Материалы для самостоятельной работы

Дайте определение следующим ключевым понятиям: бюджетный процесс, участники бюджетного процесса, стадии бюджетного процесса, государственный и муниципальный финансовый контроль, исполнение бюджета, бюджетная роспись.

Вопросы и задания

1. Что представляет собой бюджет?

2. Назовите основные стадии бюджетного процесса.

3. Назовите основных участников бюджетного процесса и их бюджетные полномочия.

4. Какими законодательными актами регламентируется бюджетный процесс?

5. Охарактеризуйте этапы составления проектов бюджетов.

6. Каков порядок рассмотрения и утверждения бюджетов?

7. Что представляет собой исполнение бюджета?

8. Раскройте содержание государственного и муниципального контроля. Какими структурами он осуществляется?

9. Что представляет собой отчет об исполнении бюджета? Какова процедура его утверждения?

10. Назовите меры ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Тема 9. Межбюджетные отношения

1. Федеративные принципы построения бюджетной системы.

2. Бюджетный федерализм и бюджетная самостоятельность регионов.

3. Типы организации бюджетной системы с федеративным устройством. Современные модели бюджетного федерализма в развитых странах.

4. Назначение и функции межбюджетных трансфертов.

5. Особенности бюджетного выравнивания в Российской Федерации. Сущность и содержание бюджетного федерализма.

Переход от централизованной системы управления к рыночной во многом зависит от адекватных преобразований в бюджетной сфе­ре. Речь идет прежде всего о необходимости децентрализации бюд­жетной политики. При этом ключевая роль отводится сбалансиро­ванному функционированию всех звеньев бюджетной системы, при­менению бюджетных методов в регулировании территориального развития. Посредством бюджетных инструментов государство имеет возможность влиять на воспроизводственный процесс, решать мно­гие сложные внутриполитические проблемы, обеспечивать выравни­вание социально-экономических условий жизни населения.

Федеративные принципы построения бюджетной системы направ­лены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюд­жетным процессом. В более широком смысле федерализм подразуме­вает различного рода объединения для обеспечения совместного достижения общих целей при сохранении целостности, но ограничении самостоятельности каждой из сторон.

Политический принцип федерализма заключается в конституци­онном распределении между сторонами федеративного образования принадлежащих им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных един Федерации.

Экономический принцип федерализма состоит в разделении полномочий в отношениях собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестицион­ной политики между Федерацией и ее субъектами.

Федеративные системы характеризуются рядом признаков: (а) наличием иерархии; (б) четко сформулированными полномочия­ми каждого из уровней управления; (в) установленной автономией и регламентированным суверенитетом каждого из уровней.

В федеративном государственном устройстве каждый уровень на­делен зафиксированными полномочиями и властью, а его руководя­щие органы избираются своим электоратом, что обеспечивает авто­номное функционирование и децентрализованное принятие решений.

В настоящее время насчитывается более 20 стран с различным ти­пом федеративного устройства (США, ФРГ, Австралия, Канада, Авст­рия, Мексика, Россия, Эфиопия, Бразилия, Индия, Малайзия и др.). Кроме того, значительное число стран мира в системе управления го­сударством используют отдельные элементы федерализма, связанные с разделением полномочий между различными уровнями государствен­ной власти и регионами. Конкретные формы федерализма в каждой стране периодически видоизменяются. Это относится как к разграни­чению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, так и реформам в области бюджетов и налогов.

Разделение властных полномочий между федерацией и ее субъек­тами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение общих доходов государства между федеративным цен­тром и его субъектами, которое обеспечивало бы наиболее качест­венное выполнение возложенных на них задач и функций, является наиболее сложной проблемой. Необходимо иметь в виду, что граж­данину страны безразлично, на каком уровне власти обеспечивается выполнение тех или иных функций.

Очевидно, что однозначно решить эту проблему невозможно вви­ду множества факторов объективного и субъективного характера, не подлежащих количественной оценке. Здесь возможны различные комбинации, обусловленные уровнем социально-экономического развития страны, географическими, демографическими особенностями и Другими факторами. Федерализм предполагает в данном случае на­личие обособленных региональных звеньев бюджетной системы и системы межбюджетных отношений, призванных максимально удовлетворить нужды населения в государственных услугах независимо от того, на каком уровне они будут оказываться.

Собственно система межбюджетных отношений не является определяющим признаком федерального устройства. Она свидетельствуетлишь онеобходимости и возможности упорядочения отношений междуразличными самостоятельными бюджетами, которые могут существовать и существуют во многих странах с унитарным устройством.

Отсюда следует, что и наличие самостоятельного бюджета у того или иного уровня власти не является определяющим признаком федеративного устройства в экономической сфере.

Закрепление за федерацией и субъектами определенных полномо­чий предполагает ответственность за выполнение возложенных на них задач и функций и, прежде всего, ответственность перед гражда­нами субъектов федерации и страны в целом. Для выполнения тех или иных функций властным структурам необходимы соответствую­щие финансовые ресурсы, закрепленные на постоянной основе. Это предполагает и ответственность данных властей за финансовое обеспечение решения возложенных на них задач за счет бюджетных средств, аккумулируемых в соответствующем бюджете.

Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и феде­ральным центром по выполнению возложенных на них задач госу­дарственного управления предопределяет характер отношений между бюджетами на принципах федерализма.

Бюджетный федерализм предполагает самостоятельность в нахо­ждении средств для финансирования децентрализованно принимае­мых решений и региональных программ субъектами федерации. Только в этом случае можно говорить о реальной самостоятельности регионов.

В то же время во многих случаях действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных источников реали­зации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно этих случаях децентрализация управления, предусматривающая передачу регионам определенных прав в области управления под­крепляется соответствующей передачей им денежных средств из фе­дерального бюджета или бюджетов других субъектов федерации.

Другими словами, при недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов (субъектов федерации) ис­пользуются различные формы межбюджетных отношений, призван­ные реализовать общегосударственные интересы на территории субъ­екта федерации и, прежде всего, обеспечить гражданам права, гаран­тированные конституцией государства.

В данном случае межбюджетные отношения выступают в качест­ве механизма разделения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями власти в федеративном государстве. Такое разделение полномочий неправомерно отождествлять или определять как бюджетный федерализм, так как данный механизм предназначен для разрешения противоречий при закреплении доходных и расходных полномочий между федеральным центром и его субъектами. Идеальная же ситуация в области федерализма состоит в том, что каждый из уровней власти располагает собственными источниками финансовых средств, собственным бюджетом в пределах закреплен­ных за ним бюджетных полномочий.

Вероятно, из этой посылки исходили авторы трактовки понятия бюджетного федерализма, приведенного в Энциклопедическом словаре. Под бюджетным федерализмом они понимают «форму автоном­ного функционирования бюджетов различного уровня государственнойвласти, основанную на четко сформулированных и закреплен­ных законодательных нормах, положениях»¹.

Очевидно, что приведенное определение отражает некую абст­рактную идеальную модель бюджетного федерализма, при которой объемы доходных полномочий субъектов федерации совпадают с объемами расходных полномочий, закрепленными за этими уровня­ми власти. В этом случае какие-либо перераспределительные процес­сы между бюджетами отсутствуют. В реальной действительности достигнуть такого состояния ни одному государству не удалось.

Во всех федеративных государствах используются различные фор­мы отношений между его субъектами, имеющие целью бюджетное вы­равнивание для обеспечения всем гражданам страны примерно равно­го уровня государственных услуг независимо от места проживания.

Идеалистически-утопические определения бюджетного федерализ­ма можно встретить у многих авторов. Достаточно часто бюджетный федерализм рассматривается как организация бюджетных отноше­ний, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы федера­ции, представленные республиканским бюджетом РФ, с интересами субъектов Федерации и органов местного самоуправления ².

Довольно сложно, а по всей видимости, и невозможно спроекти­ровать и тем более реализовать на практике систему бюджетных от­ношений, которая органично сочетала бы интересы всех уровней го­сударственной власти в федеративном государстве.

Говорить о том, что бюджетный федерализм обеспечивает соблю­дение интересов всех участников бюджетного процесса в Российской Федерации, неправомерно хотя бы в силу недостаточности финансо­вых средств для полноценного удовлетворения объективных потреб­ностей заинтересованных сторон. Реалистичнее говорить лишь об учете интересов участников бюджетного процесса на основе дости­жения компромиссов в рамках строго определенных процедур.

Ряд авторов рассматривают бюджетный федерализм как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая вклю­чает «систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного про­цесса» ³. Действительно, система бюджетного устройства затрагивает интересы всех участников бюджетного процесса, а не только органов власти и управления.

Федеративная форма устройства предусматривает самостоятель­ность управления с делегированием власти. При этом важнейшие во­просы в области финансов, экономики принимаются путем перего­ворного процесса, нахождения компромисса между различными уча­стниками управления государством.

Подводя итог вышеизложенному, дадим следующее определение. Под бюджетным федерализмом будем понимать форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достиже­ния компромисса и самостоятельного управления функционировани­ем всех звеньев бюджетной системы.

Государство на всех стадиях бюджетного процесса, используя ус­тановленные принципы, методы и способы формирования бюджет­ных доходов и расходов, формирует бюджетные взаимосвязи, опре­деляет пропорции распределения централизованных ресурсов и мето­ды их использования.

Во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основные проблемы, требующие принятия компромиссных решений между представителями различных уровней власти в области финансов.

Первая проблема связана с определением состава расходных пол­номочий и распределением их между бюджетами разных уровней по предоставлению определенных услуг населению. Для государств с многонациональным составом населения данная проблема требует учета национальных традиций отдельных национальностей, компакт­но проживающих на той или иной территории, учета их предпочте­ний. Соответственно одни услуги целесообразно предоставлять от лица федеральных властей, другие — от имени региональных органов власти. Могут быть и такие услуги, которые целесообразно предос­тавлять гражданам за счет средств бюджетов разных уровней.

Вторая проблема состоит в определении источников поступления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения рас­ходных полномочий. При решении этой проблемы важно одновре­менно обеспечить эффективное использование имеющихся ресурсов страны, содействовать развитию региональных экономик и выполне­нию общеполитических решений в интересах всего государства.

Третья проблема заключается в организации взаимодействия ме­жду бюджетами и, прежде всего, в организации трансфертов между бюджетами разного уровня.

Модели бюджетного федерализма

Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы: централизованные, децен­трализованные и комбинированные.

При централизованном типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наде­лением их достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осущест­вляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. Здесь самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджет­ной сферы сведена к минимуму.

Децентрализованные типы организации бюджетной системы строятся на признании высокой степени самостоятельности регио­нальных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. И наконец, полномочия в сфере рас­ходов адекватны полномочиям в сфере доходов. При этой организа­ции проведение единой финансовой и экономической политики в рамках государства весьма затруднено.

Децентрализация может отрицательно сказаться на способности федеральных органов власти контролировать макроэкономические процессы. Действия региональных и местных органов могут вступать в противоречия с решением задач, возложенных на федеральный центр. Не следует также забывать, что руководители независимых в экономическом отношении региональных органов власти зачастую склонны ставить собственные интересы выше интересов государства в целом. Такая ситуация наиболее часто характерна для многонацио­нальных государств с федеративным устройством, сформированных по принципу выделения и обособления национально-административ­ных образований. Региональная децентрализация в этих случаях мо­жет, как способствовать развитию особенностей и преимуществ на­циональных экономик, так и стать причиной распада государства.

Говоря об особенностях децентрализации управления в федеративных государствах, необходимо также указать на то, что децентра­лизация власти позволяет более чутко улавливать социально-экономические, этнические и культурные особенности населения Сложность проблемы состоит в нахождении той грани, за которой децентрализация власти ведет к неизбежному противопоставлению субъектов федерации государству в целом.

Для комбинированной модели бюджетного федерализма характерны следующие моменты:

• использование механизма горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания;

•повышенная ответственность федерального центра за создание условий для социально-экономического развития регионов, что неизбежноограничивает самостоятельность региональных властей и обусловливает необходимость контроля со стороны федеральных органов власть;

значительная роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисба­ланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.

Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивели­рование региональных различий в прожиточном минимуме, денеж­ных доходах и расходах населения.

Опыт развитых стран с федеративным устройством показывает, что для обеспечения эффективного функционирования любой моде­ли бюджетного федерализма должны выполняться по крайней мере три условия, а именно:

• однозначное разграничение и законодательное закрепление пол­номочий между всеми уровнями власти по расходам;

• наделение соответствующих уровней власти достаточными для выполнения этих полномочий доходными источниками;

• вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с ис­пользованием механизма межбюджетных отношений.

В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджет­ного федерализма. Наиболее известными являются американская и германская модели. Иногда их называют соответственно конку­рентной и кооперативной¹.

Американская модель строится на относительно большой само­стоятельности отдельных штатов. Зачастую она рассматривается как классическая модель бюджетного федерализма². В США отсутствует система горизонтального долевого распределения доходов. Большин­ство федеральных субсидий штатам зависит от объемов долевого финансирования штатными и местными органами власти. Такая по­литика не направлена на выравнивание социально-экономических ус­ловий жизнедеятельности регионов. Более того, она содействует пре­жде всего развитию богатых штатов.

Отдельные штаты, местные органы власти имеют право осущест­влять собственную налоговую политику. Федерация, штаты, муниципалитеты имеют собственные «непересекающиеся» налоги. Регионы значительно отличаются но налогам и расходам друг от друга. Столь существенная региональная диспропорция по-разному оценивается специалистами с позиции ее влияния на аллакационную эффектив­ность и экономический рост.

Для германской модели бюджетного федерализма характерной чертой является все возрастающая тенденция к единообразному рас­пределению ресурсов между землями. Бюджетная система базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. К ним относятся: налог на заработную плату, прямой подоходный налог, налог с доходов корпораций, непрямой подоходный налог с дивидендов и процентных прибылей, налог на добавленную стоимость.

Однако имеются и такие налоги, которые применяет только один уровень власти. В частности, в федеральный бюджет поступают все акцизы. К региональным (налогам земель) относятся транспортный налог, налог наследства; к местным налогам относятся налог на не­движимость, местный предпринимательский налог и ряд других.

Для выравнивания условий между отдельными землями (богаты­ми и бедными) используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. Однако следует подчеркнуть, что ос­новные финансовые ресурсы для выравнивания социально-экономи­ческих условий жизнедеятельности земель поступают через феде­ральные и совместные программы регионального развития.

Несмотря на такую систему финансового выравнивания возмож­ностей, отдельные земли все же продолжают оставаться относитель­но «слабыми». Для них существует система финансовой помощи в виде федеральных субсидий, посредством которой налоговый потен­циал доводится до 99,5% среднедушевого налогового потенциала в целом по стране¹.

Расходные полномочия между всеми уровнями власти в Германии распределены в соответствии с принципами классического бюджетно­го федерализма. Система бюджетного налогового выравнивания воз­можностей в Германии вызывает действие разнонаправленных, порою спорных стимулов. Экономически сильные земли не очень-то заинте­ресованы укреплять свою налоговую базу или преследовать лиц, ук­лоняющихся от налогов, так как значительные суммы фактически собственных доходов через федеральное правительство перечисляются в финансово слабые земли. В то же время необходимо отмстить, что все решения, принимаемые в Германии по общим задачам, включают в себя категорическое требование необходимости достижения консенсуса. Достижение его обеспечивается требованием Основного закона Германии (Конституции) о необходимости установления по всей стране единообразных условий жизни населения.

Германская модель бюджетного федерализма создала высокую сте­пень однородности региональных общественно полезных услуг для населения. Использование ее позволило в короткие сроки за счет мас­сивных трансфертов в земли Восточной Германии создать современ­ную социальную инфраструктуру, продвинуть вперед предпринима­тельство и, что очень важно, стабилизировать общественную жизнь.

Канадская модель бюджетного федерализма во многом похожа на американскую модель. Провинции вправе принимать законы по всем региональным и местным вопросам. Они самостоятельно определяют собственную налоговую политику. В Канаде есть как общие, так и индивидуальные налоги для каждого уровня власти. На федеральном уровне важнейшими налогами являются личный подоходный налог, налог с доходов корпораций, а также налог на добавленную стои­мость.

Провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои став­ки к базовой федеральной ставке. Так, общая ставка федерального налога на доходы корпораций равняется 28,84%, а провинциальная часть налога на доходы корпораций колеблется от 14 до 17%, за ис­ключением Квебека, где она составляет 8,9%. Таким образом, сум­марная ставка налога на доходы корпораций может достигать 45,84% (сравнивать эту ставку с российской ставкой налога на прибыль не­корректно в силу различий в расчетах налогооблагаемой базы).

В Канаде отсутствует единая система сбора налогов. Это относит­ся прежде всего к личному подоходному налогу, налогу на доходы корпораций. Так, провинция Квебек самостоятельно собирает и рас­поряжается своей частью личного подоходного налога.

В то же время в канадской модели бюджетного федерализма в отличие от американской важную роль играют процессы повсемест­ного выравнивания социально-экономических условий жизнедеятель­ности населения. Это задача как общенациональных, так и провин­циальных органов власти Канады. Однако размеры трансфертов на выравнивание финансовых возможностей бюджетно слабым провин­циям меньше, чем в Германии. Критерием выделения трансфертов в Канаде служит степень отставания финансовой обеспеченности про­винций от средненационального расчетного уровня.

Несмотря на ряд существенных различий в системах бюджетного федерализма иностранных государств, в них существуют общие закономерности, которые целесообразно учитывать при развитии бюджет­но-налоговых отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации. К их числу можно отнести следующие.

Во-первых, разграничение предметов ведения и компетенций должно быть осуществлено таким образом, чтобы они не пересека­лись друг с другом на разных уровнях власти. Во-вторых, региональные органы власти, отвечающие за выполнение конкретных про­грамм, должны иметь собственные финансовые источники для их реализации. При выполнении заданий нижестоящими органами вла­сти по поручению вышестоящих властей им необходимо выделение соответствующих ресурсов для осуществления этих заданий с учетом объема работ и затрат. В-третьих, взаимная ответственность по пред­метам ведения должна быть сведена до минимума. В противном слу­чае возникает сложная система взаимоотношений, которая оборачи­вается громоздкостью администрирования, перекладыванием ответст­венности за принятие решений друг на друга. В-четвертых, необходимо разъединять политические и административные отноше­ния, устанавливать четкие границы административной власти и фи­нансовой компетенции. В-пятых, налоговая политика должна давать возможность различным уровням бюджетной системы извлекать свою долю прибыли (доходов) от экономического развития предпри­ятий, регионов. При этом субъекты Федерации должны обладать правом определения объема бремени, возлагаемого на налогоплатель­щиков в пределах своей юрисдикции.

Формирование российской модели бюджетного федерализма

Существующий механизм бюджетного федерализма в России тя­готеет к централизованному типу бюджетного устройства. В настоя­щее время в России имеются следующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма:

• «раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные);

• «сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твердым нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;

• финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие Функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся Регионам;

• дотации, субсидии и субвенции;

• целевые федеральные программы в их территориальном аспекте;

• взаимные расчеты;

• бюджетные ссуды;

• обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри Регионов.

Анализ действующей практики /позволяет сделать вывод о том, что в механизме межбюджетных отношений в России одновременно действуют два принципа: с одной стороны, унифицированный подходк регионам при формировании бюджетных доводов (на основе твердого закрепления единого для всех субъектов норматива отчисления налога на добавленную стоимость и законодательно установленной предельной ставки налога на прибыль, начисляемого в феде­ральный бюджет); с другой стороны — дифференцированный подход па стадии формирования расходной части бюджета. Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, негативные послед­ствия которых в большей степени испытывают те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты.

Временной разрыв, возникающий в процессе движения средств из региона в федеральный бюджет, а затем из федерального бюджета в региональные, вынуждает отдельные субъекты прибегать к различно­го рода займам и кредитам. Применение единых нормативов отчис­лений от подоходного налога, налога на прибыль в федеральный бюджет независимо от социально-экономического положения регио­на, характера трансфертов ставит регионы в действительности в не­равные условия и тем самым усугубляет положение тех субъектов, которые нуждаются в финансовой поддержке государства.

Укрепление финансовой стабильности регионов, формирование региональных финансов как целостной системы предполагает коор­динацию и согласование различных форм финансовой помощи цент­ра. Существующая система межбюджетных отношений приводит в ряде случаев к необоснованному завышению расходов федерального бюджета вследствие многоканального финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъектов Федерации.

Одним из последствий такого подхода является потеря стимулов субъектов Федерации к развитию собственной доходной базы и со­кращению расходов. Федеральные органы управления в этих услови­ях теряют возможность должного контроля за эффективностью ис­пользования финансовой поддержки, предоставляемой субъектам Федерации из центра. Другим следствием такой недостаточно скоор­динированной финансовой поддержки регионов является размывание инвестиционного блока расходов федерального бюджета. Все это не способствует сокращению дефицитности бюджетов субъектов Феде­рации, снижению встречных финансовых потоков.

Наименее проработанным вопросом в системе бюджетных взаи­моотношений регионов и центра в российских условиях является вопрос повышения доходности бюджетов всех уровней. В связи с этим вопросы развития регионов на базе собственного экономического по­тенциала приобретают особое значение.

Здесь многое зависит от сценария развития российской экономи­ки, выбора основных направлений инвестиционной, структурной, внешнеэкономической общероссийской политики. Ясности в этом важнейшем для страны вопросе нет. В случае сохранения ресурсно-сырьевой специализации России на внешних рынках производст­венная инвестиционная деятельность будет по-прежнему смещаться на северо – восток страны. Если, например, будет поставлена задача снижения зависимости от импорта продовольствия, то приоритетны станет ускоренное развитие плодородных и трудообеспеченных южных регионов. В случае же поддержки и дальнейшего развития вы­соких технологий, диверсификации экспорта будет возрастать эконо­мический потенциал крупных научно-технических центров европей­ских районов, на Урале, юге Сибири. Очевидно, что характер развития экономики регионов России будет определять и их буду­щую бюджетную доходность.

Бюджетное регулирование в России в настоящий момент сводит­ся в основном к регулированию межбюджетных отношений, что нельзя признать оправданным. При такой постановке вопроса отно­шения между налогоплательщиками, формирующими доходный по­тенциал бюджетной системы, и бюджетами разного уровня, а также отношения между бюджетополучателями и бюджетами остаются за рамками реформирования бюджетной системы. До сих пор не полно­стью решен основополагающий вопрос бюджетного устройства — раз­граничение доходных и расходных полномочий, а также ответствен­ности между органами власти различных уровней.

Перечисление трансфертов, оказание финансовой поддержки ре­гионам подвержены политическому лоббированию. До сих пор от­дельные регионы занимают особое положение в бюджетной системе, выторговывая для себя привилегии и льготы, что, по сути, означает принижение интересов других субъектов Федерации.

В рамках действующей системы межбюджетных отношений труд­но разрабатывать и тем более реализовывать стратегические планы, проводить рациональную и прозрачную бюджетную политику, уменьшать финансовую зависимость от федерального центра, так как существенные условия межбюджетных взаимоотношений постоянно изменяются. Это, в свою очередь, снижает ответственность региональных руководителей за исполнение бюджетов, подталкивает их к различным формам сепаратизма.

При определении расходных полномочий того или иного уровня власти следует исходить из «радиуса эффективности» той или иной услуги, оказываемой населению. Предоставление услуг, которыми пользуется местное население, должно осуществляться органами ме­стного самоуправления. Услуги (блага), которыми пользуются не­сколько сообществ, должны предоставляться властями субъектов Федерации, а услуги, которыми могут воспользоваться или которые оказывают воздействие на население всей страны, должны исходить соответственно финансироваться из федерального центра.

В случае несоответствия радиуса эффективности услуги статусуоргана власти, который ее предоставляет, неизбежны перекосы в распределении ресурсов и, как следствие, недофинансирование тех илиуслуг, недовольство населения, неправильное распределение полномочий по использованию бюджетных средств. Нарушениепринципа соответствия радиуса эффективности статусу органа власти всегда ведет к неоправданным расходам финансовых ресурсов.

Распределение полномочий по выполнению тех пли иных функ­ций за органами власти целесообразно осуществлять также исходя из возможности лучшего их исполнения данными органами. Как правило, ответственность за выполнение отдельных функций не­обходимо закреплять за тем органом власти, который находится на более низкой ступени государственной пирамиды власти, но который может лучше других справиться с ее решением.

Данный принцип предполагает политическую эволюцию в сторо­ну демократизации форм государственной власти в направлении пе­рераспределения полномочий на нижний уровень власти. Эта тен­денция характерна для большинства стран мира. В то же время нельзя не видеть и не учитывать трудности, с которыми объективно сталкиваются те, кто реально осуществляет децентрализацию органов власти. Остановимся кратко на особенностях этих трудностей.

Прежде всего, практика показывает сложность однозначного раз­граничения полномочий между вышестоящими и нижестоящими ор­ганами управления, что неизбежно ведет к дублированию выполне­ния отдельных функций. Это выражается в том, что отдельные услу­ги (функции) государства финансируются, по разным программам, а иные вообще не финансируются и не реализуются.

Далее, необходимо учитывать и тот факт, что заработная плата/ образовательный уровень государственных служащих в регионах, как правило, ниже по сравнению с сотрудниками, занимающими анало­гичные должности в центре. Ротация сотрудников на местном уров­не — процедура более сложная, чем в центре, где больше выбор необходимых специалистов и соответственно выше конкуренция. А это оз­начает, что в ряде случаев трудно обеспечить сопоставимое качество услуг, которое может быть предоставлено федеральными и региональ­ными органами власти, что ослабляет преимущества децентрализации.

При разграничении полномочий необходимо учитывать и обстоя­тельства, оказывающие воздействие на людей, проживающих за пределами соответствующих территорий. Так, например, вопросы дошкольного, школьного образования лишь формально можно отнести к вопросам местного значения или к вопросам субъектов Федерации, так как низкое качество образования в конечном счете отрицательно отразится на жизни всего общества. Люди без образования уже сего­дня являются основой криминальной среды. Можно привести и дру­гие примеры. Вывод, который следует из вышеизложенного, состоит в том, что внешние факторы могут в ряде случаев оказаться опреде­ляющими при разграничении полномочий. Вопросы о том, какие об­щественно значимые услуги должны предоставляться населению, ка­кие социальные стандарты должны обеспечиваться в том или ином регионе, могут выходить за пределы юрисдикции принявшего их ор­гана власти.

Россия — многонациональное, многоконфессиональное государство. Лоббирование выгод для развития национальных регионовприводить и приводит к углублению регионально-этнических и религиозных противоречий. Поэтому важно оценивать способность ре­гиональной децентрализации содействовать развитию территорий или распаду государства. Поскольку децентрализация ведет к расхо­дованию средств на более низком уровне власти, то может возник­нуть ситуация невозможности федерального центра контролировать макроэкономические процессы, решать проблемы, связанные со ста­билизацией общества.

Наконец, важно помнить о том, что передача расходных полномо­чий нижестоящим органам власти, не подкрепленная соответствую­щими ресурсами, таит в себе большие опасности для государства, общества в целом, нежели централизация этих функций (полномо­чии). Общество скорее может согласиться с временным недополуче­нием определенных услуг, формально гарантированных российской Конституцией, чем с выборочным методом предоставления этих ус­луг в отдельных регионах.

Для Российской Федерации в явном виде ни одна из рассмотрен­ных ранее моделей бюджетного федерализма в современных услови­ях не подходит. В то же время представляется, что синтез герман­ской и канадской моделей может служить основой для построения бюджетной системы в России. Прежде всего это связано с тем, что в германской модели четко разграничены распределительные функции бюджетной системы. В условиях дефицита бюджетных средств во­просы распределительных отношений выступают на передний план. В канадской модели несомненный интерес представляют налоговая система и механизм выравнивания социально-экономических усло­вий

жизнедеятельности населения.

Процесс формирования российской модели бюджетного федера­лизма прежде всего должен включать законодательное оформление грех приоритетных для России составляющих бюджетного устройства:

• совокупности механизмов формирования доходного потенциала бюджетов всех уровней (а не только разграничения налоговых пол­номочий и доходных источников между органами власти различных уровней);

• комплекса мер по организации исполнения бюджетов всех уровней, ориентированных на формирование рациональной структуры расходов, на единую систему контроля за исполнением как до­ходной, так и расходной части всех бюджетов;

системы межбюджетных отношений, включающей как механизм разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности так и взаимоувязанный комплекс методов оказания финансовой помощи субъектам РФ.

Главным принципом организации системы государственного бюджетного регулирования должна стать сбалансированность государственныхфинансовых ресурсов во всех звеньях бюджетной системы, а основным методом реализации данного принципа должен стать программно – целевой подход.

Одной из первоочередных проблем реформирования межбюджет­ных отношений в России является разграничение расходных полномочий бюджетов всех уровней. Данный вопрос в Бюджетном кодексе РФ не получил однозначного ответа. Область «совместного финанси­рования» обозначена весьма обширно: от государственной поддержки отраслей народного хозяйства до социальной защиты населения.

После установления сфер ответственности бюджетов различных уровней встает задача определения потребности бюджетов в финан­совых ресурсах для выполнения возложенных на них функций. Только после решения этой проблемы можно приступить к созда­нию механизма для разделения доходных источников, и прежде всего в части налоговых платежей, который должен заинтересовывать (стимулировать) регионы в развитии своего доходного потенциала.

В решении этого вопроса обсуждаются различные, в том числе диаметрально противоположные, подходы к разграничению на посто­янной основе соответствующих видов налогов и других платежей между уровнями бюджетной системы.

Зачастую (со ссылкой на опыт США) обосновывается необходи­мость отказа от деления налоговых платежей в бюджет на собствен­ные и регулирующие. Эта точка зрения малоконструктивная, так как целью разграничения налогов является создание условий для обес­печения сбалансированности бюджетов разных уровней, исходя из имеющегося на данной территории налогового потенциала, а он весьма дифференцирован по отдельным регионам. Канадский опыт свидетельствует об эффективности применения регулирующих нало­гов для сбалансированности бюджетов.

Следует иметь в виду, что цели разграничения налогов и цели рационализации налоговой системы различны. Для налогоплатель­щика в конечном счете безразлично, на счет какого бюджета-получа­теля переводить налоговые платежи, для него важно, чтобы суммар­ные налоговые платежи не превышали определенной величины по отношению к его конечным финансовым результатам, а также не увеличивали бы себестоимость его продукции (работ, услуг).

Поэтому было бы целесообразно перейти к установлению пре­дельной ставки налогового бремени для налогоплательщиков различ­ных сфер деятельности; принять компромиссные решения о составе основных налогов на уровне Федерации, субъектов Федерации, му­ниципалитетов; предоставить возможность субъектам Федерации вводить собственные налоги и самостоятельно отвечать за собирае­мость налогов.

С точки зрения бюджетного федерализма одной из наиболее важ­ных и сложных проблем является проблема закрепления налогов за бюджетами различных уровней. Мировой практикой выработаны оп­ределенные принципы принятия решений в этой области.

Прежде всего, это принцип стабильности, заключающийся в том, что региональным бюджетам более, чем федеральным, необходимы стабильные источники налоговых поступлений, так как возможности изыскания дополнительных финансовых ресурсов на региональном уровне меньше, нежели на верхнем (федеральном) уровне. Налоги, поступления по которым зависят от многих факторов, в том числе от решений, принимаемых на уровне центрального правительства, вряд ли целесообразно закреплять за регионами.

Следующий принцип — принцип мобильности. Практика показы­вает, что налогоплательщики, чьи доходы выше по отношению к ос­тальным, более склонны к миграции и уходу от уплаты налогов в тех регионах, где более высокие ставки налогов.

Если от местности зависит сумма уплаченных налогов на ка­кую-либо финансовую операцию, то возрастают шансы на то, что она будет осуществляться преимущественно в том регионе (местно­сти), где налоговые ставки ниже. Таким образом, чем больше раз­брос в налоговых ставках, тем больше экономическое неравенство регионов страны. Отсюда вывод: за региональными и местными бюд­жетами следует оставлять те налоги, сбор которых в меньшей сте­пени зависит от фактора мобильности.

Важными принципами для региональных и местных налогов яв­ляются прозрачность и легкая собираемость. Налогоплательщикам Должны быть понятны направления использования налоговых поступлений в бюджеты, и сбор налогов не должен вызывать особых сложностей, в частности дополнительных проверок налогоплательщиков. Следует учитывать тот факт, что региональным, а тем более местным властям трудно отстаивать свои интересы в случае взимания налогов на основе сложных расчетов. Административные возможности региональных правительств значительно уступают возможностям федеральных властей.

И наконец, налоги на ведение международных торговых операций должны быть одинаковыми на всей территории страны и использоваться в интересах всего населения. Соответственно эти налоги должны поступать в федеральный бюджет.

На сегодняшний день как такового экономического механизма сти­мулирования регионов к увеличению собственных доходных источни­ков для обеспечения финансовой самодостаточности нет. Предусмот­рены лишь меры по защите интересов федерального бюджета. В част­ности, в случае нарушения субъектом Федерации установленного порядка зачисления налогов и иных платежей в федеральный бюджет, нарушения порядка закупки товаров для государственных нужд и т. п. правительство вправе приостанавливать финансирование из федерального бюджета по всем направлениям. Например, по взаимным расчетам, трансфертам, субвенциям, финансированиюфедеральных программ, реализуемых на территории субъекта Федерации, и т. д.

Кроме того, в Министерстве финансов РФ предусмотрено утвер­ждение плана финансовой стабилизации региона. В противном случае выделение финансовой поддержки для региона может и не состоять­ся. Тем самым федеральный центр вольно или невольно становится ответственным за финансирование мероприятий, находящихся в компетенции региональных и местных властей. На практике такая система взаимоотношений неизбежно порождает безответственность отдель­ных лиц, причастных к решению соответствующих задач.

Такая схема взаимоотношений не стимулирует реципиентов к поиску возможностей увеличения доходной части бюджета. Более того, неизбежно ведет к возникновению серьезных конфликтов, в которых позиция федерального центра неубедительна. Так, например, возможный отказ Правительства РФ в финансировании гон или иной федеральный программы на территории субъекта Российской Федерации трудно обосновать не утверждением в Минфине РФ плана финансовой стабилизации того или иного региона.

В ближайшей перспективе было бы целесообразным ввести, по крайней мере, два реальных экономических рычага, стимулирующих регионы к достижению финансовой самодостаточности.

Первый — это предоставление субъектам Федерации права уста­навливать региональные налоги. В качестве второго рычага перехода к стимулирующей бюджетно-налоговой политике может служить ус­тановление на несколько лет фиксированного норматива выделения трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъек­тов Российской Федерации (ФФПР), независимо от роста или сни­жения бюджетной потребности субъекта Федерации. Существовав­ший и существующий механизмы ежегодного пересмотра размера средств, выделяемых из ФФПР, объективно не заинтересовывают субъекты Федерации в росте собственной доходной базы.

Существующая система оказания финансовой помощи регионам но­сит сиюминутный характер, что обусловлено как объективными, так и субъективными причинами. Прежде всего необходимо иметь в виду, что потребности в финансовой помощи объективно превышают имею­щиеся возможности и в этих условиях возрастает роль лоббирования тех или иных интересов. Указанные обстоятельства означают, что необ­ходимо использовать какие-либо объективные критерии распределения по регионам имеющихся средств. При этом важно сообща определиться с целевой направленностью данной помощи. В рамках Европейского союза накоплен значительный опыт в решении данного вопроса, и он может быть применен к российским условиям. Речь идет о том, чтобы финансовая поддержка ориентировалась на выравнивание территори­альных диспропорций в уровне социального развития.

Межбюджетные трансферты

Отношения между разными уровнями государственной власти, равно как и характер межбюджетных отношений, обычно закрепля­ются в конституции страны. Межбюджетные трансферты, являясь частью системы межбюджетных отношений, призваны выполнять бедующие функции:

возмещать бюджетам нижних уровней расходы на услуги обще­национального назначения, если эти расходы превышает другие по­ступления в эти бюджеты;

способствовать устранению проблем, возникающих в связи с горизонтальными диспропорциями, в том числе решению социальных проблем, связанных с региональными экономическими спадами;

служить для местных властей стимулом по активизации их деятельности в наращивании налогового потенциала.

Реализация этих функций па практике сталкивается с рядом объективных и субъективных трудностей. Прежде всего следует отметить процесс «возмещения расходов на услуги общенационального назначения пo-разному воспринимается федеральным центром и субъектами Федерации, что зачастую приводит к различного родаторгам между правительствами различных уровнен. Поэтому важно установить стабильные формализованные процедуры выделения и получения подобных трансфертов.

В России много вопросов возникает на стадии использования трансфертов. В частности, федеральный центр стремится к установ­лению жесткого контроля за целевым использованием выделенных средств. Такой контроль нередко воспринимается на местах как пре­пятствие на пути эффективного использования этих средств ввиду непонимания либо незнания центром местных приоритетов.

Для федерального центра трансферты — это статьи расходов фе­дерального бюджета. В условиях недостаточности средств в феде­ральном бюджете, в том числе временной, федеральное правительст­во сокращает объемы трансфертов и тем самым переводит проблемы дефицита бюджета с национального уровня на уровень субъектов Федерации.

Система межбюджетных трансфертов в федеративных государствах, как правило, включает обусловленные и безусловные ассигнования.

Обусловленные трансферты предполагают, во-первых, наличие определенных условий их предоставления, а во-вторых, финансовую ответственность и отчетность получателей трансфертов. Эти трансферты направлены, как правило, на финансирование проектов дея­тельности, которые соответствуют национальным интересам государ­ства и которые без данных трансфертов не могут быть реализованы за счет средств собственных бюджетов. Примерами обусловленных трансфертов являются средства, выделяемые на дорожное строитель­ство, охрану окружающей среды и т. п. Обусловленные субсидии могут принимать самые разные формы и применяться к различным ви­дам нижестоящих бюджетов.

Безусловные трансферты представляют собой денежные ассигно­вания бюджетов-получателей и используются последними по собст­венному усмотрению. Эти трансферты, как правило, направлены на выравнивание уровней жизни населения, на выполнение государст­вом обязательств перед своими гражданами, закрепленными в Кон­ституции РФ. В Российской Федерации ввиду большого неравенства между налоговым потенциалом субъектов Федерации и потребно­стью в расходах по обеспечению минимальных социальных стандар­тов объективно существует необходимость в наличии выравнивающих трансфертов.

Потребность в трансфертах в условиях России связана с необхо­димостью выравнивания региональных бюджетов, учитывая сущест­венную дифференциацию в уровнях социально-экономического раз­вития регионов и соответственно значительными различиями в уров­нях бюджетного потенциала регионов.

Существующий механизм бюджетного выравнивания в Российской федерации сложен, нестабилен и непрозрачен. Он не обеспечивает своей главной цели — выравнивания бюджетных фондов регионов. На­чатые в 1994 г. бюджетные реформы получили свое оформление в Бюджетном кодексе РФ. В то же время многие проблемы в системе межбюджетных отношений остались нерешенными. Прежде всего сле­дует указать на то, что разделение доходов и межбюджетные транс­ферты используются как расчетные инструменты для сведения балан­са субнациональных бюджетов.

В процессе перехода к новой системе межбюджетных отношений для того, чтобы разделение ответственности за осуществление расхо­дов было эффективным, необходимо учитывать ряд принципов. Во-первых, государственные услуги, положительный эффект которых проявляется в местном масштабе, должны обеспечиваться местными властями. Во-вторых, услуги, оказываемые на благо нескольких тер­риториальных образований, должны предоставляться на уровне об­ласти (субъекта Федерации). В-третьих, услуги, положительный эф­фект которых проявляется в масштабах всей страны, должны пре­доставляться федеральными властями.

Именно эти принципы необходимо иметь в виду при рассмотре­нии вопросов оказания централизованной помощи отдельным регио­нам (субъектам Федерации). Соответствующий анализ позволяет также определять наиболее целесообразную форму помощи (дотации, субсидии, субвенции).

Важным компонентом межбюджетных трансфертов является

Финансовая помощь из ФФПР должна осуществляться наоснове норматива финансовых затрат нa, предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы по вопросам местного значения. К сожалению, до настоящего момента такие нормативы не разработаны, что существенно снижает эффективность всего пере распределительного механизма.

В соответствии с Конституцией реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862, общий объем средств ФФПР определяется по утвержденному федеральным законодатель­ством нормативу от налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением таможенных пошлин) на срок не менее трех лет.

Среди недостатков существовавшей системы трансфертов в Россий­ской Федерации следует указать на практическое отсутствие целевых субсидий для стимулирования капиталовложений в сферах, относимых к национальным приоритетам в субъектах Федерации. В настоящее время федеральное правительство частично возмещает субъектам Федерации расходы, понесенные в связи с выполнением обязательств по федеральным расходам, через взаимные расчеты. К этим платежам от­носятся специальные субсидии городам с преимущественно военной промышленностью, а также финансирование расходов по содержанию переданного в муниципальную собственность жилого фонда и объектов социально-культурного назначения субъектов РФ.

Рассматривая проблемы распределения межбюджетных трансфертов, следует не забывать о том, что объективно не существует идеальной модели распределения централизованных бюджетных средств. «Правильного» (справедливого) дележа не бывает в принципе. Все­гда имеет место ущемление интересов тех или иных субъектов рас­пределительных отношений. Поэтому представляется, что одной из главных целей межбюджетных трансфертов является сокращение зависимости субъектов Федерации от финансовой помощи федерального центра, обеспечение сбалансированности бюджетов и наращива­ние бюджетного потенциала регионов. Для этого необходимо:

• формирование унифицированных механизмов межбюджетных отношений, не допускающих субъективизма и индивидуальных со­гласований;

• четкое законодательное закрепление бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней в решении проблем соци­ально-экономической жизни регионов;

• отказ от принятия решений, возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительные обязательства без предоставления источ­ников их финансирования;

• расширение налоговых полномочий субъектов Российской Фе­дерации в рамках единого налогового пространства;

• обеспечение поступления налоговых платежей дочерних компа­ний, филиалов и подразделений предприятий в соответствующие территориальные бюджеты по месту их нахождения;

• внедрение принципа обусловленности предоставления финансо­вой помощи субъектам Российской Федерации;

• усиление контроля за целевым характером использования фи­нансовой помощи с учетом обоснованности бюджетных расходов до­тационных регионов;

• формирование правовых гарантий для безусловного выполнения финансовых обязательств участниками межбюджетных отношений;

• обеспечение единства экономического пространства, гарантий для свободного перемещения товаров, капиталов, населения между регионами.