Документ Microsoft Word
.doc
^ 43. КОМИССИИ (КОМИТЕТЫ) ПАЛАТ В ПАРЛАМЕНТАХ СТРАН. ИХ ВИДЫ, ПОРЯДОК ОБРАЗОВАНИЯ И РОЛЬ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ.
Помимо камерального деления и независимо от него, структура парламента обычно включает в себя такие подразделения как комиссии (комитеты), формируемые по отраслевому принципу. Как правило комиссии функционируют в течение всего срока полномочий парламента или палаты, если комиссия создана в качестве органа этой палаты, но могут быть и временными, когда вопросы, кот. они решают выходят за рамки регулярной работы. Главной задачей комитетов является подготовка и предварительное рассмотрение законопроектов в соответствии с отраслевой направленностью. Данная процедура часто имеет важное значение для дальнейшей юр. судьбы законопроекта, поскольку процедура предварительного рассмотрения в комиссии часто служит своеобразным фильтром, от мнения комиссии зависит, рекомендовать ли законопроект к принятию или нет. Конституция Италии наделеляет парламентские комиссии не просто совещательной функцией, оформляемой актом рекомендации, а собственно законодательной функцией. Если постоянная комиссия утвердит законопроект, это исключает дальнейшую процедуру его рассмотрения и принятия. При этом установлена возможность отозвать законопроект из комиссии и направить его непосредственно в палату депутатов. В комиссиях, кроме того, происходит предварительное обсуждение кандидатов на вакансии в системе исполнительной и судебной власти, если заполнение этих вакансий осуществляется при парламентском участии. Главное значение комиссий проявляется в процессе осуществления парламентом или палатой контрольной функции, в частности, при проведении парламентских расследований. На заседаниях соответствующей комиссии происходят парламентские слушания по расследуемому делу и выносится решение (окончательное или содержащее рекомендацию) оно является дополнительным механизмом в системе институтов общественного контроля.
^ 44. ПОРЯДОК РАБОТЫ ПАРЛАМЕНТА (ПАЛАТ) В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ.
Члены нижней палаты, называются депутатами, а верхней - сенаторами (обычно). Иногда в составе парламента есть делегаты от территорий, владений, федерального округа и т.д. Единственные или нижние палаты формируются путем всеобщих и прямых выборов; верхние палаты - по-разному: 1) Великобритания - палата лордов формируется по наследственному принципу + пожизненные пэры, архиепископы, судебные лорды ;2) назначаются главой гос-ва (Иордания, Таиланд); 3) бундестаг ФРГ - делегируемые члены правительства германских земель; 4) США, Польша, Швейцария -прямые выборы сенаторов; 5) косвенные выборы (Испания). Парламент прекращает свои полномочия после избрания нового состава, может быть распущен досрочно. Роспуску подлежит нижняя палата или однопалатный парламент. Если верхняя избрана на более длительный срок, чем нижняя, то после избрания новой нижней палаты верхняя возобновляет работу. Нельзя распускать парламент в условиях: 1) чрезвычайного или военного положений; 2) в течение некоторого времени до окончания срока полномочий; 3) за несколько месяцев до окончания полномочий президента. Условия для роспуска: 1) выражение недоверия правительству по инициативе парламента; 2) отказ в доверии со стороны правительства; 3) парламент не может сформировать правительство в определенный срок; 4) не принимает госбюджет в определенный срок; 5) не способен принимать решения; 6) не выразил доверия правительству, которое сам сформировал; 7) неоднократно отклоняет кандидатуру премьер-министра, предложенную президентом. Роспуск парламента не обязателен, а возможен. Во время парламентских каникул парламент могут замещать иные органы - в Германии избирается совместный комитет для чрезвычайных целей. Функции: формирование и поддержание системы сдержек и противовесов, участие как одного из субъектов в разделении власти на законодательную, исполнитепьную и судебную; поддержание отношений с иными ветвями власти; некоторые полномочия в сфере контроля и назначения на должности лиц и т.д. Рассматривается как выразитель интересов и воли народа, поэтому обладает следующими признаками: 1) учреждается конституцией; 2) уполномочен нацией осуществлять от ее имени законодательную власть; 3) избирается нацией; 4) член парламента - представитель всей нации, поэтому не может быть отозван теми, кто его избрал.
^ 45. СУБЪЕКТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ.
Законопроект принимается к рассмотрению, если он внесен соотв. лицами или органами и согласно установленным правилам. В зависимости от субъекта законодательной инициативы различают следующие виды инициативы: правительственная (или главы государства), парламентская, народная и специальная. 1. Правительственная инициатива признается в странах с парламентарной формой правления и в полупрезидентских республиках. Но и в президентских республиках президент использует законодательную инициативу в своих посланиях парламенту, которые затем облекаются в форму законопроектов, внесенных одним из депутатов. В США они получили наименование "билли администрации". В зарубежных странах правительственная инициатива используется наиболее полно. В последнее время на стадии подготовки правительственных законопроектов происходит согласование позиций различных политических сил, поиск компромиссных решений. Ведомства, подготавливающие законопроекты, часто запрашивают мнение парламентских фракций, включают их представителей в состав подготовительных комитетов. В таких случаях правительственные законопроекты легко проходят в парламенте. 2. Парламентская инициатива признается во всех государствах. При этом в одних странах депутат вносит законопроект индивидуально (США, Великобритания), в других требуется групповая инициатива. Так, в ФРГ законопроект могут внести 15 депутатов, в Норвегии — 10, в Японии — 20. В большинстве стран депутаты должны вносить свои предложения в форме законопроекта, в то же время в некоторых этого не требуется (Швеция, Франция, Италия). Эта форма называется — "депутатские предложения". В ряде парламентов правом законодательной инициативы наделены также их постоянные комиссии. Но если парламентская инициатива не поддержана ведущими партийными фракциями, законопроект чаще всего остается на стадии подготовки к обсуждению. Большинство депутатских предложений направлено на внесение поправок к правительственным законопроектам. 3. Народная инициатива заключается в предоставлении ее определенному числу избирателей. Так, в Швейцарии законопроект могут внести не менее 50 тыс. избирателей, а в Австрии — 100 тыс. Она предусмотрена лишь в некоторых странах и используется чрезвычайно редко. То же самое можно сказать и о специальной инициативе, которая дает право вносить законопроекты некоторым органам, например кантональным органам в Швейцарии, Национальному экономическому совету и областным советам в Италии.
^ 46. СТАДИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В ПАРЛАМЕНТАХ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН.
1. Внесение законопроекта. Только проекты законов, внесенные субъектами права законодательной инициативы, обязательно должны быть рассмотрены парламентом. Законом определены лица и группы лиц, которые могут вносить законопроекты для их рассмотрения парламентом: президент, палаты парламента, правительство, группы депутатов, парламентские комитеты. Отдельные законопроекты (например, о государственном бюджете) может вносить только правительство, а некоторые (например, проект указа об объявлении войны) — только глава государства. 2. Обсуждение законопроекта, состоящее из нескольким стадий. Каждое обсуждение и голосование на пленарном заседании палаты называется чтением. Законопроект попадает в профильный комитет, который наряду с инициативной группой сопредставляет его на чтения. Чтений бывает несколько (обычно три, но при принятии срочных законопроектов их число сокращается). После первого чтения, во время которого обсуждаются: принципиальные положения проекта, депутаты приступают к голосованию. При отрицательном решении депутатов законопроект снимается с повестки дня. Если результат голосования положительный, проект закона нуждается в доработке постоянным комитетом (комиссией). На втором чтении заслушивается доклад автора проекта и содоклад постоянной комиссии, обсуждается каждая статья проекта, поправки, затем депутаты голосуют за те или иные статьи и поправки. В третьем чтении депутаты обсуждают проект в целом и голосуют за него. В этом случае возможны только редакционные поправки. 3. Принятие закона депутатами на пленарном заседании путем голосования с помощью электронной системы, бюллетенями, поднятием руки, путем разделения, аккламацией (возгласами). В ответственных случаях используется поименное голосование. Если парламент двухпалатный, то после принятия нижней палатой закон передается в верхнюю, которая может не согласиться с законом, вернуть его на доработку в нижнюю палату со своими предложениями либо вообще отклонить. В последнем случае нижняя палата в соответствии с законодательством может либо начать процедуру согласования, либо преодолеть вето верхней палаты (если закон такое предусматривает). Если преодоление вето предусмотрено законом, то принимаемый закон, минуя отклонившую его инстанцию, передается на утверждение главе государства. 4. Промульгация и издание закона. Глава государства подписывает закон, который после этого публикуется в официальных печатных органах, издании главы государства, размещается на официальном гос. сайте (в соотв. с зак-вом конкретной страны). В результате закон считается вступившим в силу. Обычно вновь принятый закон прекращает действие принятых ранее, которые ему противоречат. Глава государства имеет право не подписывать закон (право вето). В таком случае он не вступает в силу.
^ 47. ФОРМЫ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПРАВИТЕЛЬСТВА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ.
Парламентский контроль и разнообразие его форм связаны с местом парламента в системе гос. органов, с формой правления. Поэтому степень его эффективности неодинакова в разных странах. Формы контроля парламента за деятельностью исполнительной власти: обсуждение основных направлений правительственной политики, бюджета и отчета о его выполнении, парламентские запросы, контрольная деятельность постоянных комиссий и специальных расследовательских комиссий, а также других спец. органов парламента и особых должностных лиц, назначаемых парламентом или его палатами, выражение недоверия правительству или отдельным министрам. 1. Как правило, после созыва нового состава парламента или открытия очередной сессии по правительственному заявлению (посланию главы государства) на пленарном заседании парламента развертывается широкая дискуссия, в ходе которой депутаты дают оценку всей правительственной политике или отдельным ее аспектам. Однако большая или меньшая степень воздействия на правительство выступлений депутатов зависит от того, пользуется ли оно поддержкой парламентского большинства или нет. 2. Депутатский запрос, который адресуется правительству в целом или отдельным министрам. Порядок внесения запросов и их рассмотрения установлен в регламентах парламентов. Они имеют две формы: устный или письменный вопрос и интерпелляция. Действенной формой является интерпелляция, хотя в некоторых странах она и не применяется (Франция, Великобритания). Интерпелляции используются в нижней палате, поскольку их обсуждение может привести к выражению недоверия правительству. В регламентах детально регламентируются все стадии прохождения интерпелляции: порядок ее внесения, ознакомление палаты с ней, передача правительству или соответствующему министру, установление времени ответа на нее, ознакомление депутатов с ответом, проведение дискуссии по ответу и порядок постановки вопроса о доверии правительству или министру. В регламентах предусматривается возможность ее отклонения палатой или председателем, требование ее поддержки определенным числом депутатов в случае, когда министр не может дать ответа на интерпелляцию. Несмотря на ограничения к этой форме контроля депутаты прибегают довольно часто. Письменный или устный вопрос используется скорее как средство информации, так как прения и голосование по ним не проводятся, но и эта форма позволяет держать исполнительную власть под определенным контролем. Для ответа на такие вопросы отводятся специальные часы. Иногда с этой процедуры начинаются заседания палаты. В ряде стран контроль за деятельностью правительства и его администрации осуществляют постоянные парламентские комиссии. Особенно эффективна в этом отношении деятельность финансовых комиссий. Контрольными правами наделены, например, постоянные комитеты Сената США, шведского Риксдага, комиссия Бундестага по вопросам обороны, комиссии по иностранным делам некоторых парламентов. Но парламенты большинства стран могут создавать и специальные расследовательские комиссии (комитеты). Чаще всего такие комитеты создаются в странах, где не предусмотрена политическая ответственность правительства перед парламентом. Они имеют право запрашивать информацию и документы не только от гос. органов, но и от общ. организаций. Их деятельность широко освещается в печати. Для осуществления своих контрольных полномочий парламенты могут создавать особые органы и назначать специальных должностных лиц: ревизоров, контролеров, омбудсманов, уполномоченных и др. Так, в целях проведения финансового контроля и контроля за управлением государственным имуществом в Польше, Болгарии, Румынии, Венгрии созданы Счетные (контрольные) палаты. Те же функции возложены в ряде стран на парламентских ревизоров. Они регулярно докладывают парламентам о результатах своих проверок. Институт специальных юр. уполномоченных парламента по контролю за администрацией — омбудсманов возник первоначально в Швеции, а затем получил распространение в Ряде других стран. Но при этом права омбудсманов различны. В одних странах они осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод граждан (Польша, Великобритания, Н. Зеландия), в Других — вообще за соблюдением законности в деятельности администрации (Норвегия, Дания), в третьих — наряду с этим контролируют соблюдение законности также в органах местного самоуправления и судах (Швеция, Финляндия), в том числе соблюдение прав и свобод граждан. В ФРГ функции контроля
за законностью в деятельности военной администрации и защиты прав военнослужащих возложены на уполномоченного Бундестага по вопросам обороны. В отличие от президентских республик в парламентарных республиках и монархиях, а также в полупрезидентских республиках в руках парламента находится еще одно средство контроля — постановка вопроса о доверии, точнее, отказ правительству в доверии и вынесение резолюции порицания. Это право в странах с двухпалатной системой парламентов обычно принадлежит нижней палате. Однако использование такой формы контроля, как правило, связано с различными ограничениями. Нередко в регламентах содержится требование внесения резолюции недоверия определенным числом депутатов, устанавливается запрет повторного внесения ее в течение определенного срока, например на той же сессии (Франция), резолюция снимается при постановке правительством вопроса о доверии и т. д.
^ 48. УЧАСТИЕ ПАРЛАМЕНТА В ФОРМИРОВАНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ.
В некоторых странах парламент наделен правом формирования или участия в формировании других органов. Так, парламенты Скандинавских стран и Финляндии выбирают из своей среды определенное число депутатов в консультативный орган северных стран — Северный совет. В тех государствах, где имеются специальные органы конституционного контроля, парламенты, как правило, принимают участие в назначении их членов (Австрия, Франция, Португалия, Бельгия и др.) либо назначают всех членов такого органа (ФРГ). В демократических государствах парламенты выступают центральным звеном правоохранительной системы, определяют объем прав и свобод граждан и вырабатывают механизм их защиты. В странах с двухпалатной системой парламентов конституции обычно наделяют нижнюю и верхнюю палаты разным объемом полномочий, но законодательными правами обладают при этом они обе. Так, только Сенат Конгресса США рассматривает и решает такие вопросы, как ратификация и денонсация международных договоров, дает согласие на назначение высших лиц американской администрации. В парламентарных республиках и монархиях вопрос о назначении премьер-министра или одобрении состава сформированного им правительства, о вынесении вотума недоверия правительству относится к ведению нижней палаты. Однако из этого правила имеются исключения. Например Конституция Швейцарской конфедерации гласит: "Национальный совет и Совет кантонов принимают решения по всем вопросам, которые настоящая Конституция предоставляет в ведение Конфедерации и которые не относятся к ведению другой федеральной власти".
^ 49. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И ПОЛНОМОЧИЯ МОНАРХА ПРИ РАЗЛИЧНЫХ ФОРМАХ ПРАВЛЕНИЯ.
Монарх рассматривается как суверен, верховный представитель, а в ряде стран и как верховный носитель гос. власти. По его уполномочию формально действует правительство, состоящее из министров короны; от его имени издаются законы; его именем выносятся судебные постановления. Важнейшие сферы гос. деятельности формально резервируются за монархом, образуя королевскую прерогативу. Реальное сосредоточение всей полноты гос. власти в его руках только в недемократических гос-вах. Монарх в дуалистической и тем более в абсолютной монархии занимает центральное положение во всей системе гос. органов. По своему усмотрению монарх назначает и смещает правительство, даже если предусмотрена формальная ответственность последнего перед парламентом (в некоторых дуалистических монархиях). Глава государства контролирует формирование и деятельность парламента. Нередко члены парламента или часть парламентариев назначаются монархом. Он пользуется правом досрочного роспуска парламента или одной из его палат и правом вето на принимаемые последним законопроекты. Монарх является верховным руководителем вооруженных сил. Он назначает на все высшие военные и гражданские должности, включая судей. В дуалистической, так же как в абсолютной, монархии глава государства реально осуществляет полномочия по руководству и управлению страной и играет решающую роль в определении внутренней и внешней политики государства. Однако формально его полномочия могут быть ограничены конституцией, а законодательная власть поделена с парламентом (дуализм). Монарх парламентарных монархиях. В некоторых из них, например в Японии (по Конституции 1947 г.) или Швеции (по Конституции 1974 г.), Японская конституция характеризует императора как символ единства нации, но не содержит прямых указаний на признание за ним качества главы государства. По Конституции Швеции важнейшие полномочия, касающиеся взаимоотношений короля с Риксдагом и правительством, переданы либо самому парламенту, либо правительству и премьер-министру. Монарх, таким образом, должен действовать по совету своих министров, которые и несут политическую ответственность за эти действия. По степени осведомленности о внутри- и внешнеполитическом положении Великобритании монарх значительно превосходит обычного члена правительства. Аналогично положение и в некоторых других странах. Информационный характер носят заседания государственного совета, то есть правительства под председательством монарха, в Скандинавских странах. В Бельгии, Голландии, Дании, в Испании монарх напрямую вмешивается в формирование прав-ва. Монарх не несет парламентской отв-ти за свою деятельность. Монарх обладает особыми льготами, правами и привилегиями. Неподсудность по уголовным и гражданским делам, освобождение от налогообложения.
^ 50. СПОСОБЫ ИЗБРАНИЯ ПРЕЗИДЕНТА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ.
1) голосование в парламенте (Чехия, Словакия, Венгрия, Турция, Албания и др.). Для первого тура выборов обычно требуется квалифицированное или абсолютное большинство голосов, но при множественности кандидатов такой результат достигается редко, голоса распределяются между разными кандидатами. В последующих турах требования снижаются, однако, из-за партийной раздробленности обычно проводится много туров. Теперь для выборов президента в Турции в первом туре требуется две трети голосов, во втором и третьем – абсолютное большинство, на четвертый выносятся две кандидатуры, набравшие относительное большинство. Президентом становится получивший относительное большинство голосов. В Словакии для избрания Президента, как и для смещения его Парламентом, необходимы две трети голосов; 2) голосование выборщиков. Избиратели голосуют за выборщиков, а те, не собираясь вместе, избирают президента из числа кандидатов, выдвинутых партиями (Аргентина, США). При этом способе результаты выборов (имя будущего президента) становятся известны до голосования выборщиков, как только подсчитана их партийная принадлежность: президентом будет тот, кто имеет большинство выборщиков; 3) избрание специальной избирательной коллегией (Германия, Италия, Индия); 4) избрание непосредственно избирателями (Россия, Украина и др.). Если статус монарха как главы государства зависит от разновидности монархической формы правления, то статус и полномочия президента определяются разновидностью республиканской формы правления.
^ 51. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ.
Во-первых, президент является выборным главой государства, который может возглавлять исполнительную власть или быть арбитром в системе разделения властей; Во-вторых, в организационном аспекте президент никому не подчинен и обладает высокой степенью независимости от каких-либо других государственных органов, что не снимает с него обязанности действовать на основании и во исполнение законов; В-третьих, пост президента имеет ярко выраженный политический характер. Ему принадлежит важная роль в формировании политики государства, верховного политического руководства государственными делами. Конституции различных стран зачастую, хотя и наделяют главу государства весьма широкой компетенцией, реальный объем его полномочий на практике зависит от ряда дополнительных факторов: - функционирования государственного механизма и формы государственного устройства; - партийной системы и конкретной политической ситуации, определяемой соотношением сил внутри страны. Президент олицетворяет ее в отношениях с другими государствами и международными органами и организациями, подписывает международные договоры, участвует в решении вопросов войны и мира, назначает и отзывает дипломатических представителей, вступивший в должность глава государства воплощает национальное единство, преемственность государственной власти, что находит конкретное проявление в его различных полномочиях. Глава государства, независимо от рассмотренных разновидностей, имеет некоторые общие для всех стран полномочия. В отношении парламента это созыв его сессий, опубликование законов, право роспуска, иногда право вето. Глава государства формирует правительство (порой лишь формально его утверждает), обладает правом увольнять министров и отправлять правительство в отставку, назначать судей, предоставлять гражданство и право убежища, заключать и ратифицировать определенного рода международные соглашения, назначать дипломатических представителей, награждать, помиловать осужденных и др., но осуществление этих полномочий на практике зависит от формы правления, от реального положения главы государства. Глава государства также провозглашается гарантом национальной независимости и территориальной целостности, а порой (Россия, Франция, Казахстан, Греция) и своеобразным арбитром, координирующим деятельность государственных органов. Глава государства обеспечивает согласованную работу и взаимодействие иных органов гос. власти, использует согласительные процедуры. Полномочия главы государства охватывают несколько сфер: 1) полномочия, связанные с законодательными органами гос. власти; 2) полномочия, связанные с деятельностью исполнительных органов гос. власти; 3) полномочия, связанные с деятельностью органов судебной власти; 4) полномочия в сфере внешней политики; 5) иные полномочия.
^ 52. ПОРЯДОК ОБРАЗОВАНИЯ И СТРУКТУРА ПРАВИТЕЛЬСТВА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ.
Правительство - это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (т.е. административной) деятельностью в стране. В его состав входят руководители министерств и центральных ведомств.
Порядок формирования и структура правительства:
В зависимости от формы правления правительства формируются двумя основными способами: парламентским; внепарламентским.
Парламентский способ формирования правительства используется в странах с парламентарной формой правления (парламентская республика или монархия, смешанные республики). Право на формирование правительства в этих странах получает та политическая партия, которая имеет большинство мест в нижней палате парламента страны.
Порядок формирования правительства в парламентарных республиках традиционен. Здесь вначале глава государства назначает главу правительства (в Италии - это председатель Совета министров, в ФРГ - Федеральный канцлер, в Индии - премьер-министр), который затем формирует правительство и предлагает парламенту его персональный состав.
В случае, если предлагаемый состав правительства или его глава не могут получить доверия большинства парламента, то возможен роспуск парламента и назначение главой государства служебного правительства на период, пока соберется вновь избранный парламент.
Внепарламентский способ формирования правительства используется в президентских республиках, некоторых формах монархий и смешанных республиках. Право на формирование правительства в этих странах имеет не парламент, а избирательный корпус, т.к. правительство формируется президентом, избираемым посредством непарламентских выборов.
^ Состав и структура правительства очень разнообразны и в ряде стран (Великобритании) никак не регулируются, что позволяет каждому новому главе правительства самому определять, какие министерства ему нужны и с каким кругом ведения.
В Италии, ФРГ, Франции в состав правительства входят все главы центральных ведомств (министры, главы департаментов, государственные секретари), хотя в конституциях это не оговаривается.
В других странах, напротив, структура исполнительной власти урегулирована законом (США, Швейцария, Испания, Польша).
Так, в Испании состав правительства включает председателя, его заместителей, министров и других членов, определяемых в законодательном порядке.
Полномочия правительства :
формирование государственного аппарата и руководство его деятельностью (направление и координация деятельности аппарата через министерства, департаменты и другие ведомства);
участие в законодательной деятельности (использование делегированного законодательства, проявление законодательной инициативы);