Новые государственные образования
Декларация прав народов России в ноябре 1917 г. провозгласила право на самоопределение для каждой нации. Конкретное обстоятельство (географическое положение, международное окружение, уровень национального самосознания и пр.) создавали разные условия для реализации этого права.
Польша, Финляндия, Прибалтика, опираясь на политическую поддержку западных государств, отошли от группы национальных государственных образований, возникших на территории бывшей Российской империи, стали играть роль «санитарного кордона» для Запада, отделяя его от советской России.1
В феврале 1919 г. на съездах Советов Белоруссии и Литвы был провозглашен союз двух республик, осуществлению союза помешала интервенция Польши.2
В апреле 1918 г. была провозглашена Закавказская республика, но через месяц распалась на три независимых государства. Летом 1918 г. на территорию Азербайджана и Армении вторглись турецкие войска, на несколько месяцев независимость этих республик была утеряна. Позже в Закавказье появились войска Англии, которые покинули его к концу Гражданской войны.3
В апреле 1920 г. Военно-революционный комитет в Баку низложил массаватистское правительство и призвал на помощь Россию и Красную армию. В ноябре 1920 г. советской республикой была объявлена Армения в феврале 1921 г. Красная армия вступила на территорию Грузии под предлогом урегулирования конфликтов между грузинами и армянами, и здесь была провозглашена советская власть.1
Декларация прав народов России не формулировала идеи государственного устройства (унитарное или федеративное) будущего государства. Провозглашался «добровольный и честный союз народов России», и говорилось, что «Советская российская республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик». Федерация мыслилась как переходный этап на пути к союзу, преодолению национальных различий и к мировой революции.2
С 1918 по 1922 развитие союза республик шло по пути вхождения республик и автономных областей в состав РСФСР и по пути двусторонних договоров, заключавшихся между независимыми республиками и РСФСР.
Наркомнац. Национальную политику России проводил особый наркомат – Наркомнац. Структура наркомнаца включала национальные отделы, поначалу называвшиеся комиссариатами. Первым из таких отделов был комиссариат по польским делам. Организованны в ноябре 1917 г.3
Вскоре был создан литовский, затем латышский отделы. В январе 1918 г. возникли временный комиссариат по еврейским делам и комиссариат по делам мусульман внутренней России. Позже все комиссариаты стали организовываться по строго территориальному признаку.4
В мае 1918 г. образовались украинский и эстонский комиссариаты, затем стали появляться отделы по делам татар, башкир, казахов, немцев Поволжья, мордвы и т. д. Были учреждены также чехословацкий и югославский комиссариаты.1
Наркомнац, как было определено в одном из декретов, стал «идейным центром социалистической работы». Вместе с тем комиссариат поддерживал старую традицию русификации, осуществлял национальную политику из Москвы.
В мае 1920 г. было принято решение о реформировании Наркомнаца: каждая нация через свой национальный съезд Советов избирал представителей в Совет национальностей. Своеобразный «парламент национальностей».2
После установления договорных связей между РСФСР и другими советскими республиками Наркомнац получил право посылать своих представителей в эти республики.
Политическими задачами наркомнаца было введение автономных республик и областей в структуру РСФСР и приспосабливание к этой структуре независимых советских республик.
Незадолго до его ликвидации в структуру Наркомнаца были введены также функциональные управления (сельского хозяйств, труда, оборудования и т. д.). Это вызвало трения между комиссариатами и другими ведомствами. В чью компетенцию он вторгался.
Наркомнац был упразднен сразу после образования СССР. Его Совет национальностей стал второй палатой ЦИК.3
Автономные республики. В марте 1918 г. Наркомнац сделал попытку сформировать первую автономию в рамках федерации – Татаро-Башкирскую советскую республику. В мае 1920 г. огромная территория республики была разделена на две автономные республики с ограниченными правами.4
В 1920 – 1922 гг. автономия предоставлялась киргизам, марийцам, дагестанцам, бурятам, монголам, калмыкам, крымским татарам и пр. Наиболее широкая автономия была предоставлена Туркестану. В 1920 г. в Баку прошел съезд народов Востока, наметивший стратегию национально – государственного строительства в этом регионе.1
К концу 1922 г. в РСФСО входило десять автономных республик и одиннадцать автономных областей. В конце 1922 г. правительство Дальневосточной республики сложило с себя полномочия и передало их национальному Собранию. В ноябре 1922 г. дальневосточные территории присоединились к РСФСР, что было декретировано постановлением ВЦИК РСФСР.2
Становление федерации. Принятый 1 июня 1919 г. Декрет ВЦИК провозгласил необходимость военного союза между социалистическими республиками: РСФСР, Украиной, Белоруссией, Литвой, Латвией и Крымом. Союз предусматривал объединение военной организации и командования, Советов народного хозяйства, железнодорожного управления, финансов, комиссариатов труда. Гражданская война помешала реализации проекта, однако модель союза была выработана.3
В феврале 1920 г. создана комиссия для разработки вопросов федеративного устройства РСФСР: на этой основе летом 1920 г. образовывались Башкирская, Бухарская, Казахская и Калмыцкая автономные республики.4
Система двусторонних межреспубликанских оговоров начала развиваться с 1920 г. В ноябре этого года был подписан договор РСФСР с Азербайджаном, предусматривавший объединение обороны, экономики, внешней торговли, продовольствия, транспорта, финансов и средств связи. В декабре 1920 г. аналогичный договор подписали РСФСР и Украина, в январе 1921 г. – РСФСР и Белоруссия, в декабре 1920 г. – РСФСР и Армения, в мае 1921 г. – РСФСР и Грузия.1
Основу договоров составляло соглашение о тесном военном и финансово – экономическом союзе республик. Полномочный орган РСФСРО, ведавший определенной областью экономики и финансов, назначал своего представителя с правом решающего голоса в республиканский СНК.
Другим вариантом объединения было создание объединенных комиссариатов двух республик, эти комиссариаты входили в состав СНУК РСФСР, а в составе республиканского (например, Украинского) правительства имели свои уполномоченных представителей во ВЦИК РСФСР. Договоры с отдельными республиками содержали некоторые нюансы.2
Договоры с тремя несоциалистическими республиками (Хорезмская, Бухарская, Дальневосточная) не включали положения об объединении управленческих структур, отношения между РСФСР и этими республиками строились скорее как международные, чем как федеративные. Две первые республики войдут в состав СССР в процессе национально – государственного размежевания в Средней Азии, а ДВР после окончания Гражданской войны на дальнем Востоке будет включена в состав РСФСР.3
В апреле 1923 г. на партийном съезде ВКП (б) был одобрен выработанный еще в 1920 г. план разделения европейской части России на 12 экономических районов, а азиатский – на 9. Территориальный и экономический критерии внутренне деления оттесняли национальные. Этот план не был реализован.4
В 1921 – 1922 гг. ликвидированы таможенные границы между республиками. И торговое пространство стало рассматриваться как внутригосударственное и единое. На общих принципах строились налоговое законодательство. Республики осуществляли совместное финансирование многих хозяйственных проектов. Бюджеты республик формировались в рамках общего бюджета. Законодательство РСФСР, с согласия республик действовало на их территориях.1
Одну из альтернативных форм объединения республик дал опыт Закавказья. Три закавказские республики образовали Федерацию социалистических советских республик Закавказья. В марте 1922 г. в Тифлисе был образован Высший экономический совет республик Закавказья, ведавший вопросами общей обороны, финансов, внешних связей, управления экономикой и транспортом трех республик (Грузи, Армении, Азербайджана). Сложился территориальный союз (конфедерация), имевший своим высшим органом Конференцию центральных исполнительных комитетов республик.2
В декабре 1922 конфедеративный союз был преобразован в Закавказскую советскую федеративную социалистическую республику (ЗСФСР). Высшими органами власти стали Съезд Советов и ЦИК ЗСФСР. Возникла новая (по сравнению с РСФСОР) форма федерации, в которой составляющие ее союзные республики обладали более широкими правами. Чем автономные в РСФСР (в области конституционного строительства, вопросах гражданства и т. п.).3
В августе 1922 г. для разработки моделей новой федерации была создана комиссия из представителей ЦК РКП (б) и ЦК компартий республик. Предложенный для обсуждения проект наркомнаца РСФСр предусматривал вхождение Украины, Белоруссии, Грузии, Азербайджана и Армении в состав РСФСР, сохранив органы последней в качестве федеративных («проект автономизации»). Тезисы были приняты комиссией ЦК РКП (*б) в конце сентября.1
Однако Ленин отверг идею автономизации и предложил другой вариант: федеративные органы власти ставились над республиканскими, а в федерацию объединялись равноправные, а не подчиненные РСФСР республики. В письме Л. Б. Каменеву для членов Политбюро ЦК РКП (б) от 26 сентября 1922 г. В. Л. Ленин подчеркивал: «По-моему вопрос архиважный…мы признаем себя равноправными с Украинской ССР и др., и вместе и наравне ними входим в новый союз, новую федерацию «Союз Советских Республик Европы и Азии».2 Далее В. И. Ленин писал о необходимости создания общефедерального ЦИК, общефедеральных наркоматов. Не имея возможности по болезни учувствовать в работе Октябрьского (1922 г.) Пленума ЦК, решавшего вопрос о взаимоотношениях республик, В. И. Ленин пишет 6 октября 1922 г. записку «О борьбе с великодержавным шовинизмом», в которой вновь отстаивает идею равноправия республик и в деятельности органов власти будущего союза республик. 3
6 октября 1922 г. Пленум ЦК РКП (б) одобрил ленинские предложения о создании добровольной федерации в составе: РСФСР, Украины, Белоруссии. ЗСФСР. В течение октября – ноября 1922 г. идея образования СССР была одобрена партийными и государственными органами всех союзных республик.4
Утвержденные в конце ноября «основные пункты Конституции», разработанные специальной комиссией, были направлены на обсуждение в союзные республики.