внутрироссийским меркам, по мнению многих экспертов, остаются недостаточными.
2. Система надбавок к должностному окладу
Кроме должностного оклада государственным служащим системы органов внешних сношений выплачиваются надбавки к должностному окладу. Можно с полным основанием говорить о существовании системы таких надбавок. В нее входят: надбавка к должностному окладу за выслугу лет; надбавка к должностному окладу за особые условия государственной службы; надбавка к должностному окладу за дипломатический ранг или за квалификационный разряд. Это общие надбавки. Они входят в состав денежного содержания государственного служащего и поэтому назначаются всем государственным служащим. Многим государственным служащим, в том числе системы органов внешних сношений также назначается и выплачивается надбавка к должностному окладу за допуск к сведениям, составляющим государственную тайну. Эта надбавка в денежное содержание не входит.
Надбавка к должностному окладу за выслугу лет назначается сотрудникам органов внешних сношений так же, как и остальным федеральным государственным служащим. Выслуга лет традиционно учитывается в системе государственной службы как весьма важный фактор. Такой подход обусловлен стремлением государства иметь стабильный профессиональный аппарат управления. Очевидно, что по мере увеличения срока пребывания на государственной службе постепенно возрастает опыт сотрудника, совершенствуются его профессиональные знания. Вполне естественно, что рост квалификации должен определенным образом материально стимулироваться.
Для сотрудников центрального аппарата МИД России надбавка к должностному окладу за выслугу лет установлена указом Президента Российской Федерации «О денежном содержании федеральных государственных служащих» от 9 апреля 1997 г. № 310, для сотрудников территориальных органов министерства — Указом от 6 марта 1998 г. № 265. Ставка надбавки зависит от наличия и продолжительности у сотрудника специального стажа — стажа государственной службы. При стаже государственной службы от 1 года до 5 лет размер надбавки составляет 10% , от 5 до 10 лет — 15%, от 10 до 15 лет — 20%, свыше 15 лет — 30% должностного оклада государственного служащего.
Перечень организаций, работа в которых засчитывается в стаж государственной службы, а значит дает право на надбавку к должностному окладу за выслугу лет, определен в Указе Президента РФ «О периодах работы (службы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет» от 3 сентября 1997 г. № 9821. В их число попали органы внешних сношений СССР и РФ. Среди них, в частности, названы дипломатические и торговые представительства СССР и Российской Федерации, консульские учреждения СССР и России, иные международные организации, в которых граждане бывшего СССР представляли интересы государства.
Кроме того, следует отметить, что в п. 4 приложения к Указу Президента Российской Федерации от 3 сентября 1997 г. № 982 предусмотрено право руководителя государственного органа или его аппарата в порядке исключения осуществлять приравнивание к стажу государственной службы иного стажа, имеющегося у государственного служащего. При условии, что опыт и знания, полученные на предыдущей работе, необходимы для выполнения должностных обязанностей. На практике решающим фактором при рассмотрении вопроса о приравнивании стажа выступает профиль работы и уровень замещаемой государственной должности. Приравнивание практически гарантировано для всех руководящих работников, начиная с должности начальника отдела. Такой подход практикуется и в системе МИД России.
1 См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 36. Ст. 4130.
224
Учитывая специфику дипломатической службы как самостоятельного, юридического обособленного вида федеральной гражданской государственной службы, на дипломатической службе было бы целесообразно при исчислении специального стажа все же делать акцент на стаж службы именно в органах внешних сношений, а не просто на стаж государственной службы. Думается, на дипломатической службе следует закрепить дифференцированный подход к исчислению стажа государственной службы, имея в виду, отдельное исчисление стажа именно в системе органов внешних сношений и общего стажа государственной службы. Такой стаж должен давать его обладателю больший объем преимуществ по сравнению с обычным стажем государственной службы, прежде всего, при исчислении стажа, дающего право на получение пенсии за выслугу лет, которая предусмотрена для государственных служащих федеральным законом от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»1.
Надбавка к должностному окладу за особые условия государственной службы
также назначается государственным служащим системы органов внешних сношений РФ. Для центрального аппарата МИДа России ставка данной надбавки определяется указом Президента РФ от 25 июня 2000 г. № 6562, а для дипломатических представительств и консульских учреждений РФ — указом Президента РФ от 25 июня 2002 г. № 6633. Ее размер зависит от группы должности, замещаемой государственным служащим. По высшим государственным должностям (например, заместитель Министра иностранных дел РФ, Посол по особым поручениям) размер надбавки может быть установлен в размере от 150 до 200 процентов должностного оклада; по главным (например, поверенный в делах Российской Федерации, советник-посланник) — в размере от 120 до 150 процентов должностного оклада; по ведущим (начальник отдела, консул) — в размере от 90 до 120 процентов должностного оклада; по старшим (консульский агент, атташе) — в размере от 60 до 90 процентов должностного оклада; по младшим (дипломатический курьер, инспектор-делопроизводитель) — в размере до 60 процентов должностного оклада.
При этом минимальный размер такой надбавки, которая должна быть в обязательном порядке назначена государственному служащему, нормативно не определен. Поэтому на практике данную надбавку назначают далеко не всем государственным служащим. Кроме того, в законодательстве не определяется, что считать особыми условиями государственной службы. Это существенно осложняет назначение надбавки, повышает роль при этом субъективных факторов. Думается, было бы целесообразно упорядочить назначение надбавки к должностному окладу за особые условия государственной службы. Сделать это можно было бы путем определения и закрепления нормативно, пусть в самых общих чертах, перечня такого рода особых условий. Таковыми могут быть признаны регулярные задержки сотрудника после окончания основного служебного времени, выход на работу по служебной необходимости в выходные или праздничные дни.
В загранучреждениях надбавка за особые условия государственной службы в иностранной валюте установлена только Чрезвычайным и Полномочным Послам Российской Федерации. Согласно постановления Правительства РФ «Вопросы финансирования и материального положения Министерства иностранных дел Российской Федерации» от 23 октября 1995 г. № 1029 она может составить до 20% должностного оклада. Дифференцированный размер, т.е. размер данной надбавки применительно к конкретному Послу, определяет МИД России.
Такой подход следует признать вполне правильным. Получать надбавку за особые условия государственной службы должны получать сотрудники российских загранучреждений в государствах с неблагоприятными климатическими и санитарными условиями. Такие условия существуют в большинстве африканских стран (например, в
1 См.: Собрание законодательства РФ. 2001. № 51. Ст. 4831. 2 См.: Собрание законодательства РФ. 2002. N° 26. Ст. 2571. 3 См.: Собрание законодательства РФ. 2002. № 26. Ст. 2577.
225
Габоне, Центрально-Африканской республике, Экваториальной Гвинее и других), во многих азиатских и южноамериканских государствах.
Наконец, в качестве особого условия государственной службы, а значит, основания для установления соответствующей надбавки к должностному окладу в повышенном размере, нельзя не учитывать сложную социально-политическую обстановку в стране пребывания (например, межнациональные и межэтнические конфликты, гражданские войны). При этом, очевидно, что надбавка должна выплачиваться в иностранной валюте. Следует заметить, что в СССР соответствующая надбавка тоже выплачивалась, но только в советской валюте, т.е. в рублях.
В соответствии с указом Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению юридических служб государственных органов» от 8 мая 2001 г. № 5281 отдельным государственным служащим МИД России может быть установлена дополнительная ежемесячная надбавка за особые условия государственной службы в размере до 70% должностного оклада. Речь идет о тех из них, кто замещает должности, в основные служебные обязанности по которым входит проведение правовой экспертизы правовых актов и проектов правовых актов, подготовка и редактирование проектов правовых актов и их визирование в качестве юриста или исполнителя. Кроме того, необходимым условием установления надбавки к должностному окладу в повышенном размере является наличие у государственного служащего высшего юридического образования.
В структуру центрального аппарата МИД России входит Правовой департамент. Думается, что именно его сотрудники с наибольшей степенью вероятности могут при соблюдении всех необходимых требований рассчитывать на назначение им надбавки к должностному окладу за особые условия государственной службы в повышенном размере, т.е. до 70% должностного оклада.
Надбавка к должностному окладу за дипломатический ранг или квалификационный разряд также является важной составляющей денежного содержания государственного служащего в системе органов внешних сношений.
Надбавка за дипломатический ранг назначается в соответствии указом Президента Российской Федерации «О порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов и об установлении ежемесячной надбавки к должностному окладу за дипломатический ранг» от 15 октября 1999 г. № 13712. Надбавка за квалификационный разряд — в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О присвоении и сохранении квалификационных разрядов федеральным государственным служащим» от 22 апреля 1996 г. № 5783. Обе эти надбавки — это, по сути, надбавки за замещаемую должность. Разница в наименованиях обусловлена некоторыми отличиями правового положения государственных служащих в системе органов внешних сношений, которые обусловлены выполняемыми ими функциональными обязанностями, а также принадлежностью замещаемой должности к определенной группе государственных должностей государственной службы.
Дипломатические ранги присваиваются тем государственным служащим органов внешних сношений (центрального аппарата Министерства иностранных дел, дипломатических представительств, консульских учреждений, представительств МИД на территории Российской Федерации), в функциональные обязанности которых входит исполнение функций дипломатического характера, т.е. собственно дипломатическая работа. Остальным, осуществляющим вспомогательные, обслуживающие функции (например, делопроизводителям, дипломатическим курьерам и ряду других), присваиваются квалификационные разряды.
Первоначально распоряжением Президента Российской Федерации «О валютном
1 См.: Собрание законодательства РФ. 2001. № 20. Ст. 2000. 2 См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5012. 3 См.: Собрание законодательства РФ. 1996. N° 17. Ст. 1963.
226
финансировании Министерства иностранных дел Российской Федерации» от 29 октября 1992 г. № 638-рп оплата за дипломатический ранг сотрудникам центрального аппарата и загранучреждений МИД России была установлена в размере 25% от должностного оклада в рублях. Позднее данный подход был изменен.
Ежемесячная надбавка к должностному окладу за дипломатический ранг устанавливается к должностному окладу дипломатического работника со дня присвоения ему этого ранга. Надбавка за дипломатический ранг устанавливается в виде фиксированной суммы.
Конкретные размеры надбавок за дипломатический ранг работникам Министерства иностранных дел и представительств МИДа на территории РФ указаны в Приложении к Указу Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1371. Они колеблются в диапазоне от 540 руб. (за самый низший дипломатический ранг атташе) и до 1350 руб. (за высший дипломатический ранг Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации).
Размер ежемесячной надбавки к должностному окладу за дипломатический ранг дипработникам дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации устанавливается в порядке, определяемом Правительством страны.
Ставки надбавок за квалификационный разряд установлены Указом Президента РФ «О денежном содержании федеральных государственных служащих» от 9 апреля 1997 г. № 310 и колеблются (после двукратной индексации в 1999 и 2000 гг.) в размере от 360 руб. (за самый низший квалификационный разряд референта государственной службы 3 класса) и до 1440 руб. за высший квалификационный разряд действительного государственного советника Российской Федерации 1 класса).
Надбавка к должностному окладу за дипломатический ранг назначается только тем государственным служащим в системе органов внешних сношений, по должностям которых он предусмотрен и которым он присвоен. Законодательство предусматривает присвоение дипломатических рангов только начиная с должностей референта и старшего референта. По этим должностям может быть присвоен самый низший из дипломатических рангов — атташе.
Параллельно с дипломатическими рангами в системе органов внешних сношений существуют обычные квалификационные разряды, которые присваиваются в системе федеральной государственной службы. В органах внешних сношений квалификационные разряды установлены по группе младших (дипломатический курьер I, II, III, IV категории, инспектор-, старший инспектор-, ведущий инспектор-делопроизводитель) и части группы старших государственных должностей (специалист, специалист I и II категории, ведущий специалист). При этом в одной группе государственных должностей по одной должности предусмотрено присвоение дипломатического ранга, а по другой — квалификационного разряда. Так, по должности референта предусмотрен дипломатический ранг атташе, а по должности специалиста — квалификационный разряд советник государственной службы 3 класса. Указом Президента Российской Федерации от 20 декабря 1996 г. № 1748 ставки надбавок за дипломатический ранг и за квалификационный разряд соотносятся, имея в виду их равенство.
При наличии у дипломатического работника квалификационного разряда и дипломатического ранга ему производится выплата только ежемесячной надбавки к должностному окладу только за дипломатический ранг.
Выплата ежемесячной надбавки к должностному окладу за дипломатический ранг прекращается в случае увольнения дипломатического работника из МИД России, дипломатического представительства или консульского учреждения, представительства МИДа России на территории Российской Федерации.
Следует отметить, что надбавки за дипломатический ранг не назначаются по должностям Министра иностранных дел Российской Федерации, Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации (в иностранном государстве), Постоянного
227
представителя (представителя наблюдателя) Российской Федерации при международной организации. При этом сами дипломатические ранги по этим должностям устанавливаются. Например, должности Министра иностранных дел соответствует дипломатический ранг Чрезвычайный и Полномочный Посол. Такой подход обусловлен особым правовым статусом указанных должностей. Дело в том, что Указом Президента Российской Федерации «О государственных должностях Российской Федерации» от 11 января 1995 г. № 32 (с соответствующими дополнениями, внесенными Указом Президента РФ от 20 декабря 1996 г. № 1748) указанные должности отнесены к государственным должностям Российской Федерации, т.е. согласно ст. 1 федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственным должностям категории «А». Как отмечалось выше, лица, их замещающие, не являются государственными служащими.
Сотрудникам загранпредставительств России также предусмотрена выплата ежемесячной надбавки к должностному окладу за квалификационный разряд или за дипломатический ранг в рублях. На основании постановления Правительства Российской Федерации от 10 июля 1999 г. № 7881 в представительствах России за рубежом (дипломатических представительствах и консульских учреждениях) данная надбавка выплачивается в размере 20%.
При определенных условиях она может быть выше. Предусматривается, что по окончании календарного года размер выплаты в рамках данной надбавки может быть увеличен до 50% за счет средств, полученных соответствующими федеральными органами от разрешенных в установленном порядке видов деятельности сверх сумм, учитываемых при формировании расходной части федерального бюджета на соответствующий год. Такое увеличение производится после его обязательного согласования с Министерством финансов Российской Федерации и Министерством труда и социального развития Российской Федерации. Как видно, в данном случае фактически имеет место частичное финансирование денежного содержания государственных служащих в системе органов внешних сношений за счет внебюджетных средств.
При этом допускается возможность дополнительного материального стимулирования. По окончании календарного года размер ежемесячной выплаты в рублях может быть по согласованию с Министерством финансов и Министерством труда и социального развития увеличен на 50%. Такое увеличение возможно за счет средств, полученных органами внешних сношений от разрешенных видов деятельности, сверх сумм, учитываемых при формировании расходной части федерального бюджета.
Таким образом, нормативно закрепляется возможность направлять на выплату денежного содержания части внебюджетных средств, полученных сверх тех поступлений, которые запланированы в федеральном бюджете. Приходится признать, что данные нормы входят в некоторое противоречие с п. 7 Указа Президента Российской Федерации «О денежном содержании федеральных государственных служащих» от 9 апреля 1997 г. № 310. В нем специально отмечается, что привлечение средств внебюджетных источников для финансирования денежного содержания федеральных государственных служащих (включая средства, получаемые от оказания платных услуг) не допускается. Единственное исключение сделано для тех случаев, когда средства внебюджетных источников учитываются при определении объема расходов федерального бюджета. Тем не менее, проблема с юридической точки зрения существует и ждет своего разрешения в будущем.
В системе органов внешних сношений предусмотрена выплата премий, которые являются самостоятельной составной частью денежного содержания государственного служащего. Они ежеквартально выплачиваются всем сотрудникам. При утверждении фондов оплаты предусматриваются средства на выплату премий в размере трех должностных окладов в расчете на год. Однако обычно суммарная выплата премий оказывается выше, т.к. на премирование направляется часть средств, образовавшихся в результате экономии
1 См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 29. Ст. 3753.
228
фонда оплаты труда. За счет этих же средств Министр иностранных дел может осуществлять персональное премирование особо отличившихся сотрудников. Премирование самого министра осуществляется по решению Президента Российской Федерации. По этому поводу издается соответствующее распоряжение главы государства, которое имеет гриф «Для служебного пользования» и официально не публикуется. В отличие от федеральных государственных служащих, предельных нормативов на премирование федеральных министров не установлено.
Специфика дипломатической службы состоит в том, что она неразрывно связана с защитой государственных интересов России на мировой арене, в отношениях с иностранными государствами. Эта служба предполагает ознакомление сотрудников органов внешних сношений с различного рода служебной информацией, нередко секретной, т.е. отнесенной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации к сведениям, составляющим государственную и служебную тайну. Как известно, в п. 3) ст. 5 федерального закона «О государственной тайне» от 31 июля 1993 г. № 5485-I1 к таким сведениям, в том числе отнесены многие сведения из области внешней политики. Это сведения о внешнеполитической деятельности Российской Федерации и тесно связанные с ними сведения о внешнеэкономической деятельности, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства.
В системе органов внешних сношений решение об отнесении тех или иных сведений к государственной тайне принимает Министр иностранных дел, которому такое полномочие предоставлено распоряжением Президента Российской Федерации от 17 января 2000 г. № 6-рп2. В общем, вполне естественно, что значительное число сотрудников внешнеполитического ведомства являются носителями сведений, составляющих государственную и служебную тайну. Естественно, что допуск к такого рода сведениям налагает на их носителей значительную ответственность и соответствующие ограничения по службе. Для того, чтобы в определенной мере их компенсировать сотрудникам внешнеполитического ведомства, устанавливается ежемесячная процентная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями составляющими государственную тайну.
Условия и порядок выплаты надбавки определяются постановлением Правительства Российской Федерации от 14 октября 1994 г. № 11613. Размер надбавки зависит от степени секретности тех сведений, к которым допущено лицо.
За работу со сведениями «особой важности» размер ежемесячной надбавки составляет 25%, «совершенно секретно» — 20%, «секретно» — 10% от должностного оклада. Указанная надбавка выплачивается лицам, имеющим оформленный в установленном порядке допуск к сведениям соответствующей степени секретности. При этом учитывается, что работа со сведениями, составляющими государственную тайну осуществляется служащим на постоянной основе, а не эпизодически. Решение об установлении надбавки принимает руководитель государственного органа. Применительно к системе органов внешних сношений это Министр иностранных дел Российской Федерации. Самому министру, как и любому другому члену Правительства Российской Федерации, также устанавливается такая надбавка в размере 25% денежного вознаграждения. Соответствующее решение принимает Президент страны, который издает по этому поводу соответствующее распоряжение. Оно имеет гриф «для служебного пользования» и официально не публикуется.
Только после издания Постановления Правительства Российской Федерации «Вопросы финансового и материального положения Министерства иностранных дел Российской Федерации»» от 23 октября 1995 г. № 1029 загранработникам МИД России, допущенным к сведениям, составляющим государственную тайну, соответствующую ежемесячную надбавку стали выплачивать в валюте, а не в рублях, как это было прежде.
1 См.: Российская газета. 1993. 21 сентября; Собрание законодательства РФ. 1997. № 41. Ст. 4673. 2 См.: Собрание законодательства РФ. 2000. № 4. Ст. 388.
3 См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 25. Ст. 2718.
229