Угрозы и дилеммы демократии

Все упрочившиеся демократии существуют в странах, где экономическое производство и накопление преимущественно находятся в руках частных фирм и где распределение осуществляется главным образом через рыночные механизмы. Однако во всех таких государствах на результаты этих процессов влияет (предположительно, различным образом и в различной степени) вмешательство общества, допущенное демократическими правительствами и поддерживаемое большинством граждан. Неизбежно следует парадоксальный вывод: 1) капитализм есть необходимое (хотя и недостаточное) условие для демократии; 2) чтобы капитализм был совместим с демократией, его необходимо модифицировать.

Дилемма состоит вовсе не в выборе гибрида частной и государственной собственности, в перераспределении доходов, монетарном вмешательстве в расходы на благотворительность, регулировании в области здравоохранения и охраны труда, защите прав потребителей, субсидировании кредитов, содействии промышленному производству, в протекционизме внешней торговли и т.п. Дилемма включает также динамический набор возможностей выбора, затрагивающих развитие капитализма на различных стадиях и в различных положениях мировой системы. "Игра в догонялки", видимо, потребует большей опоры на государственное вмешательство в периферийные отрасли экономики; преодоление критических порогов при накоплении капитала может даже потребовать обращения к авторитарным методам управления, если не к откровенному бюрократически-авторитарному правлению (13).

Хорошо, если прежняя автократия уже сконцентрировала прибыль, поощрила частные накопления, повысила фискальные возможности государства, развила физическую инфраструктуру страны и улучшила ее международную конкурентоспособность, тем самым во многом облегчив дело наследникам. Новые демократические государства - наследники таких автократий: Испания, Чили, в меньшей степени Турция, Греция, Уругвай и Бразилия - обнаружили, что им легче решить задачу консолидации.

Однако чаще прежний режим оставляет в наследство коррупцию, протекционизм, перекос цен, внешний долг, неэффективные государственные предприятия, нарушенный торговый баланс и фискальную нестабильность. Опыт Перу и Аргентины - пример того, как дорого обходится затяжка в решении этих вопросов. Опыт Боливии и отчасти Португалии - свидетельство одновременного решения таких проблем и продвижения на пути к консолидации. Положение стран Восточной Европы и республик бывшего СССР гораздо более трудно. Необходимо создание на пустом месте многих институтов, таких, как ценообразование, кредит, монетарная политика, трудовые споры, защита прав потребителей и т.п., - и все это параллельно с принятием ключевых политических решений. Первый проект часто зависит от зарубежных моделей и советов; последний, вероятно, может быть связан с серьезными неожиданными совпадениями и непредвиденными перекрестными влияниями.

Важно подчеркнуть, что взаимодействие между капитализмом и демократией ("необходимое условие, которое необходимо модифицировать") является структурным. Оно проистекает из коренного отличия между государством, относительно поровну распределяющим власть и положение, и экономикой, неравномерно распределяющей собственность и доходы, что порождает новую дилемму, независимую от успешности самой экономической системы (14).

Однако, как ни удивительно, большинство наблюдателей допускают, что кризисы экономического роста, проблемы занятости, прибыли от внешней торговли и уплаты долгов плохо отражаются на консолидации демократического правления, и несомненна важность экономического роста для политической стабильности. Однако и суровые условия могут парадоксально способствовать первоначальной выживаемости. В контексте трудных экономических условий конца 80-х и начала 90-х годов бесплодность утопических идеологий и даже соперничающих с ними политических рецептов стала мучительно очевидной. Ни крайне правые, ни крайне левые не могут предложить подходящей альтернативы. Популизм, питаемый разочарованием в успехах демократии, всегда возможен, но в отличие от прошлого он не может немедленно вознаградить массы.

В ситуации, когда тают надежды на получение награды за подрывную деятельность, возрастает вероятность какого-то сохранения демократии. Это означает, что благоприятная почва для полемики относительно правил и институтов существует как во времена нужды, так и во времена изобилия. Однако такие условия могут ухудшиться, когда экономика приобретает судорожный характер, проходя через этапы резких ускорений и замедлений или испытывая внезапное затоваривание или внезапный дефицит.

Перегрузка и неуправляемость

Демократии не есть анархии. Они должны быть способными к управлению, к применению власти общества для изменения поведения отдельных граждан и к регулированию работы фирм и рынков. Одной из постоянных загадок утвердившихся демократий остается источник законопослушания граждан: почему они вообще подчиняются законам и преследуют свои цели только через законные институционные каналы, даже когда можно получить больше, почти не боясь наказания, поступая вопреки закону? Обычный ответ политологов покоится на таких абстрактных понятиях, как "традиция", "вера в институты", "социализация" и, конечно же, "легитимность". К сожалению, они редко снисходят до подробного объяснения, откуда эти вещи вообще берутся, часто отмечая только постепенное развитие привычки к соблюдению обычаев и непосредственное воспитание норм через систему образования. Такие сведения вряд ли послужат большим утешением для тех, кто озабочен консолидацией демократии в течение относительно короткого промежутка времени.

Более того, опыт старых демократий показывает, что традиционная приверженность обычаям, привычки к самоограничению, вера в институты и в легитимность правителей неуклонно и заметно снижаются, судя по социологическим обзорам, поведению граждан на выборах и на улице. Приводилось достаточно много причин такого снижения (хотя вопрос и не был исчерпан): более высокая физическая мобильность, более высокий уровень образования, больше свободного времени, спад качества государственного образования, рост недовольства в среде интеллектуалов и т.п. (15).

Проблема многих новых демократических государств состоит в том, что их население часто подвержено тем же самым тенденциям и поэтому более мобильно, образовано, разочаровано и, конечно, скептично, чем были граждане более старых демократий в пору прохождения через свои ранние стадии политического развития. Что особенно важно, современные средства массовой коммуникации информируют граждан гораздо быстрее и надежней об обстановке в мире и о возможностях альтернативных путей. Отсюда и сдвиг в сторону от политических партий как исключительных посредников для граждан и первичного источника легитимности правителей. Место партий заняли объединения по интересам и в последнее время различные виды социальных движений. Они особенно важны для выражения требований классов, профессиональных групп, поколений, религий, этнических групп и прочих сегментов населения, численный состав которых исключает создание партий или доминирование в них (16).

Поэтому новые демократические государства нуждаются в легитимности для построения институтов - и в институтах для установления легитимности. Успех будет зависеть от многих факторов, особенно от метода осуществления переходного периода и наличия прежнего опыта демократии. Даже если в большинстве новых демократических государств имеются группы относительно опытных и хорошо информированных людей, высокопрофессиональных организаторов, политические партии, вероятно, по-прежнему останутся в роли основного связующего звена между гражданами и правительством, и, по-видимому, выбор правил и институтов потребует контактов между партийными лидерами. Поэтому сущность новой партийной системы будет главным определяющим фактором, но отнюдь не единственным. Нынешние демократические государства не повторят курса своих старших предшественников. Им придется иметь дело (и управлять) с целым созвездием ассоциаций и движений - со всей экзотической флорой и фауной перенасыщенного средствами массовой информации, урбанизированного постиндустриального общества.

Коррупция и разложение

На первый взгляд, особенно с учетом последних событий в Западной Европе и США, это представляется внутренней дилеммой. Все демократии, как старые, так и новые, подвержены болезням злоупотребления властью и присвоения общественных благ для личных целей - это то зло, которое сдерживается периодической возможностью, предоставляемой гражданам, отправиться на избирательные участки и "выбросить негодяев вон". Критерии для определения фактов должностных злоупотреблений в различных культурах примерно одни и те же. Их размах, видимо, находится в обратном отношении к широте выбора альтернативных источников самообогащения, предлагаемых капитализмом. В целом демократии все-таки далеко отстают от автократий в области коррупции или разложения.

Главное, что превращает такую дилемму во внешнюю, - это профессионализация политики. Когда политики в демократических государствах были в большинстве богатыми, любительски занимаясь политикой, выборные должности обычно вовсе не вознаграждались. Потеряв свои должности, эти политики-любители обычно возвращались к частной жизни, часто с выгодой для себя. Такое положение стало меняться с появлением социалистических партий в начале двадцатого столетия. В настоящее время те, кто добился избрания на должность, не только рассчитывают на хорошую оплату, но часто даже не имеют иного источника дохода. Если учесть еще постоянный рост предвыборных расходов и расходов на оказание услуг своим избирателям, проблема достаточного вознаграждения для платы за демократическую политику станет еще острее.

Как граждане платят за демократию? Когда "политическая экономия" демократии становится серьезной угрозой ее легитимности, даже ее сохранению? Некоторые страны с более давними традициями демократии - Япония, Франция, Италия и Испания - в настоящее время столнулись с этой проблемой. Другим приходилось в прошлом иметь дело с повторением скандалов. Новые демократические государства обычно рождаются на волне гражданского энтузиазма, возмущения коррупцией и разложением старого режима, так что эта дилемма возникает несколько позже. Но тогда результат может оказаться особенно разрушительным, ибо у политиков меньше возможностей доступа к надежным альтернативным источникам дохода, а граждане со своей стороны еще больше сомневаются в необходимости щедрой оплаты деятельности своих представителей.

В новых демократических государствах смена режима часто сопровождается также одновременной необходимостью осуществления крупных преобразований в других социально-экономических сферах: права собственности, промышленные субсидии, контроль за ценами, приватизация, ослабление государственного контроля за экономикой, лицензирование услуг и средств массовой информации и т. п. Даже когда такие изменения проводятся под лозунгом "высвобождения рыночных сил", сам процесс реализации открывает возможности незаконного обогащения политиков, которые устанавливают нормы, распродают предприятия и раздают контракты. Парадоксально, но эта тенденция незаконного обогащения растет.

Практика современной демократии, особенно в связи с ее профессионализацией и расширением политических задач, так и не сумела прийти к согласию с "политической экономией". Само собой разумеется, что демократически мыслящие граждане считают делом темным и зачастую отвратительным практику финансирования партий, вознаграждения депутатов, извлечения доходов за оказание услуг и обогащения за счет предоставления правительственных контрактов. Поэтому не следует удивляться тому, что граждане не желают платить даже за тот тип режима, который они явно предпочитают.

Внешняя безопасность и внутренние неурядицы

Пришествие демократии не гарантирует национальной безопасности. Такие факторы, как размеры страны, запасы ее ресурсов, стратегическое расположение и соседи, еще более усугубляют проблему. Нарождающиеся демократические государства могут привлечь агрессоров, как показывает трагический пример Боснии. Однако они также могут рассчитывать на проявление региональной и глобальной солидарности, как в Македонии, где контингент в 1100 иностранных солдат был размещен для охраны ее территориальной целостности.

Более того, почти всякая страна в период перехода к демократии страдала от обострения внутренних противоречий: более высокого уровня преступности, роста политического насилия и учащения случаев нарушения в работе основных служб. В некоторых случаях диссиденты прибегали к терроризму, пытаясь изменить направление политики страны (как, например, организация басков ЭТА), вызвать разрыв с капитализмом (как, например, Сендеро Луминосо (Sendero Luminoso) в Перу) или просто вернуть страну к автократии (как, например, офицерская клика carapintada в Аргентине).

В основе - очень непростая проблема взаимоотношений между гражданскими и военными, гражданскими и полицией. Эта дилемма особенно обостряется, если предшествующий режим был военной диктатурой. Переходные власти должны будут заняться не только освобождением военных от власти в расплату за преступления во время их господства, но одновременно предложить им и вызывающую доверие в обществе роль в демократическом государстве. В прошлом этого нетрудно было достичь, поскольку коммунистическая угроза давала повод (или основание) для сохранения автономной национальной способности к обороне. Крушение коммунизма плюс поражение большинства внутренних вооруженных восстаний создали "функциональный вакуум" в некоторых регионах мира. В 70-х годах членства в НАТО было достаточно для обеспечения raison d'etre (и для получения существенной военной помощи) вооруженным силам в новых демократических государствах Южной Европы. Две из этих стран, а именно Греция и Турция, даже имели друг в друге удобных врагов! В других местах мира, особенно в Латинской Америке, требуется куда больше воображения, чтобы оправдать существование армий.

Гражданские правительства в новых демократических государствах без пограничных конфликтов или внутренних восстаний, тем не менее, раздираются противоречивыми требованиями мириад вновь получивших свободу групп. В то время как эти правительства испытывают давление со стороны неолиберальных структур, требующих урезать бюджетные расходы, осуществлять меры по борьбе с излишествами и приватизировать государственные предприятия (зачастую управляемые военными), вооруженные силы, вероятно, представятся удобной мишенью для проведения таких сокращений. Едва ли можно осуждать граждан за то, что они уверены, будто военные расходы были излишне раздуты предшествовавшей диктатурой и теперь их следует сократить - в тот момент, когда переход к новым задачам может временно потребовать дополнительных расходов. А такие новые задачи (борьба с незаконным транзитом наркотиков, борьба с преступностью, подавление социального недовольства, создание инфраструктуры, обеспечение мер по оказанию медицинской и иной помощи бедным районам и участие в силах по поддержанию мира по линии ООН или региональной) всегода связаны с новым риском. Некоторые гражданские правительства привлекают военнослужащих к участию в процессе решения этих задач за пределами их традиционной компетенции; другие совершенно не приемлют даже того, чтобы армия выполняла свою обычную роль; но ни в том ни в другом случае не имеется достаточных оснований для сохранения прежних уровней военных расходов и численного состава армии.

Установление контроля над полицией также связано с деликатным выбором, особенно если та прежде находилась под контролем военных или разведывательных служб. С одной стороны, роль полиции возрастает в связи с возможным ростом преступности; с другой стороны возрастает требование, чтобы полиция уважала закон и основные права человека. Мало что может сильнее подорвать доверие к учреждениям и легитимности правительства, чем ширящаяся уверенность, что "ничего не изменилось" в сфере прямых контактов между полицией и населением. Вот та область, где умеренное, но твердое доверие к гражданскому контролю может принести высокие символические выгоды (как это случилось в Испании) и где отсутствие такого контроля подрывает не только легитимность режима, но и авторитет самого государства.

Как и у всех внешних дилемм, долгосрочные перспективы благоприятны при условии, что новые демократии справляются с ближайшими последствиями того выбора, который они сделали (или не сделали) в переходный период. Со временем отношения между гражданскими лицами и полицией станут институционализированы, а гарантии прав человека упрочатся. Внутренняя безопасность должна стабилизироваться, если не возрасти, когда закончится процесс консолидации. Распространение правительств, которые держат отчет перед народом, в рамках данного региона или по всей планете обычно благоприятно и для внешней безопасности. Одним из немногих "инвариантных законов" международных отношений является то, что демократии не воюют с другими демократиями. Автократии же часто воюют как между собой, так и с демократиями, но мир или регион, где преобладают демократии, более безопасен и менее склонен к насилию. Между государствами такого региона, конечно, сохранятся споры, но более вероятно, что они будут прибегать к переговорам, к помощи посредников и к арбитражу для решения этих споров. Препятствуя регрессии любого из своих членов к автократии, такой демократизированный регион смог бы организоваться в "сообщество безопасности", где попросту невозможно представить себе решение споров вооруженным путем (17). Это в свою очередь обеспечит утверждение авторитета гражданского правительства и не исключено постепенное сокращение военных расходов и армии.

Терпение и разочарование

Данный очерк показывает, что имеются достаточно обоснованные причины тому, чтобы особенно не ликовать насчет долгосрочных перспектив современного процесса демократизации. История показывает, что очень не многим странам когда-либо удавалось консолидировать демократию с первой попытки. Первые волны реформ режима раньше или позже откатываются, и слишком рисковано предсказывать, какие из стран будут отброшены назад к автократическому режиму на этот раз. Конечно, страны, еще не решившие дилемму определения их национальной идентичности и территориальных границ, едва ли достигнут большого успеха в других областях. Более того, поскольку большинство новых демократий сталкиваются с экономическим кризисом, резким ростом инфляции, тяжелым грузом внешнего долга, крупными бюджетными налоговыми проблемами, давлением международной конкуренции и утечки капитала в новую глобальную экономику, решение фундаментальных структурных дилемм, связанных с капиталистическими институтами, отнюдь не облегчается.

Наиболее удивительным остается тот факт, что граждане до сих пор реагировали на дилеммы выбора и трудности переходного периода, выражая недовольство правительствами, а не демократией как таковой. Граждане чато прокатывали на выборах лидеров партий переходного периода, но очень редко поддерживали возврат к авторитарному режиму в любом облике. Несмотря на такое замечательное проявление терпения, все чаще становятся заметны признаки того, что испанцы называют "desencanto" (разочарование) самой демократией. Широко распространяется мнение о том, что коррупция усилилась и что распад начался еще до того, как была обеспечена консолидация. С удивительной регулярностью слышатся жалобы на то, что профессиональные политики назначают себе непропорционально высокие зарплаты и привилегии; что политические партии тайно обогащаются; что привилегированные группы обходят законы; что глубоко эшелонированные старые силы, такие как военные, отстояли и даже увеличили свою долю бюджета; что преступность выросла; что сохранились нарушения прав человека со стороны полиции; что налоги несправедливо распределяются или собираются и что "грязные нацменьшинства" или даже иностранцы получают слишком большие выгоды от приватизации и ослабления государственного контроля. Подобного рода жалобы означают, что одна или более внешних дилемм не были решены.

И все-таки проблемы, связанные с экономическими неурядицами и политическим разочарованием, отступают в тень при сравнении с проблемами, возникающими в результате конфликта культур. Автократии обычно подавляют или манипулируют этнолингвистическими меньшинствами. В результате рождающимся демократиям остаются в наследство все эти предрассудки при сохранении среды, которая благоприятствует их дальнейшему развитию. В Южной Европе и в Латинской Америке, где национальные границы и национальное самоопределение давно установились, требования национальных меньшинств, как оказалось, сравнительно легко удовлетворить благодаря политике территориальных уступок, хотя в случае с испанскими басками этот результат был достигнут только после долгой и кровавой войны. В Восточной Европе и в Африке, где исторические предрассудки коренятся гораздо глубже, а существующие политические границы часто разделяют, а не окружают народы, этнолингвистические рубежи взрывоопасности легко могут превзойти обычные социальные противоречия (связанные с принадлежностью к определенному классу, статусу в обществе, профессии, поколению и т.п.), - всего, что лежит в основе разделения на стабильные партии и группы интересов.

Предположение о том, что нынешняя волна смены режимов, вероятно, будет реже сопровождаться регрессией к автократии, чем это бывало в прошлом, вероятно, слишком слабое утешение для тех, кто в настоящее время пытается консолидировать новые демократии. Им придется одну за другой решать тяжелые дилеммы и не раз делать нелегкий выбор, прежде чем их страны достигнут той нормы политического сотрудничества и конкуренции, которая обеспечивает прочность демократического правления.

--------------------------------------------------------------------------------

Примечания

1. См. Juan Linz, The Breakdown of Democratic Regimes: Crisis, Breakdown and Reequilibration (Baltimore: John Hopkins University Press, 1978). Линц заметил, что в период между мировыми войнами во многих случаях худшими врагами демократии были сами демократы, которые полагали, что они спасают демократию, прибегая к некоторым чрезвычайным мерам. Распад наступал не потому, что альтернатива демократии была такой уж популярной или преобладащей, но оттого, что существовавший режим трансформировался в квазиавтократию.

2. Сравни Guillermo O'Donnell, "Transitions, Continuities and Paradoxes," in Scott Mainwaring et al., eds., Issues in Democratic Consolidation: The New South American Democracies in Comparative Perspective (Notre Dame: University of Notre Dame Press, 1992), 17-56.

3. Подробное обсуждение этой тенденции в Африке с некоторыми ссылками на Латинскую Америку см. в Max Liniger-Goumaz, La democrature: Dictature camouflee; democratie truqurr (Paris: Editions L'Harmattan,1992).

4. Гильермо О'Доннелл (Guillermo O'Donnell) обратил внимание на другие аспекты этого подмножества стран, которое он называет "делегативными демократиями". См его статью "Delegative Democracy" Journal of Democracy 5 (January 1994): 55-69.

5. Первой, кто это сделал (насколько мне известно), была Терри Карл (Terry Karl) в своей статье "Dilemmas of Democratization in Latin America" Comparative Politics 23 (October 1990): 1-23. На мои мысли по этому предмету во многом повлияла эта статья и мои разговоры с ней.

6. Roberto Michels, Political Parties: A Sociological Study of the Oligarchic Tendencies of Modern Europe (New York and London: The Free Press, 1962).

7. Mancur Olson, The Logic of Collective Action: Public Goals and the Theory of Groups (Cambridge: Harvard University Press, 1965).

8. Классическое изложение этой проблемы содержится в книге Kenneth J. Arrow, Social Choice and Individual Values (New York: John Wiley, 1951). Повторно эта проблема обсуждается вместе с другими логическими дилеммами коллективного выбора в книге Dennis C. Mueller, Public Choice II (Cambridge: Cambridge University Press, 1989), 63ff.

9. Сравни Otto Kirchheimer, "Confining Conditions and Revolutionary Breakthroughs" American Political Science Review 59 (1965): 964-74.

10. Некоторые авторы подчеркнули этот вопрос одновременности: Claus Offe, "Capitalism by Democratic Design? Democratic Theory Facing the Triple Transition in East Central Europe" Social Research 58 (Winter 1991): 865-92; Jon Elster, "Constitution-Making in Eastern Europe," Public Administration (forthcoming, 1994); Philippe C. Schmitter and Terry Karl, "The Tipes of Democracy Emerging in Southern and Eastern Europe and South and Central America" in Peter Volten, ed., Bound to Change: Consolidating Democracy in Central Europe (New York: IEWSS, 1992), 42-68.

11. A. Bonime-Blanc, Spain's Transition to Democracy: The Politics of Constitution-Making (Boulder and London: Westview Press, 1987). Общие замечания о желательности своевременного выбора этого момента см. в книге Bruce Ackerman, The Future of Liberal Revolution (New Haven: Yale University Press, 1992).

12. Terry Lynn Karl and Philippe C. Schmitter, "Modes of Transition in Latin America, Southern and Eastern Europe" International Social Science Journal 128 (1991): 269-84; а также Donald Share, "Transitions to Democracy and Transition Through Transaction," Comparative Political Studies 19 (1987): 545.

13. См. Alexander Gerschenkron, Economic Backwardness in Historical Perspective (Cambridge: Harvard University Press, 1962); и Guillermo O'Donnell, Modernization and Bureaucratic Authoritarianism: Studies in South American Politics (Berkley: University of California, Institute of International Studies, 1973).

14. Наиболее исчерпывающим образом эту проблему раскрыл Адам Прзеворски (Adam Przeworski). См. его новейшие исследования: Democracy and the Market (New York: Cambridge University Press, 1992).

15. Классическим обзором этой дискуссии считается книга Michel Crozier, Samuel P. Huntington and Joji Watanuki, The Crisis of Democracy (New York: New York University Press, 1975). Свои новейшие мысли о перспективах демократии Хантингтон изложил в своей статье "Will More Countries Become Democratic?" Political Science Quarterly 99 (Spring 1984): 193-218.

16. Далее эта тема развита в Philippe C. Schmitter "The Consolidation of Democracy and Representation of Sotial Groups" American Behaviorial Scientist 35 (March-June 1992): 422049.

17. См. Michael W. Doyle, "Liberalism and World Politics" American Political Science Review 80 (December 1986): 1151-70; и Bruce Russett, "Political and Alternative Security: Towards a more Democratic and Therefore More Peaceful World," in Burns H. Weston, ed., Alternative Security: Living Without Nuclear Deterrence (Boulder, Colo.: Westview Press, 1990). Исследование влияния демократизации на международные отношения в Южной Америке содержится в Philippe C. Schmitter, "Change in Regime Type and Progress in International Relations," in Emanuel Adler and Beverly Crawford, eds., Progress in Postwar International Relations (New York: Columbia University Press, 1991), 89-127.