А вот в нижнюю палату законодательной власти Австрии - Федеральный совет (бундестаг), в составе которого 63 человека, - каждая земля выделяет число депутатов, пропорциональное числу граждан земель.

Федерация есть форма разграничения предметов ведения между федерацией и входящими в ее состав субъектами - государственными образованиями. Предметы ведения федерации и ее субъектов - это круг конституционно закрепленных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.

Конституции федеративных государств используют несколько принципов разграничения предметов ведения. Согласно принципу «дуалистического федерализма», впервые использованному в США, устанавливается сфера исключительной компетенции федерации, т.е. дается перечень вопросов, по которым принимать решения может только федерация, а вопросы, не упомянутые в этом перечне, считаются относящимися к ведению штатов.

В ФРГ и Австрии устанавливаются две сферы компетенции: исключительная компетенция федерации и членов федерации, а в Индии и

Малайзии - трехчленная система разграничения полномочий между союзом и субъектами федерации. Например, по Конституции Индии в первую сферу полномочий входят вопросы, отнесенные к исключительной компетенции федерации, во вторую сферу - вопросы, отнесенные к компетенции штатов, в третью сферу - вопросы, отнесенные к совместному ведению федерации и штатов.

Например, конституция РФ не содержит общих положений о порядке распределения полномочий между Федерацией и ее субъектами и не закрепляет каких - либо принципов на этот счет. Есть перечень полномочий Федерации, где указываются предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов. Вне пределов этого субъекты обладают всей полнотой власти.

Федерации отличаются друг от друга по степени централизации власти и управления. Ныне преобладают федерации централизованные, в которых довольно широк круг вопросов, отнесенных к исключительной компетенции федерации Общая теория государства и права.

Например, в перечень вопросов, отнесенных к компетенции федерации, в Конституции Индии входит 97 пунктов, в том числе такие вопросы, как установление маяков, добыча и распределение соли, налоги на продажу газет и на объявлениях, помещенные в них, разрешение демонстрирования кинофильмов и т. п.

Согласно конституциям федеративных государств к совместному ведению федерации и ее субъектов относятся: гражданское право, трудовое право, уголовное право, земельное право и некоторые другие отрасли права,, социальное обеспечение, общие принципы налогообложения и сборов, торговля, транспорт за исключением федерального, банковское и биржевое дело, образование, культура, искусство, здравоохранение, охрана окружающей среды, демографическая и национальная политика.

К исключительному ведению субъектов федерации, как правило, относится: местное управление, местные работы и предприятия, регистрация регулирования деятельности и ликвидация местных предприятий, местные налоги, учреждение и замещение должностей, учреждение, содержание и управление местными тюрьмами и исправительными учреждениями, а также вопросы общественного порядка, культуры, санитарии, здравоохранения, местных коммуникаций, коммунального обслуживания, пособий престарелым и инвалидам, организации местной полиции, городского устройства и др.

Конституции федеративных государств предметы ведения субъектов федерации определяют двумя способами. Во-первых, установлением перечня предметов исключительного ведения субъектов федерации (Австрия, Индия, Канада);

во-вторых, отнесением к предметам ведения субъектов того, что не закреплено за федерацией или не является предметами совместного ведения федерации и ее субъектов. Так, в Конституции США записано: «Полномочия, не делегированные Соединенными Штатами настоящей Конституцией и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются, соответственно, за штатами, либо за народом».

Конституция ФРГ отмечает: «Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач принадлежит землям, поскольку настоящий Основной Закон не устанавливает или не допускает другого порядка».

В современных федерациях происходит процесс усиления политической интеграции. Входящие в состав федераций земли, провинции, кантоны, республики, области) не обладают суверенитетом. Это значит, что субъекты федераций не обладают верховенством на своей территории. Сфера действия федерального права распространяется на всю федерацию, и ни в одной из них субъекты не вправе препятствовать его применению. Тот факт, что субъекты федерации не суверенны, следует из тестов конституций. В США, Канаде, Австралии этот факт подтвержден решениями федеральных верховных судов. Сами конституции о суверенитете ничего не говорят, хотя отдельные конституции (Швейцария, Мексика) за субъектами федераций формально признают суверенитет, но лишь в той мере, в которой он не ограничен федеральной конституцией. Это значит, что субъекты федерации обладают ограниченным суверенитетом.

В конституциях некоторых федераций устанавливаются те или иные запреты субъектам. Так, в Конституции США имеется запрет штатам вступать в договоры, союзы или конфедерации. Ни один штат не может без согласия конгресса облагать пошлинами или сборами импорт и экспорт товаров, содержать в мирное время войска, входить в соглашения или заключать договоры с другим штатом или с иностранным государством.

В федеративных государствах предусмотрены гарантии выполнения решений федеральных органов на всей территории федерации.

Эти гарантии включают применение определенных мер принуждения по отношению к субъекту федерации, если это продиктовано соответствующей ситуацией. Об этом в Конституции ФРГ (ст. 37) сказано: «Если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным Законом или другим федеральным законом, федеральное правительство может с согласия Бундестага принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны федерации».

Для проведения мер принуждения федеральное правительство или его уполномоченный орган имеют право давать указания всем землям и их учреждениям.

Вместе с тем федеральные конституции содержат ряд гарантий и прав субъектов федерации, опирающихся на такие основополагающие принципы, как равенство субъектов федерации и самостоятельность в решении вопросов внутренней политики. Гарантией прав субъектов федерации служат формирование верхних палат союзных парламентов на основе их равного представительства, нерушимость территории субъектов федерации без их согласия. Отдельные конституции закрепляют ряд дополнительных гарантий. Например, при заключении договоров, затрагивающих интересы отдельных субъектов, необходимо проведение консультаций с ними. Особое значение имеют конституционные нормы, гарантирующие сохранение культуры, языка, традиций народов многонациональных федераций.

Взаимоотношение между федерациями и их субъектами развиваются противоречиво. Преобладающей является тенденция к интеграции при сохранении определенных гарантий прав и интересов субъектов федерации. Ныне федерации остаются одной из эффективных и жизнеспособных форм государственного устройства.[5]

2.2 Федеративное устройство России

Впервые в истории нашей страны федерация как форма государственного устройства была законодательно закреплена после Октябрьской революции 1917г. Однако будет нелогичным рассматривать модель административно-территориального устройства России в отрыве от ее исторического прошлого.

Генезис нынешнего Российского федерализма стал результатом тысячелетней истории российского общества.

Исторически развитие федеративных отношений складывалось с объединением независимых и полунезависимых территорий в единое централизованное государство. Причем одним из главных принципов в политике великих князей, царей, а затем и российских императоров было "использование жестких силовых методов для расширения государства, поддержания его единства и целостности".

Российская империя в условиях самодержавия была устроена на унитарных началах. Это было предопределено и соответствовало уровню развития общественных отношений. Масштабы страны, многонациональный состав населения создавали определенные противоречия социального и политического характера.

Разумеется, мы не можем говорить о федерализме применительно к монархическому периоду развития отечественного государства, но его основы закладываются уже в период правления Ивана Грозного. Реформы Ивана IV были нацелены на усиление властной вертикали, создание сильной центральной власти, которая была бы в состоянии всецело контролировать положение дел в стране.

В начале XIX века в России активно осваиваются идеи конституционализма как способа решения проблем между государством и обществом (проект конституции Дениса Муравьева).

Серьезное влияние на российскую государственность оказала февральская революция 1917 г., она привела к ступору всего государственного аппарата, обеспечивающего монархическую форму правления. В результате крушения Российской империи в 1917 г. в государстве возникли центробежные тенденции, которые были использованы большевиками.

Российская Федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов 25 января 1918 г. в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая закрепила: "Советская Российская республика учреждается на основе свободного союза наций как федерация советский национальных республик". Позднее данное положение было перенесено в первую Конституцию РСФСР 1918 г. с учетом поправок: "Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы, во главе которых…стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в "Российскую Социалистическую Федеративную Республику". Данным конституционным актом учреждалось новое государственное устройство не только собственно России, но и всей бывшей Российской империи, на территории которой был впоследствии создан СССР.

Следует отметить, что советский федерализм во многом являлся фикцией: фактическая власть в государстве оказалась в руках Коммунистической партии. Была искусственно создана федеративная конституция государства с фиктивным признанием национальных прав.

Конституция РСФСР 1925 г. содержала специальную главу 4 "Об автономных советских социалистических республиках и областях". Она предоставляла автономной республике некоторые законодательные права. Таким образом, РСФР, входившая в состав СССР, формально не изменила своего внутреннего государственного устройства, основанного на автономных образованиях.

К середине 30-х годов правовое положение краев и областей как субъектов административно-территориального деления в РСФСР укрепилось. Его определяли нормы Конституции СССР 1936г., Конституции РСФСР 1937г.

Принятие Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978г. не внесло кардинальных изменений в правовой статус Российской Федерации и ее субъектов. Пересмотр федеративных отношений в России начинается лишь после 1985 г.

В течение почти всей своей 70-летней истории СССР был федерацией лишь формально, на деле же он являлся сильным централизованным государством, где господствовала административно-командная система управления. К середине 70-х годов советское общество оказалось в преддверии экономического, социального и политического кризиса. На апрельском пленуме ЦК КПСС 1985 г. было пересмотрено отношение к некоторым аспектам общественной жизни: начался период "горбачевской перестройки".

Большинство ученых сходятся на том, что впервые задача перестройки федеративного устройства была поставлена на XIX Всесоюзной конференции КПСС, принявшей резолюцию о межнациональных отношениях, где признавалось наличие национальных проблем в СССР, намечалось увеличение самостоятельности союзных республик и автономий, расширение их прав в сфере экономического, социального и культурного развития.

В результате на постсоветском этапе развития важнейшими задачами России становятся формирование новой системы государственной власти, проведение форсированных экономических преобразований, выработка основ политической системы.

Предотвратить распад России удалось с помощью Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992г., чье значение было не только в юридическом оформлении Федерации, но и в том, что был сделан реальный шаг к восстановлению равновесного положения внутри страны. В 1992 г. объективная необходимость заставила центр и регионы закрепить разграничение полномочий. В результате были подписаны три договора (с республиками, с краями и областями, с автономными округами), которые и составили Федеративный договор, впоследствии ставший неотъемлемой частью новой Российской Конституции. Впервые Федеративным договором была разграничена компетенция между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов. Советы народных депутатов данных территориальных образований получили право на собственное правовое регулирование, право на издание правовых актов по вопросам совместного ведения в соответствии с основами законодательства РФ. В Федеративном договоре предусматривалось, что законопроекты по предметам совместного ведения предварительно направляются органами государственной власти РФ для рассмотрения краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу, автономной области и автономным округам. За данными территориальными образованиями закреплялось право выступать самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, если это не противоречит Конституции РФ и законам РФ. Важной гарантией автономии было также закрепление в действовавшей тогда Конституции РФ требования о том, что территория данных образований не может быть изменена без их согласия (ст. 84 и 849 Конституции РФ).

В то же время во взаимоотношениях Российской Федерации с территориями, подписавшими Федеративный договор, не являющимися республиками, сохранились элементы централизованного руководства, присущие отношениям государственной власти по вертикали в унитарном государстве. Если с республиками в составе Российской Федерации отношения в сфере законотворчества строились на федеративной основе, то над правотворчеством других субъектов Федеративного договора сохранялся режим жесткого государственного контроля.

Таким образом, последствием подписания Федеративного договора стала асимметрия в определении правового статуса республик, с одной стороны, и иных территорий -- с другой. По своей природе края, области, города федерального значения, автономные образования не приобрели полноценного статуса субъектов Федерации. Следовательно, на анализируемом этапе о наличии федеративного характера отношений с данными составными частями России говорить было бы преждевременно.

Принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 г. и проведение референдума по ее принятию свидетельствует о конституционном характере образования Российской Федерации. Конституция Российской Федерации явилась своего рода компромиссом, поскольку признала единство государственного суверенитета Российской Федерации и соответственно отмену наименования республик "суверенными", закрепила принципы верховенства Конституции России и федеральных законов, конституционного разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, провозгласила принципы равноправия субъектов Российской Федерации. Так же как и республики, остальные субъекты Российской Федерации получили право принятия законов (ст. 76 Конституции РФ), самостоятельного определения системы органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77 Конституции РФ). В новом Основном законе российского государства вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов впервые определены без проведения каких-либо различий между субъектами (ст. 72 Конституции РФ). Российская Конституция закрепила юридическое верховенство ее норм над положениями Федеративного и иных договоров.

Остановимся подробнее на вопросе конституционных основ российского федерализма.

В ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации закреплено положение о том, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

Однако к конституционным принципам федерализма относятся также государственный суверенитет (ст. 4), равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15), разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72, 73).

Остановимся подробнее на некоторых конституционных принципах федеративного устройства.

Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 4 федеральной Конституции. Особые юридические свойства федеральной Конституции определены в ст. 15 Конституции Российской Федерации, в ч. 1 которой устанавливается положение о том, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации принцип единства системы органов государственной власти непосредственно закрепляется в отношении системы органов исполнительной и судебной власти.

Система органов исполнительной власти в Российской Федерации определяется в Конституции РФ с учетом федеративного устройства России. Особенность единства системы органов исполнительной власти при федеративном устройстве раскрывается в ст. 77 и 78 Конституции Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации, лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, если в унитарном государстве принцип единства системы органов государственной исполнительной власти распространяется на все сферы ведения, то в федеративном - на предметы ведения Российской Федерации и частично -- совместного ведения.

Федеральные органы исполнительной власти могут, но не обязательно создают свои территориальные органы в субъектах Федерации и назначают соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ). Допускается возможность использования двух организационных форм реализации компетенции по предметам ведения Федерации - создание собственных территориальных подразделений и наделение этими полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Конституцией закрепляется допустимость договорных отношений между органами исполнительной власти. В соответствии с ч. 2 ст. 78 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Аналогичное право закрепляется за органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которые по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ч. 3 ст. 78 Конституции РФ).

Единство системы судебной власти определяется ст. 71, 118, 128 Конституции РФ. Судоустройство закреплено в ведение Российской Федерации (п. "о" ст. 71), при этом судебная система устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами (ч. 3 ст. 118). Данное положение развивается в ч. 3 ст. 128 Конституции РФ, согласно которой полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов устанавливаются федеральными конституционными законами.

Еще одним базовым принципом, предопределяющим конституционную модель российского федерализма, является принцип равноправия субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 5). Однако принцип равноправия субъектов Федерации, закрепленный в Конституции Российской Федерации, опровергается ей же самой. И формально-юридически, и фактически субъекты Российской Федерации находятся в неравных правовых условиях, как с точки зрения их государственно-правовой природы, так и правосубъектности.

Прежде всего, противоречие содержится в разделе 1 - Основы конституционного строя. В ч. 2 ст. 5 федеральной Конституции республики в составе Российской Федерации признаются государствами, в то время как остальные субъекты Федерации таковыми не называются. Отсюда республики наделяются правом принимать конституции, остальные субъекты Федерации -- уставы. При этом способы принятия конституции и устава субъекта Федерации отличаются по федеральной Конституции. Если, согласно ст. 66 Конституции Российской Федерации, республики наделены правом самостоятельно определять способ принятия их конституций (референдум, законодательным органом, специально создаваемым органом и т.д.), то другие субъекты Федерации ограничены правом принятия устава только их законодательным органом.

Особый статус республик как государств подчеркивается и их правом устанавливать свои государственные языки (ст. 68 Конституции РФ). Однако главенствующий аргумент -- национальный принцип образования республик в этом случае, едва ли состоятелен, так как автономные образования также сформированы с учетом национально-этнического фактора, однако права устанавливать второй государственный язык им не предоставлено.

В соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации одним из принципов федеративного устройства Российской Федерации является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предметы ведения Российской Федерации -- это круг вопросов, отнесенных к исключительному ведению России как федерального центра. Основной круг предметов ведения Российской Федерации установлен в ст. 71 федеральной Конституции. Перечень предметов ведения Российской Федерации в данной статье определен как закрытый и, следовательно, не подлежит расширительному толкованию.

Другая категория регулируемых в федеральной Конституции вопросов -- предметы совместного ведения. Это круг вопросов, который по Конституции Российской Федерации отнесен к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. (ст. 72)

Таким образом, мы исследовали основные принципы и особенности федеративного устройства России, закрепленные Конституцией РФ.

Несмотря на противоречия, содержащиеся в Основном документе страны, принятие Конституции РФ в 1993 г. стало началом нового этапа в построении федерализма как формы реальной демократизации власти.

В настоящее время в Российской Федерации сложилась система своеобразных федеративных отношений, характеризующихся следующими признаками:

- смешанный этнотерриториальный характер субъектов Федерации, усугубляющийся противоречиями в области межнациональных и федеративных отношений;

- асимметричность субъектов Федерации;

- нарастающая экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов;

- дотационность, откуда высокая степень зависимости большинства регионов от федеральной власти.

Правовое демократическое Российское государство находится на начальной стадии развития. Внезапный переход от жестких принципов централизма, господствовавшего в советский период развития страны, к демократии довольно неблагоприятно отразился как на политической, так и на экономической ситуации. Причем, проявление унитаризации в России можно по-прежнему найти в ряде характеристик. Например, произошло образование федеральных округов с наделением их руководителей контрольными полномочиями по отношению к региональным органам власти. Аппарат полномочного представителя получил контроль над ключевыми органами регионов, вследствие чего в федеральных округах сформировалось подобие полноценных органов исполнительной власти, сложился промежуточный уровень между региональным и федеральным уровнями власти.

Следующим шагом на пути все большей унитаризации государства стало изменение порядка избрания глав исполнительной власти регионов. Соответствующий закон вступил в силу в декабре 2005г.

Представляется, что в настоящий по сути своей переходный период возможно использование нестандартных моделей управления и взаимодействия различных управленческих институтов. Экономико-политическая ситуация в стране подтверждает оправданность используемых алгоритмов, несмотря на то, что они в какой-то мере ограничивают самостоятельность и независимость субъектов РФ.

Сегодня российский федерализм вышел на очередную, несомненно более высокую ступень своего развития, которая, качественно отличаясь от предшествовавших ступеней, в то же время отнюдь не означает завершения процесса формирования самого федерализма: очевидны сегодняшние проблемы развития, в то же время достаточно хорошо просматриваются как завтрашние трудности, так и перспективы поступательного развития федеративных отношений.