Конституции Российской Федерации определяет его как парламент, являющийся представительным и законодательным органом Российской Федерации*(106).

Главная функция Федерального Собрания - законодательствование, т.е. принятие законов и других нормативных актов, формирование нормативной основы деятельности государства и общества. Иначе говоря, оно специализируется на участии в стратегическом управлении, на формулировании и закреплении наиболее фундаментальных ценностей и долговременных стандартов государственной и общественной жизни, воспринимаемых в качестве исходных государственными органами, другими субъектами оперативно-управленческой активности и правоприменения.

Федеральное Собрание законодательствует по всем вопросам, относящимся к компетенции Российского государства. А это вопросы, во-первых, исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции); во-вторых, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции); в-третьих, вновь возникшие в практике государства и еще не получившие необходимого нормативного закрепления (так называемые новые предметы ведения). Право Российской Федерации в лице Федерального Собрания законодательствовать в сфере новых предметов ведения вытекает из обладания Россией свойством государственного суверена (п. 1 ст. 4 Конституции), поскольку суверенитет выражается и в принципиальной неограниченности власти суверена (в возможности ее ограничения исключительно им самим). Отметим, что данным правом обладают также соответствующие органы субъектов Федерации (ст. 73 Конституции).

Федеральное Собрание вправе законодательствовать и по вопросам, относящимся к компетенции субъектов Федерации, однако при возникновении в этом случае противоречий между общефедеральными актами и аналогичными актами субъектов в силу п. 6 ст. 76 Конституции действуют (должны действовать) акты субъектов Федерации. Но если субъекты Федерации добровольно передают свои полномочия центру, приоритет принимаемых в их рамках общефедеральных законов неоспорим.

Конституция Российской Федерации 1978 г. в последних своих редакциях предусматривала право высшего законодательного органа страны давать официальное толкование общероссийских законов. Конституция 1993 г. право на толкование общероссийских законов прямо за Федеральным Собранием не закрепляет, тем не менее названное право (право на аутентичное толкование) реально и является подразумеваемым конституционным полномочием Федерального Собрания. Дело в том, что право на аутентичное толкование входит в содержание более широкого права на законодательствование, а потому не нуждается в специальном нормативном фиксировании ("кто управомочен к большему, управомочен и к меньшему"). Процедурно акты толкования подлежат принятию в порядке, совпадающем с порядком принятия толкуемых законов. В то же время Конституция не дает однозначного ответа на вопрос о правомочности Федерального Собрания толковать те конституционные нормы, которые в силу ее ст. 135 не могут пересматриваться самим Федеральным Собранием (нормы гл. 1, 2, 9 Конституции). Видимо, правом официального толкования этих конституционных положений обладает только Конституционный Суд РФ (п. 5 ст. 125 Конституции).

Конституция учреждает Федеральное Собрание как, повторим, представительный орган Российской Федерации. Следовательно, Федеральное Собрание призвано при отправлении всех своих функций учитывать настроения, волю, объективные интересы всего общества, вправе и обязано представлять население России вне и внутри страны и, в частности, перед другими ветвями власти. В отличие от исполнительных, судебных, прокурорских органов, парламент, в первую очередь, принадлежит не государственному аппарату, а гражданскому обществу. Профессиональный государственный аппарат и общество взаимопроникают друг в друга, и парламент как раз и служит формой проникновения общества в госаппарат.

Элементом представительной системы общества является и Президент Российской Федерации, избираемый в ходе всенародных выборов, однако для выполнения стоящих перед ним задач он вынужден постоянно опираться на исполнительную вертикаль власти, должен быть заинтересован в ее лояльности по отношению к себе. Парламент и Президент - суть представительских институтов, но Президент пытается формулировать и выражать интересы гражданского общества с помощью класса государственных чиновников, а парламент - опираясь непосредственно на негосударственные объединения и механизмы: электорат, политические партии, общественные организации, Церковь и т.п. (естественно, данный тезис отражает не жесткую закономерность, а тенденцию, некоторую социальную предрасположенность).

Функция представительства выражается в ряде задач, которые Федеральное Собрание не может не ставить перед собой. Это: а) выявление основных социальных позиций по обсуждаемым парламентом вопросам и объективно существующих в обществе противоречий; б) "притирка" несовпадающих воззрений, идеологий при выработке парламентских решений (поиск социального компромисса); в) спускание социальных "паров"; г) легитимация государственного аппарата путем преодоления отчужденности между обществом и государством.

Правовое регламентирование формирования Федерального Собрания. В качестве способа формирования Федерального Собрания РФ Конституция РФ позиционирует избрание по отношению к Государственной Думе и собственно формирование по отношению к Совету Федерации. Сама же процедура формирования урегулирована двумя федеральными законами: Федеральным законом от 20 декабря 2002 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и Федеральным законом от 5 августа 2000 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"*(107).

Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации" был внесен Президентом РФ В.В. Путиным в рамках программы по углублению конституционной реформы в Российской Федерации. Согласно данному федеральному закону, член Совета Федерации - представитель законодательного (представительного) органа государственной власти избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа (в двухпалатных органах - на срок полномочий палаты). Член Совета Федерации - представитель исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации назначается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, однако указ о назначении может быть отменен соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти двумя третями голосов.

Отметим, что вопрос относительно порядка формирования Совета Федерации до сих пор остается проблемным. С 1993 г. данный порядок менялся трижды, причем самым кардинальным образом. С порядком комплектования верхней палаты связан один любопытный конституционный феномен. Речь идет о том, что в рамках Конституции РФ произошла замена представительства субъектов Федерации как региональных сообществ граждан на представительство органов государственной власти этих же регионов. Избираемый непосредственно гражданами Совет Федерации РФ после 1995 г. стал формироваться на основе представительства законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов.

Существующий в настоящее время принцип формирования Совета Федерации оценивается крайне неоднозначно. С одной стороны, отмечается, что сделан важный шаг к формированию постоянно действующей, профессиональной "верхней" палаты российского парламента, что чрезвычайно важно с точки зрения становления и дальнейшего развития российского парламентаризма. С другой - справедливо говорится, что предложенный принцип формирования Совета Федерации неизбежно повлечет снижение политического веса и влияния Совета Федерации на общественную и государственную жизнь (особенно если учесть, что параллельно создан совещательный орган глав регионов при Президенте Российской Федерации - Государственный Совет)*(108).

Представляется, что действующий принцип формирования Совета Федерации носит временный, промежуточный характер. Причем можно с известной долей уверенности предположить, что Российская Федерация рано или поздно вернется к наиболее предпочтительному с точки зрения общих закономерностей и тенденций парламентаризма выборному принципу формирования Совета Федерации*(109).

В отличие от Совета Федерации, Государственная Дума призвана выражать интересы всего населения Российской Федерации, независимо от региональных различий. Это отражается и в компетенции, и в механизме формирования, и в количественном составе Государственной Думы. Если Совет Федерации в настоящее время состоит из 166 членов (по 2 представителя от 83 субъектов Российской Федерации), то Государственная Дума - из 450 депутатов. Более широкий количественный состав Государственной Думы позволяет ей образовать значительное число депутатских комитетов и комиссий, охватывающих основные направления внутренней и внешней политики.

В соответствии с Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (с изменениями от 23 июня 2003 г.) 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным избирательным округам (один округ - один депутат), образуемым на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, за исключением избирательных округов, образуемых в субъектах Российской Федерации, в которых число избирателей меньше единой нормы представительства; 225 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями, избирательными блоками.

В настоящее время процедура избрания депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ коренным образом изменилась.

Были внесены изменения в Федеральный закон "О политических партиях", в соответствии с которыми политические партии зафиксированы в качестве единственного вида общественного объединения, обладающего правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти*(110).

В соответствии с Законом о новом порядке формирования Государственной Думы, принятым 22 апреля 2005 г. Государственной Думой в третьем чтении, в партийные списки могут быть включены и беспартийные, если их число не превышает 50% от общефедерального списка партии. Но по-прежнему спорным остался вопрос о возможности отказа от парламентской деятельности кандидата в депутаты от партии, выигравшей выборы. 18 мая 2005 г. Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" был подписан Президентом РФ.

Основной новацией данного нормативно-правового акта является переход от смешанной системы выборов в Государственную Думу (половина депутатов избираются по пропорциональной системе, а половина - по мажоритарной системе относительного большинства по одномандатным округам) к полностью пропорциональной избирательной системе. Предлагаемый переход к полностью пропорциональной системе выборов Государственной Думы РФ, вне всякого сомнения, самым положительным образом*(111) скажется на формировании в России современной партийной системы, также он упрощает избирательную механику*(112).

Рассматривая природу, а также место Федерального Собрания РФ в системе органов государственной власти и политической системе Российской Федерации, стоит заметить, что в настоящее время российский парламент являет собой не только органичную составляющую системы федеральных органов власти, но и, пожалуй, единственный орган государственной власти, в рамках которого (в виде парламентских фракций) еще возможны политические споры и борьба за власть той или иной политической идеи.

Структура Федерального Собрания. Статья 95 Конституции РФ устанавливает двухпалатную структуру Федерального Собрания РФ. Такая структура закреплена в ст. 11 Конституции РФ, что означает недопустимость ее изменения в рамках действия Конституции РФ. Двухпалатная структура парламента является типичным признаком федеративных государств мира*(113) и также может быть отнесена к характеристикам конституционного статуса Федерального Собрания Российской Федерации.

Анализируя природу обеих палат Федерального Собрания РФ, необходимо отметить их неоднозначность. Особенно четко это прослеживается на примере Совета Федерации, природа которого такова, что позволяет говорить, как минимум, о двух значениях данной палаты российского парламента.

Во-первых, это федеральный конституционный орган России, выражающий ее федеративно-государственный характер. Отражая мнения и интересы субъектов Федерации, верхняя палата получила неофициальный, но вполне заслуженный статус "палаты российских регионов", посредством которой субъекты принимают участие в федеральном законотворчестве и управлении страной. В этом суть федеративной составляющей природы Совета Федерации. Другая ее составляющая в том, что верхняя палата российского парламента есть государственный орган всей Федерации, ее акты направлены не отдельным субъектам, а всему государству - Российской Федерации в целом*(114).

Во-вторых, Совет Федерации предстает в виде внутриструктурного подразделения Федерального Собрания России, осуществляющего установленные Конституцией РФ представительские, законодательные, контрольные и иные функции. Таким образом, являясь федеральным государственным органом, Совет Федерации одновременно выступает частью общероссийского парламента.

Вместе с тем до настоящего времени дебатируется главный вопрос о целесообразности Совета Федерации. Так, О. Морозов полагает, что вопрос о роли и месте Совета Федерации пока не нашел своего политического и правового решения, а потому по прошествии некоторого времени может появиться повод для более серьезного и глубокого рассмотрения вопроса о том, нужен ли России двухпалатный парламент*(115). При этом, представляется, что это достаточно спорное заявление, особенно в части указания на неопределенность конституционно-правового статуса Совета Федерации.

Говоря о целесообразности второй палаты, известный французский государствовед М. Прело подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций. "В федеральном государстве, - указывает бельгийский профессор А. Ален, - двухпалатная система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламент рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил. Отсюда участие территорий в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, что является существенной чертой федерального государства. Такая процедура - прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования"*(116).

Суждений, доказывающих существование связи между формой государственного устройства и организационной структурой парламента, достаточно много. "Двухпалатность Федерального Собрания, - замечает по этому поводу М.В. Баглай, - выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа"*(117).

Другой аргумент в пользу целесообразности верхней палаты связан со специфической конституционной функцией, осуществляемой ею. Она представляет собой противовес нижней палате. Средоточие парламентской власти в руках единственной палаты расценивается как политический риск, от которого требуется действенная защита. Доказывая полезность учреждения американской конституцией двухпалатного парламента, Дж. Мэдисон и А. Гамильтон отмечали, что необходимость сената указывает "на наклонность всех законодательных ассамблей поддаваться внезапным вспышкам бурных страстей и, идя на поводу у крамольных верховодов, принимать не продуманные пагубные решения"*(118).

Разделение Федерального Собрания РФ способствует уравновешиванию законодательной власти. В этом смысле Совет Федерации выступает элементом внутрипарламентской системы "сдержек и противовесов". По выражению Б.Л. Вишневского, в современной России, решившей реализовать подобную модель, к "законодательному двигателю" в лице Государственной Думы приставили "законодательный тормоз" в образе Совета Федерации*(119). Даже в инициированном самим Советом Федерации процессе повышения его роли в законотворческой деятельности усматривается проявление того самого сдерживающего, тормозящего начала. Реализуя его, Совет Федерации вынуждает Государственную Думу действовать осмотрительнее.

Таким образом, необходимо отметить, что Совет Федерации выражает федеративный характер государственного устройства России, соединяет в единое целое интересы федерального центра и регионов. Одновременно Совет Федерации - это орган, обеспечивающий в структуре Федерального Собрания РФ внутреннее равновесие палат.

Определенным предметом споров стало использование в отношении Совета Федерации таких терминов, как "верхняя палата", "вторая палата". К примеру, авторы учебного пособия "Парламентское право России" указывают на необоснованность использования понятий, некорректных по отношению к палатам Федерального Собрания РФ (сенат, нижняя и верхняя палаты). Они неадекватно отражают существо дела, ибо к таким понятиям не обращается Конституция РФ и текущее законодательство. Они также чужды науке, поскольку позаимствованы из журналистской лексики*(120).

Вместе с тем представляется, что отсутствие в Конституции России терминов "нижняя", "верхняя", "вторая палата" не дает никаких оснований избегать их вообще. Так, авторы комментария к Конституции РФ, обсуждая данный вопрос, подчеркивают: "Конституция не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней, однако сложившееся в мировой практике различие между верхними и нижними палатами парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а Государственную Думу - как нижнюю палату Федерального Собрания"*(121). Не считали антинаучным использование этих понятий авторы различных исторических поколений, научных школ и стран.

По мнению В.Е. Чиркина, палаты парламента принято называть нижней и верхней в силу того, что эти наименования имеют исторический характер*(122). Указанными терминами полна различного рода справочная литература*(123).

Говоря об условности такой терминологии, С.А. Авакьян связывает ее возникновение с законодательным процессом. Проект закона как бы совершает путь снизу вверх, отсюда характерное выражение "принцип верхней и нижней палат"*(124). Примерно в таком же ключе рассуждает М.В. Баглай. Деление палат на нижнюю и верхнюю он связывает с тем, что первая, или нижняя, палата играет более значимую роль в законодательном процессе. Поскольку основная тяжесть в этом плане падает на Государственную Думу, Совет Федерации стали называть второй палатой или сенатом*(125).

Правовая регламентация внутренней работы Федерального Собрания РФ. В соответствии со ст. 99 Конституции РФ конституционное закрепление Федерального Собрания РФ как постоянно действующего органа означает, что оно является парламентом Российской Федерации, поскольку только парламенту демократического государства свойственно такое качество, как постоянная деятельность его в пленарном составе. Это качественное свойство федерального парламента существенно отличает его от бывших верховных советов России, которые собирались на свои сессии, каждая из которых длилась не более 2-4 дней. При такой работе говорить о нормальном процессе законотворчества было бы ошибочным. Только непрерывная работа Федерального Собрания РФ обеспечивает планомерную работу по выполнению программы законотворчества парламентом Российской Федерации. Парламентские каникулы не изменяют общей оценки Федерального Собрания РФ как постоянно действующего парламента Российской Федерации. Такой характер деятельности Федерального Собрания РФ закреплен в регламентах обеих палат Федерального Собрания*(126). Действующий Регламент Совета Федерации от 30 января 2005 г. - уже третий по счету. Государственная Дума приняла два регламента, в действующий - от 22 января 1998 г. - уже более 40 раз вносились изменения и дополнения.

Палаты устанавливают внутренний распорядок своей деятельности не только в регламентах, но и отдельными решениями. Так, согласно Регламенту Государственной Думы РФ (ст. 217), процедуры проведения заседаний палаты, рассмотрения иных вопросов ее деятельности, не предусмотренные Регламентом, принимаются на заседании палаты и оформляются протокольно.

Статус депутатов Совета Федерации и Государственной Думы. Основная обязанность депутатов - осуществление законодательной власти в составе своих палат в качестве представителей субъектов Федерации (депутаты Совета Федерации) и непосредственно населения (депутаты Государственной Думы). Конституция и федеральное законодательство наделяют депутатов и иными полномочиями, необходимыми для участия в реализации функций палат и выражения интересов граждан. Современное законодательство о статусе депутатов отказалось от принципа императивности депутатского мандата, характерного для советской эпохи. Императивность мандата означает, что депутаты и после избрания жестко связаны волей избирателей: реализуют наказы последних, могут быть отозваны ими в любой момент. Депутаты Федерального Собрания при отправлении полномочий руководствуются Конституцией, федеральными законами, регламентами своих палат, предвыборной программой и собственными убеждениями*(127). Дача наказов, обязательных к исполнению, и отзыв депутатов избирателями законодательно не предусмотрены.

В то же время постоянное общение с избирателями - обязанность всех депутатов. Они рассматривают поступающие к ним предложения, заявления и жалобы граждан, способствуют правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов, ведут прием граждан, изучают общественное мнение, вносят в интересах граждан предложения в государственные и местные органы, общественные организации, информируют избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации.

Одно и то же лицо не может одновременно являться депутатом обеих палат Федерального Собрания. Депутат Думы, кроме того, не может быть депутатом любых других представительных органов.

Срок полномочий депутатов обеих палат начинается со дня их избрания и прекращается для думских депутатов с момента начала работы Думы нового созыва, а для депутатов Совета Федерации - с момента признания полномочий заменяющих их представителей субъектов Федерации. Сохранение за депутатами прежнего созыва полномочий до начала реальной работы нового депутатского корпуса связано с необходимостью обеспечить непрерывное функционирование Федерального Собрания и непрерывность представительствования в нем субъектов Федерации, избирательных округов, избирателей*(128).

Полномочия депутатов могут прекращаться досрочно в случаях, если: а) есть письменное заявление депутата о сложении полномочий; б) депутат утратил гражданство Российской Федерации; в) вступил в законную силу обвинительный приговор суда в отношении лица, являющегося депутатом; г) вступило в законную силу решение суда о признании гражданина, являющегося депутатом, недееспособным; д) вступило в законную силу решение суда об объявлении гражданина, являющегося депутатом, умершим; е) смерти депутата. Полномочия депутата Думы прекращаются досрочно также в случаях: а) избрания его депутатом еще одного представительного органа государственной или местной власти, если в течение месяца со дня избрания от него не поступило копии письменного заявления о сложении полномочий депутата такого органа; б) поступления депутата на государственную службу, занятия им другой оплачиваемой должности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности; в) роспуска Государственной Думы Президентом. Решение о досрочном прекращении полномочий депутата во всех перечисленных случаях, кроме роспуска Думы, принимается соответственно Советом Федерации или Государственной Думой в форме постановления, в котором фиксируется день прекращения полномочий. При роспуске Думы полномочия ее депутатов прекращаются со дня роспуска*(129).

Приведенный перечень является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию (скажем, нельзя досрочно прекратить полномочия депутатов, не посещающих заседания палат, совершивших аморальные поступки и т.д.). В этом заключена существенная гарантия депутатской независимости и права избирателей (субъектов Федерации) самостоятельно определять своих представителей в палатах парламента.

Основными формами деятельности депутатов являются: участие в заседаниях палат, работе комитетов и комиссий палат; выполнение поручений палат и их органов; участие в парламентских слушаниях; обращение с депутатскими запросами; работа с избирателями. Депутаты Думы также участвуют в работе депутатских объединений (фракций и депутатских групп) и обращаются с вопросами к членам Правительства на заседаниях палаты.

Депутаты обязаны принимать личное участие в заседаниях палат, комитетов, комиссий и пользуются правом решающего голоса при голосовании по всем рассматриваемым здесь вопросам. При невозможности присутствовать на заседании по уважительной причине депутат заблаговременно информирует об этом руководителя палаты, комитета или комиссии. Депутаты Совета Федерации вправе присутствовать на всех заседаниях Государственной Думы, а депутаты Государственной Думы - на всех заседаниях Совета Федерации.

По вопросам депутатской деятельности депутаты пользуются правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований. Все органы, учреждения, организации, должностные лица, к которым обратился депутат, обязаны безотлагательно дать ему ответ или предоставить запрашиваемые документы. При необходимости провести в связи с обращением депутата дополнительную проверку или дополнительно изучить какой-либо вопрос руководитель органа, учреждения, организации, должностное лицо обязано сообщить об этом депутату в трехдневный срок со дня получения обращения. Окончательный ответ дается депутату не позднее 20 дней со дня обращения. Депутаты имеют право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных ими в обращении вопросов, в том числе на закрытых заседаниях соответствующих органов, учреждений, организаций. Вместе с тем депутаты не вправе вмешиваться в деятельность органов дознания, следователей и судов*(130).

Наиболее весомая гарантия свободной деятельности депутатов - их неприкосновенность. В течение всего срока полномочий депутаты не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску или допросу без согласия палаты, членами которой являются, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Неприкосновенность депутата распространяется на его жилое и служебное помещения, багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, используемые средства связи, а также на принадлежащие ему документы. Депутаты обеих палат не могут быть привлечены к уголовной и административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления или клевета и другие нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством. Депутаты обеих палат вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданским и уголовным делам об обстоятельствах, ставших им известными в связи с выполнением депутатских обязанностей*(131).

Вопрос о лишении депутатской неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой парламента. Совет Федерации или Государственная Дума не позднее чем в недельный срок со дня внесения рассматривает представление, принимает по нему мотивированное решение и в трехдневный срок извещает о нем Генерального прокурора. При необходимости от Генерального прокурора могут быть истребованы дополнительные материалы. В рассмотрении вопроса о лишении неприкосновенности вправе участвовать сам депутат. О прекращении уголовного дела либо о вступившем в законную силу приговоре суда в отношении депутата, ранее лишенного неприкосновенности, орган дознания, следователь либо суд в трехдневный срок сообщают палате парламента.

Депутаты обеих палат вправе иметь до пяти помощников: по работе в данной палате (одного помощника) и в округах-регионах. Помощники депутата работают на постоянной основе, принимаются в штат той палаты, членом которой является депутат, или в штат аппарата исполнительного органа, на территории которого депутат поддерживает связь с избирателями. Кроме того, депутаты могут иметь и добровольных помощников, работающих на общественных началах.

Функции Федерального Собрания как органа государственной власти и их содержание. Политологи называют следующий набор функций парламента: представительная; правотворческая, законодательная; функция политического контроля и привлечения к ответственности; функция обеспечения политической гласности; функция легитимации*(132). При определении компетенции парламента кроме законодательной, представительной, контрольной функций называются также ратификация и денонсация международных договоров; формирование государственных органов и учреждений; полномочия в области суда, обороны и безопасности*(133). Совокупность функций и полномочий в отношении определенных предметов ведения образует компетенцию законодательного органа. Специфичность компетенции парламента в сравнении с компетенцией иных государственных органов связана с его природой как высшего представительного органа, осуществляющего законодательную власть. Парламент сам вправе определять свою компетенцию путем принятия законов и даже конституции (в тех государствах, где конституция принимается или утверждается парламентом). Он формирует также основополагающие акты о компетенции органов исполнительной и судебной власти, устанавливает основы их взаимодействия и сферы ведения.

Помимо перечисленных функций парламента выделяют еще ряд, среди которых необходимо отметить функцию обратной связи и стабилизирующую функцию*(134).

Таким образом, из вышесказанного следует, что парламент выполняет следующие функции:

- законодательную;

- представительную (включая функцию политической гласности);

- легитимизационную (включая функцию по ратификации международных договоров);

- финасово-бюджетную (объединяет бюджетную и налоговую функции);

- контрольную (включая функцию привлечения к ответственности);

- властную;

- функцию обратной связи;

- стабилизационную;

- идеологическую.

Необходимо отметить, что указанные функции можно разделить на формализованные в законе (представительная, законодательная, контрольная, легитимизационная и финансово-бюджентная) и вытекающие из сущности парламентской власти (стабилизационная, идеологическая, функция обратной связи и властная). Кроме того, в силу политико-правовой природы парламентского органа его функции вполне обоснованно было бы разделить на основные (представительная и законодательная) и дополнительные*(135) (все остальные функции).

Отметим, что для российского парламента свойственны все вышеперечисленные функции. Вместе с тем использование их российским парламентом происходит крайне неравномерно, дискретно и неэффективно.

Первая и главная функция парламентаризма - законодательная. Парламент, по существу, и создается как орган законодательной власти. Его основная функция, причем, как правило, зафиксированная в Конституции, - принятие законов или других нормативно-правовых актов. Закон регулирует все общественные отношения в стране и на международной арене. Он направлен на защиту интересов государства, потребностей основных классов и социальных групп, а также отдельных личностей. Назначение закона и законодательной функции парламента - обеспечить благосостояние, счастье и процветание граждан страны, государства в целом.

Рассматривая представительную функцию парламента, необходимо отметить, что парламент - это единственный официальный орган народного представительства. Его представительная функция фиксирует связь с народом, нацией. Универсальность такого представительства, конечно, относительна, поскольку нацию, народ представляют граждане, которые имеют и реализуют конституционное право избирать и быть избранными. При всем разнообразии народного представительства есть нечто общее - парламентарии призваны выражать те общественные интересы, которые обеспечивают выполнение главной, законодательной функции парламента.

Представительство интересов различных групп населения - важнейшая функция любого парламента любой страны. Реализация этой функции достигается путем организации выборов, когда в основу избирательной системы кладется сословный, классовый или социально-групповой принцип. Смысл представительной функции в том и состоит, чтобы в парламенте были представители от всех основных социальных слоев и групп населения, чтобы они могли отстаивать свои интересы в принимаемых законах и других нормативно-правовых актах.

Считается, что право представительства - важнейший признак демократии, позволяющий в то же время избежать непродуманного или злонамеренного решения. Именно в борьбе за право представительства рождается парламентаризм и связанные с ним политические доктрины*(136).

Здесь существует один аспект, который серьезным образом характеризует парламент, как орган представительной власти. Как справедливо замечает Г. Махачев, представительство бывает разного рода. Например, избираемый народом президент также является его представителем. Но его не называют представительским учреждением не столько по той причине, что он единоличен и нет коллегиальности, сколько исходя из его функций*(137).

Освещая представительную функцию парламента, необходимо заметить, что в реальной жизни мнение граждан слабо влияет на деятельность законодателей. Это объясняется разной степенью заинтересованности, информированности и политической вовлеченности граждан. В большинстве развитых стран в парламентских выборах принимает участие всего лишь от одной трети до половины избирателей, пользующихся правом голоса. Это дает понять, какова степень пассивности граждан и как условно бывает представительство законодателей, пользующихся поддержкой меньшей части электората. Так что для значительных слоев населения представительная функция парламентаризма носит часто второстепенный характер. Тем не менее, она сохраняется, поскольку помогает сводить к общим интересам системы противоречивые интересы и устремления различных слоев и групп населения, позволяет учитывать социально-политические сдвиги в обществе и корректировать государственный курс в нужном направлении. Таким образом, приходится констатировать, что, по сравнению с ранним периодом парламентаризма, в настоящее время представительная функция парламента имеет гораздо меньшее значение. И дело не только в политической пассивности и неосведомленности граждан. Важным фактором в данной ситуации выступает повышение независимости законодателей от своих избирателей. Так, рост населения, национально-этнической и социальной дифференциации избирательных округов, размывание региональных и местных различий, увеличение числа общенациональных программ, усложнение законодательства - все это неизбежно расширяет свободу действий парламентариев. И особенно, когда это касается внешнеполитической и военной сфер, поскольку названные области менее всего знакомы избирателям. Законодатели же опираются на суждения экспертов, большинство из которых работает в органах исполнительной власти. Поэтому в данном случае парламентарии из представителей избирателей превращаются в своего рода посредников между бюрократической машиной и электоратом*(138).

В отличие от представительной функции, которая позиционируется в самом названии парламента (как органа законодательной, представительной власти в стране), функция легитимизационная не столь явная, но в настоящее время не менее существенная, нежели функция представительная. Под легитимностью (от лат. legitimus - согласный с законами, законный, правомерный) понимается состояние того или иного политико-правового явления (спектр весьма широк: от международного документа до института государственной власти), при котором его правомерность является признанной.

Исходя из подобного определения, к функциям легитимизации российского парламента можно отнести большинство из перечисленных в Конституции РФ функций обеих палат Федерального Собрания:

Для Совета Федераций (ст. 102 Конституции РФ):

- утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

- утверждение указа Президента РФ о введении военного положения;

- утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения;

- решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации;

- назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

Для Государственной Думы (ст. 103 Конституции РФ):

- дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ;

- назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов;

- назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом.

Таким образом, представляется, что легитимизационная функция российского парламента может быть отнесена к одной из основных функциональных характеристик данного органа государственной власти.

Переходя к финансово-бюджетной функции парламента, заметим, что в конституциях большинства стран мира записано, что парламент утверждает статьи доходов и расходов государства (бюджет). Рассмотрение и принятие бюджета является наиболее важным направлением законотворческой работы. Законодательство в бюджетно-финансовой сфере является ключевым, ибо от него зависят многие стороны жизни общества. Парламенты не ограничиваются принятием бюджета на тот или иной срок. Идет формирование налогового, банковского законодательства, практикуется финансовое обоснование для любого закона, требующего бюджетного финансирования. Словом, парламенты имеют надежные рычаги влияния на финансово-экономическую политику государства.

Эта функция сохраняется и за современным российским парламентом. Статья 106 Конституции РФ говорит, что Государственная Дума РФ принимает Федеральный закон о федеральном бюджете, а Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает его. То же касается и федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии.

Контрольная функция парламента позволяет данному органу занять особое место в системе государственных органов*(139). Связано это с тем, что в руках парламентариев имеется множество средств обеспечения этой функции: проверка отчетности, контроль за организацией деятельности исполнительных органов, бюджетный контроль, проведение расследований, надзор за кадровой политикой правительства.

Объектом контроля со стороны парламента чаще всего выступает исполнительная власть. Так, статья 66 Конституции Японии (1947 г.) гласит: "Кабинет при осуществлении исполнительной власти несет коллективную ответственность перед парламентом". Премьер-министр выдвигается из числа членов парламента (ст. 67, 68 Конституции Японии)*(140). По Конституции Французской Республики, несмотря на многочисленные и существенные оговорки, правительство ответственно перед парламентом*(141). Близкие к перечисленным положения имеются в конституциях других стран. Так, в соответствии п. "б" ч. 1 ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству РФ.

Необходимо подчеркнуть, что действия законодательных органов, хотя они и направлены по форме против исполнительной власти, в конечном счете служат интересам всего государства и общества, ибо способствуют изживанию негативных явлений в политической жизни страны. Кроме того, в отдельных случаях контроль может распространяться и на главу государства, судебную власть, местное самоуправление, а также на деятельность государственных и частных предприятий. Объем реализации функций контроля неодинаков, порой он зависит от форм правления и государственного устройства. В зависимости от форм правления и государственного режима нередко сам парламент находится под контролем правительства или, во всяком случае, испытывает с его стороны достаточно сильное воздействие.

Контрольная функция парламента проявляется в разных странах далеко не одинаково, что отражает специфику государственного устройства. В Российской Федерации основными формами контроля являются отчеты правительства, информация об исполнении бюджета, парламентские слушания и т.д. Выражение недоверия правительству, проверка исполнения законов, парламентские расследования служат важными рычагами обеспечения действенного парламентского контроля. В условиях же тоталитарных политических режимов контрольная функция парламента, как правило, урезана, носит формальный характер*(142). Кроме всего прочего, необходимо отметить, что в России контроль за исполнением законов вынесен за рамки законодательного процесса. Это, с одной стороны, хорошо, поскольку препятствует смешению двух совершенно различных по природе функций парламента, но с другой - без сомнения, плохо, поскольку вынуждает парламент создавать отдельные структурные подразделения и вырабатывать самостоятельную процедуру для реализации данной функции.

Есть мнение, что основополагающей функцией любого государственного органа и парламента (в том числе и российского парламента) является властная функция. Несмотря на то, что на первый взгляд эта точка зрения весьма и весьма спорная, необходимо напомнить, что парламент в первую очередь является органом государственной власти, а, следовательно, основное его предназначение и заключается в осуществлении этой власти. Власть всегда была "объединяющим фактором" государства. Раскрытию данного понятия и сущности власти посвящены исследования многих ученых разных стран и эпох.

В настоящее время можно констатировать, что российский парламент является органической частью государственной власти и реализует волю своими, присущими ему формами и методами воздействия. В условиях парламентаризма как сложившейся системы государственного управления, при которой доминирует законодательная функция, властные возможности парламента возрастают.

Законы, принимаемые российским парламентом, направлены на регулирование наиболее важных общественных отношений в сфере конституционного и государственного строительства, политики, экономики, культуры, науки, образования, экологии, социальной сферы и т.д. Законодательство, формируемое парламентом России, устанавливает систему органов власти, порядок их организации и деятельности. Оно закладывает основы правового регулирования и координации деятельности органов власти, взаимоотношений центральных и региональных властных структур, регулирования и контроля в сфере гражданского права, институтов гражданского общества, прав человека и гражданина в Российской Федерации.

В условиях парламентаризма, после победы на выборах и обретения парламентского большинства той или иной партией, появляется реальная возможность выбора альтернатив общественно-политического и экономического развития общества в целом и основных институтов власти. В этом и заключается суть властной функции парламента.

Помимо вышеперечисленных функций российского парламента следует упомянуть еще ряд функций, которые оказывают определенное влияние на роль парламента в современном государственно-организованном обществе. Так, как уже было сказано выше, выделяют тесно связанную с представительной функцию обратной связи российского парламента*(143). Она выражается в виде разнообразных контактов парламентариев со своими избирателями, политическими организациями и прессой. С избирателями и организациями парламентарии общаются посредством переписки. Кроме того, сами законодатели или их помощники ведут прием граждан своего избирательного округа (как непосредственно в офисе, так и на местах). Периодически устраиваются встречи и митинги, на которых парламентарии отчитываются о своей деятельности и исследуют настроения избирателей. Непременным атрибутом их деятельности являются также выступления на встречах, устраиваемых лоббистскими организациями и политическими партиями, ибо последние дают деньги на избирательные кампании и организационно-политическую поддержку.

Из функции обратной связи вытекает задача мобилизации поддержки со стороны граждан в пользу политического руководства. В процессе целенаправленного воздействия на граждан происходит своего рода социально-психологическая самоидентификация избирателей с законодателями, вырабатывается чувство групповой общности, значимости и пристрастности к государственному управлению. Основываясь на этой социальной поддержке, парламентарии утверждают о наличии у них "мандата народа", который позволяет им творить законы и политику от его имени.

Таким образом, поскольку российский парламент организует поддержку со стороны граждан и содействует укреплению социальной базы правящего режима, можно говорить о том, что российский парламент способен выполнять еще одну функцию - функцию обеспечения стабильности существующего строя. Смягчая конфликты, приглушая напряженность и стабилизируя политические отношения, российское представительное учреждение потенциально способно ослаблять давление критиков на устои политического режима. Происходит это благодаря тому, что парламент в силах направлять активность оппозиционеров в русло легальной, конституционно допустимой и соответственно подконтрольной правящим кругам деятельности. Тем самым как бы снижается уровень недовольства оппозиционеров, они отвлекаются от решительных и экстремистских действий, получая какую-то видимость своего влияния на принятие политических решений. Объясняется это тем, что требования оппозиции, пусть в перевернутом или искаженном виде, все же обсуждаются под сводами законодательных собраний и даже иногда принимаются ими.

Важную стабилизирующую роль российский парламент играет как инициатор социально-экономических и политических реформ. Именно в стенах данного учреждения обсуждаются все возможные альтернативы и точки зрения, выслушиваются все мнения и сравниваются аргументы конкурирующих сторон, происходит достижение компромисса и его юридическое оформление в виде принятых законов. Парламент впоследствии и контролирует выполнение намеченных реформ. Даже в том случае, если инициатором и исполнителем реформ является Правительство РФ, все равно последнее не может обойтись без российских законодателей.

Наконец, еще одна важная, но для России всего лишь потенциальная*(144) функция парламентаризма - идеологическая. Российский парламент, выступая в качестве оплота и олицетворения демократии, на своем примере может демонстрировать гражданам преимущества существующего строя. Кроме того, идеологическая работа с населением производится в каждом конкретном случае, когда нужно заручиться его поддержкой для выполнения той или иной задачи. Этим целям служат публикации российского парламентского органа, пропагандистские выступления и поездки законодателей по стране и за рубежом, манипулирование общественным мнением через средства массовой информации, работа с избирателями, участие в различных юбилеях и праздниках, пропагандирована государственной символики и т.д.

Все рассмотренные функции в своей совокупности позволяют российскому парламентаризму, с одной стороны, успешно справляться со своей ролью в политической системе, с другой - претендовать на то, чтобы быть универсальным инструментом политической организации российского общества. Как видим, логика исторического развития выработала этот достаточно эффективный политический механизм, позволяющий соблюдать и укреплять демократию, права человека, создавать стимулы для дальнейшего совершенствования общества. При этом, чем более совершенна организация российского парламентаризма, тем больше возможностей имеет Российская Федерация для социального и духовного прогресса.