2.3. Совершенствование законодательного регулирования ответственности представительных органов местного самоуправления перед населением

Юридическая ответственность в системе местного самоуправления – это довольно сложное и многоаспектное явление. Внутри системы местного самоуправления в публично-правовых отношениях представительные органы ответственны лишь перед населением. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусмотрел механизма осуществления такой ответственности. Так, согласно ч. 3 ст.45 Закона 2003г. нарушения срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения (в данном случае акта представительного органа муниципального образования – А.У.), является основанием для досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.¹Как же может быть реализована эта мера ответственности самим населением? На местном референдуме такой вопрос решен быть не может, так как по мнению Конституционного Суда РФ, референдум не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов.²Но в данном случае никто и не ставит под сомнение законность проведенных выборов, поскольку при возникновении соответствующих оснований о признании выборов недействительными должна применяться предусмотренная законодательством судебная процедура, референдум же в рассматриваемой Конституционном Судом РФ ситуации преследовал совершенно иные цели, связанные с ответственностью уже действующих, легитимно избранных представительных органов за совершенные в ходе их деятельности правонарушения. Кроме того, предлагая в указанном постановлении вместо референдума воспользоваться институтом отзыва населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, Конституционный Суд РФ не замечает (или не хочет замечать) разницу между статусом представительного органа местного самоуправления и статусом входящих в его состав депутатов. Статус представительного органа местного самоуправления не может равняться арифметической сумме статусов его депутатов, - это очевидно. Обращаясь к доводам Конституционного Суда РФ о том, что референдум не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, и что для этого может быть использован отзыв населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного самоуправления, можно задаться вопросом: если голосование населения возможно относительно каждого отдельного выборного лица, то почему такое голосование не возможно относительно всей совокупности выборных должностных лиц, составляющих представительный орган местного самоуправления? Если это нельзя сделать на референдуме (ст.22 Закона 2003г.), то что мешает дополнить статью 24 Закона 2003г. и наряду с голосованием по отзыву отдельных выборных должностных лиц включить туда "голосование по прекращению деятельности представительного органа местного самоуправления".

Какие же группы правонарушений представительного органа, и по каким критериям можно будет отнести к категориям, влекущим за собой голосование населения по прекращению деятельности представительного органа муниципального образования? Как уже отмечалось, федеральный законодатель упомянул лишь один случай, который может стать основой для досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления – это нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения. Вполне логичным и оправданным было бы применение населением указанной меры ответственности и за другой вид бездеятельности представительного органа муниципального образования, а именно: не проведение без уважительных причин в течение продолжительного времени (например, в течение трех месяцев подряд) правомочного заседания. Необходимо отметить, что федеральный законодатель счел уместным установить ответственность за такого рода правонарушение не перед населением, а перед государством, внеся соответствующие дополнения в Закон 2003г. федеральным законом от 18.06.2007 г. №101-ФЗ.¹Видимо, в подобных ситуациях государство уже не надеется на само население и его способности и волю освободиться от бесполезного балласта им же избранной власти.

Другая категория дел, правонарушения по которым со стороны представительного органа могли бы стать основой для голосования населения по прекращению его деятельности, должна включать в себя те решения представительного органа, которые были (должны быть) опосредованы волей населения через публичные слушания, правотворческую инициативу, территориальное общественное самоуправление, сходы, собрания, конференции, опросы и обращения граждан. Здесь важны следующие моменты: 1) соответствующее волеизъявление населения не проводилось, проводилось с грубыми нарушениям искажающими действительную волю населения, либо решение представительного органа по ставшему предметом обсуждения населением вопросу было принято при полном игнорировании выраженной воли населения; 2) требования населения, которые были проигнорированы представительным органом, имели законный характер. Может возникнуть вопрос, а как быть, если при этом игнорирующее волю и интересы населения решение представительного органа также было принято в рамках действующего законодательства? К примеру, для оптимизации бюджетных расходов в связи с усугублением экономической ситуации представительный орган сокращает какие-либо муниципальные дотации и льготы, которые ранее были внесены депутатами в бюджет по «наказам» своих избирателей. Поскольку институционально такие «наказы» уже не существуют, то представительный орган вправе самостоятельно, с учетом сложившейся ситуации определять целесообразность принятия тех или иных решений. Другое дело, если массовое нарушение интересов населения сопряжено с неправомерностью принятого представительным органом правовым актом. В этом случае для населения уже важен чисто формальный момент, а не степень неправомерности акта представительного органа (противоречит Конституции РФ, федеральному закону, подзаконному акту, правовому акту субъекта РФ).

Возвращаясь к вопросу о том, какого рода правонарушения представительного органа муниципального образования могут вызвать недоверие населения и стать основой для проведения им голосования по прекращению его деятельности, следует отметить, что в целом, это должны быть такие правонарушения, которые наиболее существенно ущемляют интересы населения, вызывают массовый характер нарушения прав и свобод граждан, причиняют значительный ущерб муниципальному образованию, что отражается на общем уровне жителей данного муниципального образования, и т.п. Разумеется, что конкретно прописать в каком-либо отдельном нормативном правовом акте все эти случаи достаточно сложно. Поэтому можно ограничиться представленными формулировками, а каждый отдельный юридический факт, связанный с применением такой ответственности, следует рассматривать индивидуально с учетом всех иных обстоятельств. При оценке этого факта следует руководствоваться принципами соразмерности, целесообразности, экономичности, и др. В частности, если в отношении представительного органа муниципального образования уже проводится процедура по досрочному прекращению его полномочий, соответствующими государственными органами в порядке ч.1, 2 и 2-2 ст. 73 Закона 2003г., то нет необходимости параллельно возбуждать и проводить процедуру голосования населения о прекращении деятельности этого представительного органа.

Поскольку голосование населения о прекращении деятельности представительного органа муниципального образования весьма затратная как в материальном, так и в организационном плане процедура, а учитывая ее императивный характер, может возникнуть сомнение и в адекватности этой меры реагирования тяжести совершенного представительным органом правонарушения, возникает объективная необходимость в существовании однородной но уже не императивной, а консультативной формы выражения недоверия населения своему представительному органу. Из уже закрепленных в Законе 2003г. форм непосредственного осуществления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, наиболее приемлемой для таких целей явился бы опрос граждан. Рекомендательный характер такого рода голосования населения по поводу выражения доверия (недоверия) представительному органу между тем должен иметь юридически значимый результат, который подлежит учету в последующих действиях уполномоченных принимать решение о прекращении деятельности представительного органа муниципального образования органов власти. То есть, если большинство населения в процессе опроса выскажется за недоверие представительному органу, то этот представительный орган должен либо самостоятельно принять решение о самороспуске, либо это должен сделать на основании результатов опроса глава муниципального образования или компетентный государственный орган. Возможны и другие варианты, которые так, или иначе будут являться для представительного органа мерами дополнительной юридической ответственности как следствие результата проведенного опроса населения (обязанность представительного органа объявить соответствующим депутатам порицание, внести изменения в свой Регламент, усиливающие требования к деятельности депутатов, ужесточающие их ответственность перед населением, и т.п.). При этом должны существовать и гарантии (например, обращения в суд), которые бы предотвращали необоснованное привлечение представительного органа к такого рода ответственности.

Представляется, что подобная схема взаимоотношений населения по реализации им мер ответственности к представительному органу муниципального образования наиболее полно и дифференцированно сможет учесть все виды и нюансы взаимоотношений представительного органа с населением. Вопрос заключается только в том, кто и по каким критериям будет определять в каждой конкретной ситуации какое из голосований населения – императивное или консультативное (в виде опроса) необходимо проводить, и где этот порядок должен быть прописан (в федеральном, региональном или муниципальном нормативном правовом акте). Думается, что во избежание разночтений обе эти процедуры голосования населения (императивную и консультативную) необходимо дистанцировать не только по форме и содержанию, но и по названию. Так, если императивная форма, это «голосования населения по прекращению деятельности представительного органа местного самоуправления», то консультативная форма, это «опрос граждан по вопросу о недоверии представительному органу местного самоуправления». Далее, процедура голосования населения по прекращению деятельности представительного органа должна быть унифицирована в соответствии с требованиями статьи 24 Закона 2003г., а опрос граждан по вопросу о недоверии представительному органу соответственно с требованиями статьи 31 Закона 2003 г. с особенностями, которые должны быть дополнительно отражены в положениях этих статей. В качестве инициатора проведения голосования или опроса должно выступать само население в лице таких его представителей, как ТОС, либо группы жителей (избирателей), составляющих определенный процент от общей численности населения муниципального образования. Самый сложный вопрос правового регулирования этих процедур, - это выработка критериев, по которым в одном случае проводится голосование населения о прекращении деятельности представительного органа, в другом, - опрос граждан по вопросу о недоверии представительному органу. Характер и степень нарушений, допущенных представительным органом, которые могут быть положены в основу такого разграничения связаны с: а) массовостью фактов ущемлений прав и свобод граждан; б)размером причиненного населению ущерба; в) продолжительностью действий нарушений, нежеланием их устранять несмотря на неоднократные обращения граждан; г)степенью важности сферы для жизнеобеспечения граждан, где произошло нарушение прав и интересов населения; д) наличием и характером причинной связи между нарушившим права и законные интересы актом представительного органа и наступившими последствиями. Данные критерии могут носить как оценочный, так и конкретный (в виде фиксированных показателей и величин) характер. Разумеется, что практика будет вносить в эти критерии свои коррективы и дополнения, которые будут способствовать совершенствованию механизма ответственности представительных органов местного самоуправления перед населением.¹