Тема 29. Советская государственная система в 1964-1985 гг.

1. Хозяйственная реформа 1965 г.

2. Высшие и центральные органы власти в конце 1960-х – 1970-е гг.

3. Советское государство в начале 1980-х гг.

1. Хозяйственная реформа 1965 г.

Недовольство деятельностью Н.С. Хрущева как среди широких слоев населения, так и в среде номенклатуры, привело к смещению его на октябрьском Пленуме 1964г. ЦК КПСС с занимаемых постов. Новым Первым секретарем ЦК КПСС стал один из наиболее типичных представителей номенклатурной коммунистической элиты – Л.И. Брежнев, занимавший до этого пост второго секретаря ЦК КПСС. Немедленно после снятия Хрущева было ликвидировано разделение Советов на промышленные и сельские, улучшена регламентация деятельности единых советов, к их работе были привлечены различные самодеятельные организации граждан.

Большую роль в проведении преобразований играл Председатель Совета Министров А.Н. Косыгин. Он был в большей степени, чем Брежнев, прагматик и технократ. Все идеологические и политические кампании он оценивал с позиций полезности для развития производства (особенно легкой промышленности), совершенствования системы управления на основе ограниченной и контролируемой децентрализации, воспитания нового поколения хозяйственных руководителей. В управленческих преобразованиях особое место занимали решения мартовского 1965 г. Пленума ЦК КПСС, положившего начало более или менее научной аграрной политике. Сентябрьский (1965 г.) Пленум ЦК КПСС наметил систему перехода к отраслевому принципу. На Пленуме было рассмотрено 2 группы вопросов:

• по совершенствованию планирования, экономическому стимулированию деятельности предрпиятий;

• по улучшению организации урпавления промышленностью.

Первая группа вопросов предусматривала систему мер по расширению хозяйственной самостоятельности предприятий, повышению роли предприятий как основной хозяйственной ячейки, по укреплению хозрасчета и экономического стимулированию производства с помощью таких средств, как цена, прибыль, премия, кредит. Вторая группа вопросов предусматривала изменение форм управления народным хозяйством. Отход от отраслевого принципа привел к снижению уровня руководства отраслями, нарушению единства в технической политике, возникновению многочисленных ведомств, каждое из которых собственно за развитие отраслей промышленности не отвечало.

В результате 2-3 октября 1965 г. упразднялись ВСНХ СССР, республиканские СНХ и т.д. Было образовано 29 общесоюзных и союзно-республиканских министерств. Однако уже в конце 1960-х гг. началось явное замедление реализации намеченных преобразований, т.е. латентное свертывание реформ. Правящая элита была чрезмерно уверена в потенциале советского строя и не собиралась более его либерализовать, ограничившись частичной десталинизацией.

2. Высшие и центральные органы власти в конце 1960-х –1970-е гг.

Высшие органы власти

С конца 1960-х гг. происходит ряд крупных внешнеполитческих событий: «пражская весна» в Чехословакии, волнения в Польше, обострение отношений с Китаем, усиление нарпяженности в отношениях с США в связи с их агрессией во Вьетнаме. Все это стимулировало, с одной стороны, усилия по укреплению обороноспособности и централизации управления, с другой стороны, - борьбу с попытками нетрадиционного («оппортунистического», «фальсификаторского») толкования социалистической идеологии, в том числе в управленческой сфере.

В начале своей деятельности в качестве первого лица в государстве Брежнев не имел не только своей программы действий, но даже не стремился ее сформировать, осмыслить. Вместе с тем, он значительно укрепил власть коммунистической политической элиты. Важнейшим элементом ситемы был партийный аппарат, который подменял выборные партийные и советские органы и руководил всеми политическими организациями. Этот аппарат при ЦК составил более 400 человек, работавших более чем в 20 отделениях ЦК. Параллельно функционировало около 100 министерств и ведомств. Всего управленческим трудом занимались 18 млн. человек. Советский депутатский корпус всех уровней формировался исключительно партийными органами. Советская власть выполняла функцию ширмы для всевластия партийно-государственного аппарата.

Правление Брежнева являлось периодом утверждения консервативного традиционалистского, условно говоря, неосталинского политического режима. Все что было положительно апробировано при Сталине и дало необходимый результат возвращалось немедленно в управленческую практику. При этом не все хрущевские преобразования были перечеркнуты. Для Брежнева гораздо более важно было устранить радикальный дух реформаторства, ввести преобразования в русло продуманности, постепенности, стабильности. В деятельности партийно-государственного аппарата господствовал принцип бюрократического централизма. В политической элите доминировали отношения своеобразного вассалитета нижестоящих по отношению к вышестоящим деятелям, отношения личной преданности.

На ХХIII съезде КПСС в 1966 г. были отменены ограничения на занятие руково­дящих должностей в партийно-государственной иерархии, восстановлено название «Генеральный секретарь ЦК КПСС». Позднее Брежнев совместил эту должность с постом Председателя Верховного Совета СССР и Председателя Совета обороны. Начиная с середины 1970-х гг. в силу резкого ослабления здоровья Брежнева реаль­ное управление в партии сосредоточилось в Политбюро ЦК КПСС. В рамках этой организации образовалась узкая группа олигархова в составе Ю.В. Андропова, А.Н. Громыко, Ф.Устинова, М.И. Суслова, в какой-то мере К.У. Черненко. А.Н. Косыгин был оттеснен в сторону и фактически лишен своих полномочий. По прежнему сохранял свои позиции Секретариат ЦК КПСС, 20 отделов которого все более дублировали и подменяли министерства правительства. Через эти отделы осуществлялось т.н. политическое, а фактически прямое руководство отраслями народного хозяйства. Аналогичное положение сложилось и на местах, где крайкомы и обкомы монополизировали принятие всех политических решений и котролировали деятельность советских и хозяйственных организаций.

Центральные органы власти

В управлении экономикой, как уже отмечалось, был восстановлен отраслевой принцип и устранена введенная Хрущевым совнархозовская территориальная система. Министерство занималось перспективным и годовы планированием развития соответствующей отрасли, утверждало штаты центрального управления, положения о главках, контролировало их деятельность. Развитие управленческой системы шло замедленным эволюционным путем – через создание новых структур, перераспределение ответственности в рамках министарств и ведомств, изменение системы показателей, адаптации к новым задачам.

Структура управляющей ситемы, т.е. постоянный состав подразделений, основанный на жестком штатном расписании, где все должности управленческих работников зафиксированы, а их обязанности регламентированы, была рациональна в условиях стабильной номенклатуры изделий и значительных объемов поизводства. Начиная со второй половины 1970-х гг. она все сильнее стала расходиться с потребностями экономики, в частности не давала возможности гибко реагироватьна изменяющиеся цели производства.

С 1973 г. стала формироваться обновленная система управления. Главные управления министерств ликвидировались и устанавливалась трехзвенная схема управления: министерство-производственное объединение-предприятие. Однако многие предприятия и даже объединения были по прежнему бесправны в вопросах развития собственной инфраструктуры, материального стимулирования работников, распределения жилья.

Необходимость согласования интересов территорий и ведомств, являющаяся серьезнейшей управленческой проблемой, привела к появлению довольно устойчивых механизмов: создавались советы директоров, штабы по координации и контролю за строительством, практиковалось создание постоянных и временных партийных групп. Все эти структуры создавались по инициативе партийных органов. Государственной структуры, которая могла бы эффективно выполнять функции согласования ведомственных интересов при строительстве и освоении производств, создать не удалось. Именно через партийные органы шло согласование планов развития. К концу 1970-х гг. развитие производства подошло к качесвтенно новому рубежу – появлению территориально-производственных комплексов, что потребовлао и новых форм управления. С 1979 г. стали формироваться территориально-производственные органы управления.

В сельском хозяйстве развивалась межотраслевая интеграция колхозов и совхозов с обрабатывающими предприятиями и научно-исследовательскими организациями. Появились районные, областные и республиканские агропромышленные объединения. Во главе их стоял совет объединения и имелся распорядительный орган – президиум. Всю новую систему возглавила сначала комиссия при Совете Министров, преобразованная впоследствии в Госагропром СССР. Первоначальные функции координации соответствующего профиля естественным образом были заменены на функции бюрократического централизма.

Особую роль в функционировании политического урпавления страной играл КГБ СССР во главе с Ю.В. Андроповым, который являлся членом Политбюро ЦК КПСС и членом правительства. В своей деятельности он опирался, как во всех министерствах, на коллегию и партком, но располагал колоссальным аппаратом в центре и на местах. В КГБ насчитывалось вместе с погранвойсками 400 тыс. сотрудников. Это делало КГБ совершенно уникальным политическим институтом, способным влиять на развитие всей государственной жизни. В составе аппарата КГБ имелось 5 главных управлений: разведки, контрразведки, погранохраны, спецсвязи, охраны Кон- ституции (фактически – борьба с инакомыслием) и 11 технических управлений.

В 1977 г. была принята новая Коституция, ставшая преемницей предшествующих основных законов 1924 и 1936 гг. (см. семинар).

Формирование элиты

В 1970-е гг. массовое пополнение номенклатурной элиты снизу, как это было во время ленинского призыва и после сталинских репрессий, фактически прекратилось. В партийно-элитном строительстве утвердилась практика индивидуального многоступенчатого отбора кадров. Будучи всем обязанными местной административно-политической группе руководителей, в круг которых они были допущены, новобранцы стремились делать карьеру, воспроизводя дух и букву существующих партийно-элитных отношений. Усиливающееся отчуждение псевдокоммунистической элиты от народа объективно создавало предпосылки для формирования демократической оппозиционной контрэлиты. Эти функции выполнило т.н. диссидентское движение к которому примкнули, с одной стороны, часть сторонников демократического социализма, требовавшая решительной десталинизации общества, с другой стороны, - сторонники либерально-демократической ориентации буржуазного типа.